教育决策民主化的困境——1945 年全国教育善后复员会议考察，本文主要内容关键词为：困境论文,会议论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1945年8月15日，日本帝国主义宣布无条件投降，历时八年的全面抗战以中华民族的胜利而告终。在抗战中作出重要贡献、历经多次调整的各级各类教育，此时面临着重大转折。例如，抗战给教育事业带来了巨大损失，据战后初期一份统计显示，全国文化机关战时财产损失共计1，959，619，743，506元；[1]401战争结束后，文教事业亟待恢复振兴；由于战时所采取的一系列特殊的应对措施，使得抗战胜利后的教育界留下了不少亟待解决的问题，据有关资料显示，抗战期间迁移高校约有83所[2]3－9，战后这些高校的去留问题急需重新考虑；由于日本帝国主义实施文化奴役，沦陷区民众的教育问题同样堪忧；战时教育带来的负面影响还表现在诸多方面，如对学校师生的严格监控、学校军训带来的问题等。
在此形势下，教育工作的重心也随之转变，急需召开一次全国性的教育会议，商讨战后教育的复员与发展。于是，国民政府决定于1945年9月20日至26日在重庆举行全国教育善后复员会议。为了集思广益，政府邀请官方与民间代表共同参会，为制定战后教育发展大计贡献智慧。不过，事与愿违，会议的各个环节是在政府严格操控下完成的，这次教育决策民主化的尝试流于形式。
一、筹备工作与会员队伍
(一)会前准备仓促，社会反应冷淡
教育部做出召开全国教育会议的决定比较迅速。日本投降后的第12天，1945年8月27日，教育部教育复员计划委员会决定于9月20日在重庆召开全国教育善后复员会议，同时，推定23名筹备委员会委员。①[3]1此后，教育部专门发函告知各省市、相关部门及受邀专家等届时赴会，一些报刊也发布了即将召开会议的消息。《大公报》较为及时，于教育部确定开会两天后(8月29日)便刊载了即将举行会议的通知，并对会议目的及会员资格等问题给予了报道。会议筹备委员会于9月1日、11日和17日分别开会议决了会议组织规程、审查规则及议事规则等[3]2－12，对教育部提案进行了研究。9月6日，大会秘书处正式办公，派定黄如今司长为秘书长，各组负责人一并被指定。[3－6]总之，这次会议筹备时间不足一个月，显得十分短促，故而各项工作较为匆忙。
社会各界对此次会议的关注度不高，发布即将开会消息的报刊很少。一个突出的特点是受共产党领导的一些报刊对会议发表了看法。如《新华日报》指出，战后教育发展“并不简单是复员”，更在于“革新”，教育民主化应是会议关注的重点。[7]
(二)会员队伍：政府势力强大
会议规程对会员的要求十分详细，共分为十六类，并分类对会员人数给予了规定：
“(一)教育部部长、次长、参事、司长、简任秘书、简任督学及由教育部部长就所属各委员会委员中指派四人；
(二)中央党部各部会代表五人；
(三)中央团部代表三人；
(四)行政院各部会署代表各一人；
(五)军训部代表一人；
(六)参政会代表五人；
(七)国立中央研究院代表三人；
(八)国立北平研究院、国立编译馆、国立中央图书馆、国立北平图书馆、故宫博物院筹备处代表各一人；
(九)公立大学校长；
(十)独立学院院长五人；
(十一)专科学校校长五人；
(十二)各省教育厅厅长；
(十三)行政院直辖市教育局(或社会局)局长；
(十四)各省市临时参议会各一人；
(十五)教育部遴选之专家四十人；
(十六)国立中等学校校长三人。
以上各校校长、院长、厅长、局长，如因公不能亲自出席时，得派代表一人出席。”[8]52
从以上规定可以看出，会员都是被指派的。当然，也有少量会员由于无法赴会，由他指定的代理人代为参会，各类会员共215名，[3]13－19会员队伍呈现出如下特点：
第一，绝大部分会员曾留学国外或赴外考察，赴美者最多。
如表1所示，在总计215名会员中，约有188人的赴外经历可查，其中约有159人具有留学或赴外考察经历，约占会员总数的74%。其中，赴美者最多，约占总人数的41%，赴法国、英国和德国的会员比例也不小。这或许可以从一个侧面反映出20世纪40年代前后的中国教育界受到欧美国家影响的程度加深。
第二，会员多数为中年人。
如表2 所示，在总计215名会员中，约有174人的年龄可查，其平均年龄约为48．44岁，其中，41岁-55岁的会员最多，为114人，占可查会员总数的66%。会员年龄最小者为私立辅仁大学教授，时年30岁。最大者为教育部聘请的会议指导吴稚晖，时年80岁。可见，会员队伍中年轻人的比重较小。
第三，会员队伍中官员众多，官方势力强大。
在总计215名会员中，代表民间人士的教育部聘请专家仅44人，比例约20%。尽管有高校及中等学校校长或代表出席，但是他们多是由政府直接任命的学校领导。其余会员多是各省市教育厅厅长、局长、政府各相关部门要员或职员。可见，代表民间的会员势力很小。
总之，政府在参会人员资格方面进行了深度干预，这让民间人士对即将开始的审议工作表示担心。其实，随后的会议情形印证了上述顾虑。
二、会议进程：审议工作时间短，会议讨论走过场
全国教育善后复员会议于1945年9月20日开幕，9月26日闭幕，共计7天。会议初期为预备会议和提案审查会，随后共召开5次正式会议。政府有关部门也安排了各种活动。
(一)开幕式与预备会议[3]22－32，[9－10]
9月20日上午9时，会议开幕式在重庆中央图书馆举行，由教育部部长暨会议议长朱家骅主持。到会人员约三百余人，包括政府要员、会员和媒体代表等。政府领导相继致词，表达了对会议的关切和期望。
教育部部长朱家骅的发言包括教育存在的问题和教育复员工作两个方面。他指出普及教育、增强国际意识、加强科学研究和营造良好学风是当前教育界应重点解决的问题。针对教育复员工作，他强调“教育上的复员并非就是还原”，应肃清奴化教育的影响，沦陷区学校整改和师生甄审等问题不可忽视。
前任教育部部长陈立夫回顾了战时教育部的工作情况，随后重点谈及了教育复员问题。他认为学校布局失衡、回迁并非全部搬走等问题应特别注意。战时沦陷区的大量师生无法内迁，并不代表他们已被完全奴化，因为很多人只是迫不得已。故而，在识别沦陷区师生问题上不可一概而论。
与前两人发言不同，其他发言者多是对教育发展的一般性意见，或就某一方面谈自己的看法。如行政院副院长翁文灏肯定了教育对抗战做出的贡献，强调会议应特别注重“求真求实精神”和“诚实服务意志”。考试院院长戴季陶则强调“教育复员”不是也不能是“教育复原”，而应使教育发展更“合理化、平衡化”。
总之，各位演讲者均着重探讨了战后教育的复员问题，也普遍认同“教育复员”并非“教育复原”的观点，并就肃清奴化教育影响、甄审沦陷区师生等重要问题提出了若干建议，为会议的正式讨论做了一定铺垫。
开幕式当天下午2时，预备会议开始，由朱家骅主持，143人出席。会议不仅审核通过了议事规则和审查规则等相关规程以及各组审查员名单，而且还确定了会议的正副议长，分别是教育部部长朱家骅、教育部政务次长朱经农和西南联合大学常委梅贻琦。[11]
(二)提案审查会议：时间匆忙，内容几乎未改
9月21日全天和22日上午为各组提案审查工作。审查员们就百余条提案进行讨论，任务十分繁重。时间短与提案多导致审查工作仓促。加上审查工作多是在教育部安排的部内职员监管下进行，于是，审查结果多维持原案不变。提案审查共分为五组，第一组和第五组分别进行审查，第二、三、四组合并审查，相关情况如表3所示。
第一提案审查组分别由梅贻琦和傅斯年轮流担任主席。该组审查提案共计7件，包括4件教育部提案和3件非教育部提案。从内容看，由于各方出发点不同，观点亦有所差异。教育部提案多从全局出发，在“专科以上学校及研究机关复员”、“国立中等学校复员”、“内迁社会教育机关复员”和“奖励后方七省‘内迁’专科以上学校教员仍在后方继续服务”等方面制定了详细计划。其他三项提案分别为“为迁川大学即将先后复员拟请于四川省境内筹设师范学院、医学院、音乐学院及工业专科学校，以资造就各种专门人才而利建设大业案”(四川省教育厅)；“请迅速迁移西北大学至西安，并充实其设备，以树立西北高等教育基础案”(陕西省临时参议会)；“请将国立西南联合大学师范学院留昆单独设置并加扩充以适应滇省今后中等学校师资之迫切需要案”(云南省教育厅)。这些提案多从各地区利益出发，督促政府对该地区教育给予政策扶持。[3]44－52审查过程中，一些人员就有关问题偶有论争。如针对划定“全国文化重心若干区”问题，傅斯年指出教育部已经划定“京、沪、平、沈、粤五地为重心，而昆明、兰州、成都、西安四地为四‘次’重心”。萨本栋提出福建也应为次重心。竺可桢指出，“闽籍成绩最佳，而两粤较差。”此番言论引起了广东人潘朝英的不满，并质疑竺氏为何批评广东文化落后。[12]522－523类似辩驳可谓该组审查的插曲，其主旋律是多数提案维持不变，或较为重要的原则部分通过。
第二、三、四提案审查组合并审查，由黄炎培等担任主席。[13]由于内容较多且涉及范围甚广，故而引发一些争论，如对收复区师生甄审问题的讨论。对收复区师生持质疑态度的人士以中央大学教授为代表，他们早在会前便递呈信文。“函请教育部明令解散各敌伪主办之学校，所有教职员一律不准参加教育复员工作，重要职员应予以逮捕。其肄业学生，均须参加严格之甄别试验，俾定去留。”[14]但是，参会人员和大多数提案均主张对收复区师生采取区别对待的考评方式，如“收复区专科以上学校处理办法案”、“收复区中等以上学校学生甄审办法”、“收复区中等学校教职员甄审办法案”和“收复区专科以上学校教职员处理法案”等，拟定了详细计划。[3]63－71总之，该组的讨论较为热烈，但是提案基本没有原则性改动。
第五提案审查组讨论了失学青年复学及转学、提高教师待遇和社会教育等相关问题，具体情形与前两者大体相仿。
综上所述，一天半的时间，审查员们讨论了数百件提案，可以说，审查工作是极其仓促的。同时，因为提案审查工作是影响大会讨论的关键一环，各审查组均有教育部派遣的部内人员担任秘书兼审查员。这也是为确保官方提案顺利通过，教育部所采取的一项主要措施。
(三)正式会议：两天半五次大会，审议百余条提案，会员疲于应付
9月22日下午，正式会议开始，23日休息②，24日和25日均为全天会议，故正式会议实际为两天半，合计五次大会。担任主席三次者为议长朱家骅，副议长朱经农和梅贻琦各担任一次主席，具体情况如表4所示。
综观会议讨论的情形，在递交审议的各组审查报告中，一些问题引起了会员们的关注，其议决过程颇费周折。第二、三、四提案审查组报告中，如何对待收复区教职员问题的讨论较为激烈。竺可桢在日记中写到，“关于收复区专科以上学校及教职员整顿办法，讨论极久”。[12]523就观点而言，大体分为两派。“激进派”以傅斯年为代表，他在会场上“一再大声疾呼”，要求对附逆教员的处理坚决从严，强调“所有在敌伪学校任重要教员者，一律不准在今后教育界服务，为我教育界保持干净的记录”。“温和派”以王云五、许德珩和章益为代表，他们主张“奖惩收复区教育工作人员，应按忠奸轻重”，分别制定奖惩办法。最终，大会议决通过了“对待收复区教育应遵循‘明辨忠奸之分际’原则”的主张。[15－16]
正式会议除了讨论提案以外，9月24日的第二次会议举行了纪念周，朱家骅作报告，介绍教育发展的最新情况。报告内容包括七个方面：第一，政府一贯主张学校布局平衡，教育部已经在着力解决。第二，各级学校发展应“质量并重”，只是不同阶段，其侧重点不同而已。第三，各级学校师资缺乏现象严重。教育部已决定增设师范学校，扩充原有师范学校，大学也可设教育系。第四，各级学校“课程内容复杂”，学生负担过重，教育部已组织专家修订大中小学课程。第五，“因交通运输的困难”，各校设备未有改进。现在已着手订购新设备，以解决各校设备匮乏问题。第六，教育部力求“国民教育机会均等”。第七，因战乱原因，颁行的法规“异常复杂”，教育部正努力整理，力求简化。[3]32－35
(四)招待活动与闭幕式：宴请及讲话，如期结束
9月25日晚8时，蒋介石在军事委员会大礼堂设宴款待与会代表，吴稚晖、王宠惠、陈果夫、冯玉祥及有关部门领导作陪，到会约四百余人。席间，蒋介石发表讲话，主张“抗战时期，军事第一，建国时期，教育第一，要为国家造就新青年，才能建设一个现代化国家”，并阐述了各级各类教育的发展方案。蒋氏也表达了对教育复员工作的看法，强调“各校现有学生最好毕业后再回去；至少须有一年计划，不可三心两意，匆忙搬移……政府不亟亟于还都，学校也不应亟亟于回去”，战时西南和西北地区建立的文化基础，“不能因战胜复员一概带走”。随后，武汉大学校长周鲠生代表会员答词，希望政府推行民主，“放弃统制”。[12]526，[17-18]这是在此次会议上听到的最明确的要求“放弃统制”的呼声。
9月26日上午10时，会议闭幕式在中央图书馆举行。在朱家骅、翁文灏和臧启芳等发言后，会议宣告结束。
总之，由于会期很短、议题众多，会员队伍中又多是政府官员，导致了会议讨论的气氛比较平淡。会员们就某项议题激烈辩论的场景很少，反映出此次会议期间民间代表所获得的教育决策参与权很小。
(五)专科以上学校校长座谈会：通报与落实各种教育复员事项
为了进一步解释与部署教育复员工作、便于政府意愿的有效贯彻，9月26日(闭幕式当天)下午3点，教育部召集专科以上学校校长座谈会，由朱家骅主持。到会人员共计四十余人，包括国立中央大学校长吴有训、国立浙江大学校长竺可桢等。会议内容主要有三点：其一，“复员预算的标准”；其二，迁移时间，除特殊情况外，“一律于明年暑假后迁移”；其三，“安定不搬的学校的办法”。[12]527，[19]
教育部对于专科以上学校的复员和整理问题较为重视，希望通过座谈会形式进一步部署相关工作，以使得会后的教育复员工作能够按照政府的意愿切实推进。
三、提案讨论与颁行：官方提案主导，教育部提案“待遇优厚”
全国教育善后复员会议为期7天，提案数量很多。会员们的审查与讨论工作十分繁重，五次正式会议共审议了百余条提案，会后教育部及其他部门出台了一些政策文件。无论是会议讨论，还是提案颁行，教育部提案受到特别“优待”，余者则受到忽视。
(一)教育部提案多通过，余者多为参考案
有关会议提案数量的记载，相关资料有所出入。据天津《大公报》记载，共有123件议决案。[20]据国民政府教育部编印的《全国教育善后复员会议报告》显示，会议共审议了126件提案，并详细列出了提案内容及议决状态。这一数字与朱家骅在会议闭幕词中所描述的议决提案数量吻合[3]44－195，35－37，看来议决案为126件的说法当属可信。
如表5所示，就类型而言，教育部及所属部门、地方政府和会议筹委会均代表官方立场，提案数量共计83件，约占总数的65．87%，而剩下的非官方提案总计43件，比例约34．13%，可见官方提案居于绝对主导地位。在官方提案中，各省市教育厅局和各省临时参议会的提案最多，共计53件。居于官方提案数量次席的是教育部提案，共计30件。在民间提案中，以个人名义提交的议案最多，总计32件。由此可见，官方对于战后教育发展较为重视，特别是各地方政府的关注度更高。比较而言，民间主要以个人递交提案为主。
在提案议决状态方面，官方提案多为通过案，而民间提案则多为参考案。通过及部分通过案共计58件，其中官方提案有43件，比例约为74．14%，而民间提案仅有15件，比例仅为25．86%。再者，约51．81%的官方提案获得通过或部分通过，民间提案的类似数据为34．89%。官方提案在通过率方面也大幅领先于民间提案。此外，在官方通过案及部分通过案中，教育部及附属部委的提案受到特别优待，总计30件提案中，有24件议决通过或部分通过，80%为各类提案通过率之最。
(二)提案总体颁行情况不理想，但教育部提案形成政策较多
会后，政府审议了会议成果，出台了相关政策文件，提案总体颁行情况不理想。在颁行的政策文件中，教育部提案多得到体现，余者多成为“摆设”。
总计126件议决案仅形成56件相关政策文件，其中还包括27件含综合性内容的政策文件，颁行率仅44%。就类别而言，提案所形成的内迁教育机关的相关政策很少，仅2件，这与其21件的提案数量极不相称。收复区教育(含台湾教育，但其比重很小)复员提案(43件)形成的相关政策文件相对较多，约10件，颁行率约23%。其余类别提案的颁行情况也大体相仿。
诚然，仅从数量上评判提案颁行情况有些偏颇。但就内容而言，提案形成政策文件的状况也不能让人满意。内迁教育机关复员和台湾教育光复等问题在政策文件上的反映并不明显，只是对中等学校和教师等问题予以了阐释。华侨教育整理问题也多从教师和学生等角度予以了规定，学校设置、经费划拨等问题未有明确指示。比较而言，关于收复区教育问题的提案颁行情况较好，尤其是教职员和学生甄别问题受到格外关注。就总体情况而言，由政府操控会议议决的教育部提案的众多内容得到了较好体现。当然，会议提案的多项内容也分散在一些反映综合性内容的教育部通令中，体现在中央及地方政府拟发的教育计划或相关指示的内容中。尽管如此，提案未能形成较多的针对性政策文件实属事实。其原因或许是会议结束后约一年，内战爆发，直接影响到了会议成果的落实。
四、结语
经过八年的艰苦抗战，中华民族取得了最终胜利，国家发展与复兴迎来了新的历史机遇。抗战胜利仅十几天，教育部便决定在重庆召开全国教育善后复员会议，召集社会各界人士商讨战后教育发展问题。
就会议筹备工作而言，因准备时间较短，各项工作较为匆忙。社会各界对即将召开的会议关注度不高，只是少量人士和媒介发表评论。会员产生方式基本上为指定。政府官员在会员队伍中的比重很大，教育部聘请的专家比重较小(20%)。在会议进程方面，时间十分紧张，原本七天的会期，提案审查占用了一天半时间，加上休会一天，留给讨论提案的时间已非常有限。绝大多数提案未有实质性改动，集思广益的商讨多流于形式。大会共议决126件提案，其中官方提案居于主导地位，通过率较高，特别是绝大多数教育部提案获准通过，民间提案多为参考案。提案颁行情况与讨论情况类似，官方提案多形成政策文件，特别是教育提案的颁行情况很好。反之，民间提案遭到忽视，其颁行状况不够理想。
抗战胜利初期，在战时被迫调整所形成的教育布局需要重新考虑，各项事业亟待恢复，国家重建需有通盘计划，这就要求战后教育发展规划应从全局出发。教育部作出召开全国教育善后复员会议的决定十分迅速。会前安排较为仓促，在多方面对会议实施监控，以使得战后教育的复员与政府的意愿保持一致。此外，由于国民党推行独裁统治导致战时教育专制、腐败现象丛生，遭到众多人士的批评。如《新华日报》连篇撰文公开谴责国民党统治区教育的种种弊病：军队把持校政，不顾学生生活大肆敛财[21]，校长腐败、专权，师生苦不堪言[22]。可见，抗战胜利后，国内政局日趋紧张。国民党处心积虑地排挤共产党。全国教育善后复员会议未邀请共产党人参会就是一个例证。可以说，国民党加强独裁统治是教育会议受到操控的重要原因。
凡此种种，可以看出，一个国家、一个政府的教育决策民主化，归根结底受这个国家和政府政治民主化进程的制约。然而，政治的民主化在半殖民地半封建的社会环境下不可能真正实现，教育决策的民主化诉求也只能是有名无实。
注释：
①这23名委员分别为：朱经农、杭立武、黄炎培、傅孟真、罗家伦、王云五、段锡朋、蒋复璁、瞿菊农、程天放、张道藩、杨芳龄、周均时、邱昌渭、任鸿隽、吴有训、吴保丰、梅贻琦、章益、胡庶华、陈礼江、刘季洪和田培林。
②“二十三日原定休息，但未审查完竣各组仍继续审查。”