美国大学治理结构的主要特征及其文化基础，本文主要内容关键词为：治理结构论文,主要特征论文,美国大学论文,基础论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G640/712 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469(2014)08－0062－09 一般认为，大学治理结构是指与权力相关的一种基本制度安排和权力架构。在大学治理中，结构是一个基础性条件，所有决策活动都是在一个基本的结构中展开的。那么，美国大学治理结构具有哪些特征？其背后的文化基础是什么？在回答这些问题之前，有必要先简单介绍一下美国大学治理结构的概况。 一、美国大学治理结构概况 不同于欧洲大学的治理模式，美国殖民地时期建立起的第一批学院形成了独特的治理模式——外行控制。所谓“外行控制”是指学院一般由牧师和地方官员组成的董事会进行管理。董事会中唯一的教师代表是校长，他由董事会任命，只对董事会负责。根据特许状，董事会作为学院资产的受托人，拥有所有的权力；教师只是雇员，扮演着教员和学生行为监护人的两种角色，是一个无法享有威信和特权、自主履行职责的团体。内战后，随着民主思想观念的不断深入以及研究型大学的兴起，教师对自身地位和作用越来越不满意，强烈要求进行改革。一方面，他们抗议董事会、校长的专断，要求获得学术自由和职业安全，即后来的终身教职；另一方面，他们要求更多地参与大学治理。在此背景下，美国大学教授协会(AAUP)应运而生。1920年，AAUP发表了一份意义重大的报告《关于教师在大学治理和行政中的定位和功能的报告》(Report on Place and Function of Faculties in University Government and Administration)，对于校长、其他行政人员、教师在大学治理中究竟扮演什么角色，提出了自己的观点，认为双方要形成一种“共同担责和全面合作的精神”。这份报告确定了“共同治理”的雏形。二战后，随着民权运动的兴起以及高等教育权利保障政策的逐步确立，大学教师和学生要求参与学校治理的呼声更加强烈。另外，集体谈判制度的出现，不仅维护了教师的权益，而且改变了原有的教师、管理者和董事会之间关系的治理模式。在此背景下，1966年，AAUP、美国教育委员会(ACE)和美国大学和学院董事会协会(AGB)联合发布《学院与大学治理声明》(Statement on Government of Colleges and Universities)，标志着现代美国大学治理结构的成型，即共同治理模式的诞生。该声明的宗旨在于加强大学治理中董事会、校长和教师的相互理解和共同努力，并提出两大基本原则：1)大学的重大决策既需要首创能力，又需要全体人员的参与；2)大学各组成群体发言的权重存在差异，谁对具体事务负有首要责任，谁最有发言权。[1]由于该份声明基本上明确了董事会、校长与教师之间的分工与合作，蕴含了学术自由的理念，反映了校园民主的思想，因此共同治理模式很快流行起来，并一度成为20世纪60～80年代许多高校治理模式转换的中心议题。发展到今天，绝大部分美国大学的治理结构都采用了这种模式，以至于“当某人说到大学和学院的结构时，一个不可避免的讨论将围绕着参与式治理。”[2]不过，AAUP所建构的模式反映的只是美国大学内部治理结构，并没有勾勒政府、高等教育协会组织、慈善组织等外部治理结构。针对于此，丹尼斯(Dennis)用“同心圆”描述了一种宏观意义上的美国大学治理结构。他认为，美国大学治理的结构从视觉上来看，乃一系列同心圆。最里面的圆包括大学校长、教师、高级行政人员以及董事会。其他的圆包含社区成员、校友、学生、州立法者、州长(常常任命公立大学的董事会成员)、州行政部门或州教育治理委员会、大学系统层级的办公室、论证机构、美国教育部、相关的国会委员会、资助组织以及高等教育协会。[3] 值得注意的是，这种治理结构在实践过程中也曾遭到争议，认为它降低了决策的效率，使得大学无法及时应对外部变化。尽管如此，共同治理模式还是演化成美国大学传统文化的一部分，甚至被誉为大学的“核心图腾”。美国索尔兹伯里大学(Salisbury University)校长珍妮特(Janet)就指出：“不论它有多少瑕疵，共同治理作为一种机制，可以确保行政人员做出的决策与大学的性格、未来的抱负以及使命保持一致。”[4] 二、美国大学治理结构的主要特征 (一)共享性 威廉·考利(William Cowley)基于历史的考察指出，一种极为流行的观点认为美国高等教育曾经存在一个黄金时期，大学就是一种类似于“学者的自由共和国”，它仅由教授治理而不受外部权威的约束。然而，真实的情况是，美国的大学表面上看似享有某种程度的自治，但从来就没有在真正意义上自治过，而是一开始就受到各种力量的控制。[5]换言之，美国大学治理结构具有共享性，而非某一主体独享治理权。 那么，美国大学治理具体由哪些人群共享？哈佛大学文理学院前院长亨利·罗索夫斯基(Henry Rosovsky)曾提出了大学“拥有者”这一概念，并特别指出这里的“拥有者”不同于企业的所有者，而是一种具有更为广泛和更高层次意义的“拥有”——人们“拥有”大学就像人民“拥有”国家一样。在此基础上，他划分出四个层次的大学“拥有者”：第一个层次，即教师、行政主管人员和学生，他们是大学最重要的群体；第二次层次，即董事、校友和捐赠者，他们是影响大学决策的重要群体；第三个层次，即政府(联邦政府、州政府、地方政府)，它们是大学的“部分拥有者”；第四个层次，即普通民众，尤其是自命为全体民众喉舌的新闻界。[6] 需要指出的是，罗索夫斯基的划分并不是基于大学治理的视角，而是基于不同群体与大学之间的重要性程度来划分，因而不能从根本上揭示出美国大学治理结构共享性这一特征。随着利益相关者理论和多中心治理理论在大学组织中的应用，美国大学治理结构共享的特征豁然开朗。因为根据利益相关者理论，大学是由多个利益相关者所构成的“契约联合体”，所有受大学影响的利益相关者都有权力参加大学决策。[7]根据多中心治理理论，在大学治理结构当中，并非只有一个主体，而是存在包括政府、非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心。它们依据一定的规则，以多种形式共同行使主体性权力。[8]实际上，在美国大学的决策过程中，包括董事会、校友(会)、高等教育协会、慈善机构以及政府、以校长为首的行政人员、教师以及学生在内的各种利益相关者，他们相互依赖、相互协商、互相合作，共同影响大学的决策。而这正是美国大学共同治理结构的核心所在。需要指出的是，虽然各个利益相关者在大学治理中都有一定的发言权(有些是通过间接方式)，并不意味着权力的平均分配，而是依据各自的权限行使权力。权力共享并没有破坏董事会或校长的权威，而是降低了他们集大权于一身的危险性。 (二)制衡性 美国大学治理结构除了具有权力共享的特征外，另一个重要的特征是权力制衡。罗森茨维格(Robert Rosenzweig)曾把美国大学共同治理结构与产生于美国宪法的体制作了比较。他发现，共同治理的观念其实早在起草美国宪法时就已浮出水面，这归功于美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊(James Madison)。他参与撰写了《联邦党人文集》(Federalist Paper)，认为最合适的保障措施必须用来保护人们免于党派纷争。讲简单一点就是，所有人的权利必须免于多数人或少数人的暴政，最基本的保障措施就是进行权力制衡。而美国大学的治理结构正是美国宪法体制的写照。具体到外部治理结构上，“高等教育结构复制了美国政治联邦主义的多元治理结构”，[9]政府(干预)、大学(自治)以及中介组织(监督)之间形成了权力制衡机制。在内部治理结构上，董事会、以校长为首的行政人员、教授之间形成了一种权力制衡机制。 作为说明，这里有必要阐述美国大学内部治理结构的制衡性。就董事会与校长之间的关系而言，根据章程，董事会的许多权力被委托给大学校长。基于这一委托，校长成为大学的权力中心和校内行政执行者，董事会成员不能过分地参与大学的日常事务。弗里德曼(James Freedman)指出，尽管董事会有天然的合法权威去确定双方的权限，但如果董事会侵犯了校长的管理特权，将可能会遇到大麻烦。[10]但同时，校长要对董事会负责，接受董事会的监督、任命与罢免，这样就可以限制大学校长权力的扩张，有效遏制校长因擅自运用权力而做出不利于大学发展的决策。美国有评论者就指出：“董事会应该将校长的脚置于火焰之上，使之时时警觉却又不会受伤害！”[11] 就教师与校长之间的关系而言，一方面，学术评议会通常被看作是教师在大学治理中承担重要角色的组织。它可以执行大学教师的立法权，有权根据章程拟定任何关于学术问题的立法。在这一体系下，教师能够最大程度上避免行政权力的干扰，充分发挥其在大学决策中的作用。如果以校长为首的行政人员过分地干预学术事务，教师可以通过多种机制(例如，不信任投票)，提出警告或抗议，甚至赶他下台。但另一方面，校长很多时候是学术评议会的当然成员，在学术事务上起着协调者和监督者的作用，以免发生学术权力滥用的情况。而且，教师在重大学术事务上的决策往往也要经过董事会的最终审核。在这种权力制衡机制下，美国大学既难以产生“学霸”，也很难出现专断的校长。斯坦福大学前校长卡斯帕尔(Gerhard Casper)就曾指出：“如果绝对的权力导致绝对的腐败，那么不用担心美国大学校长。他永远不会处于这样的危险境况中，因为他没有绝对的权力。”[12] (三)松散性 在阅读美国大学治理的相关文献时，会经常发现诸如“分权”、“权力分化”、“有组织无政府状态”、“松散联结”等术语。这里可以用“松散”一词来概括美国大学治理结构这种权力下放、松散联结的特征。就外部治理结构而言，包括政府、董事会、高等教育协会、慈善机构等组织，没有一个机构可以垄断对大学的决策，各自都有发言权，形成了一种典型的多中心治理体制；这些权力架构彼此之间并不存在一种等级制度，而是通过一种竞争、协作和冲突解决模式作用于大学治理，它们在形式上相互独立、松散联结；每一个结构与大学之间并不存在一种垂直领导或直接干预的关系，而是通过间接的方式影响大学治理，某种意义上也是一种“松散联结”。就内部治理结构而言，其松散性主要体现在学校管理体制无等级结构的趋向：虽然大多数美国大学都有董事会、校长、教务长、院长以及系主任这样一个从上到下、自成体系的科层体制，但是绝不能想当然地认为美国大学是一个等级分明、控制严密的官僚机构。科恩和马奇就指出：“传统的层级执行责任的神话，也会被学院和大学非等级化的性质在不知不觉中打破。”[13]这主要是由于美国大学科层之间仅有一种松散的联结。这种特性尤其体现在美国大学的学院制中：学院虽然要接受学校的宏观领导与监督，但在人、财、物、信息等方面，学院有着相当大的自主权，是一个相对独立的实体。 此外，美国大学管理体制的松散还体现在行政权力与学术权力的松散联结上。这两个权力系统虽然相互影响，但又各成体系。对此，哈佛大学前校长博克(Bok)就指出：“哈佛的管理体制是非常分权化的(decentralized)，校长的权威并不是很大。哈佛的许多教授是国际上最著名的学者，他们很自信，他们并不买校长的账。”[14] 三、美国大学治理结构特征的文化基础 大学作为遗传与环境的产物，其治理结构不可避免地也将打上文化的烙印。荷兰社会心理学家霍夫斯泰德(Geert Hofstede)指出，美国是一个低权力距离国家。①在美国这样的低权力距离社会中，两个重要的观念在人们的大脑里根深蒂固：其一，每个人都应该享有平等的权利，不赞成特权和地位的标志；其二，每个人都应该积极平等地参与公共事务。美国人民认为，只有积极参加各种组织或活动才能实现美国式的自由、公正与平等。这种公民参与精神为美国赢得了“参与者之邦”的美誉。 美国大学治理结构的共享性与这种思想观念不无关系。回顾美国高等教育史可以发现，正是基于民主、平等、共同参与等观念，美国大学才逐步摆脱了董事会、校长的专权，形成了各大学利益相关者共同参与大学治理的局面。当然，不同利益相关者参与的方式不尽相同。相对而言，外部利益相关者的参与方式是间接的，而内部利益相关者是直接的。此外，由于美国的大学教师往往具有更强烈的民主参与精神，他们对于平等参与治理的诉求因此更为强烈。对此，博克就曾指出：“大学的治理相比较于其他许多机构的治理而言，必须更加注重平等参与性，必须尽可能淡化科层等级性。”[15] 不过，虽然大学利益相关者都可能参与到大学治理过程中来，但权威始终掌握在董事会手中。这种情况与美国人的民主观念有关。其民主观念并不是那种源于古希腊的古典型民主，即每个公民直接决策，直接行使权力而不通过代理，更多的是一种参与型民主，即人们可以参与到决策中来，但选择权和管理权依然掌握在管理者手中。这种民主观与美国社会盛行的精英主义价值观紧密相关。美国已故的文化评论家威廉·亨利(William Henry)指出，精英主义的价值观体现在：“尊重乃至敬服上级领导；崇尚成就，尤其是经过艰苦奋斗取得的成就；崇敬先人留下的历史、文化和哲学遗产；服膺理性思想和科学调查；捍卫客观标准；最重要的是，要乐于毫不动摇地坚持以下见解：思想有优劣之分，贡献有大小之异，成就有高低之别。”[16] 美国大学治理结构的制衡性和松散性，可以说是由共享性派生而来的，因为权力共享意味着权力的打碎与分散，而权力的分散意味着组织存在一种去中心化格局、散松的治理结构。同时，为了预防分散的权力中的某一支膨胀，必须有一套制衡机制来保障权力之间的有效运行。霍夫斯泰德就曾指出，在低权力的情况下，组织是去中心化的格局，等级制度是呈现扁平形状而不是金字塔结构，“权力分散非常普遍”。[17]这种去中心化、分散权力、制约权力的情形与美国人的文化价值观是相一致的。 在殖民地时期，北美洲是一个自治程度很高的地方。从西欧而来的移民们一踏上这块土地时，第一件关心的事情就是拟订契约，建立自己的社会。这一民情使得美国乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。在乡镇内部，严格的自上而下的条条管理，从来没有真正实现过。相反，人们会试图以巧妙的方法打碎权力，以使最大多数人参与公共事务，结果是人们可以在乡镇内部享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活。“在那里，社会是由自己管理，并为自己而管理。所有的权力都归社会所有，几乎没有一个人产生到处去寻找权力的想法，更不用说敢于提出这种想法了。”[18]换言之，美国人自踏上这块殖民地开始，在当时特殊的情况下，就形成了“打碎权力、分散权力”的思想观念。200多年来，这种分权与制衡的原理已经渗透到美国社会的方方面面，继而成为美国人的一种基本思维方式。高等教育作为国家的一面镜子，自然也会打上民族性格的烙印。美国学者埃德尔(Edel)曾把美国宪法所确立的立法、行政、司法三权分立、相互制衡的共和政体与美国大学治理结构进行了比较，就发现二者在结构上何其相似。[19] 同时，分权制衡原则也造就了美国社会普遍存在的联邦主义。在美国，联邦主义不仅是一种中央政府与地方单位之间行使指导关系的形式，而且是美国人的一种解决问题的方法、一种生活方式，[20]并由此影响到美国社会的方方面面。最为典型的体现是美国的政府形式：一个全国性政府和50个州政府，再加上地方政府，造成了一个总共超过87500个庞大政府机构。理论上，每个政府在其职权领域内都是独立的、至高无上的。[21]换言之，每个政府都是一个自治单位和权力中心，这样实质上就形成了一种多中心的政府治理体制。同样，类似的情形也存在于美国高等教育的治理结构中。高等教育作为公共治理领域的一部分，同样存在着多个彼此松散联结的权力中心。为了更清晰地理解美国大学治理结构特征与美国社会文化之间的关系，可以用图1表示。