国有制革新的理论与实践，本文主要内容关键词为：理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在现时条件下谈论公有制(包括国有制)，似乎有些不合时宜。在市场经济发展中，公 有制“节节败退”，改制转轨中的某些国有企业给社会带来了腐败、国资流失、下岗失 业等问题，始终处于改革的中心却难见成功曙光。我们在网上以“公有制”为关键词进 行搜索，结果绝大部分竟是“非公有制”。为此，需要我们突破原有框框来研究公有制 问题，使之更好地适应社会主义市场经济建设的需要。
公有制存在的理由，有社会经济统筹协调、提供公共产品、政府参与公开市场操作等等，这不是本文的话题，省略不论。问题在于，公有制不能仅以社会化需要和私有制之不能来证明其必要性，还应当以自己在市场中的生存能力乃至竞争优势来证明其存在的合理性。在“公有制优越性”的口号下人为地扶持以确保其“优势”地位，无疑帮了它的倒忙。如不情愿在垄断行业中引进竞争，让其继续在官商习气和人浮于事之下大赚其钱，在许多领域限制非公经济来帮扶国有制，甚至抓住非公企业发展中的不规范问题不放，必欲置之死地而后快，则一旦在平等条件下“真刀真枪”地竞争，国有或国有控股便不免纷纷溃败，扶不起的阿斗终令人失望及丧失对它的起码同情。实践经验也表明，国有或公有并非不能与市场相容，在市场中得以立足、胜出的国有或公有制企业也不在少数。如著名的新加坡国有控股公司淡马锡(Temasek Holdings)及旗下的500多家公司，均属世界上最优质的企业之列，该控股公司2003年财政年度的净利润达到73.65亿新 元，穆迪和标准普尔因此给予它通常只有政府才能获得的AAA最高信贷评级；我国的联 想、海尔、华西村等公有制主导的企业，也证明国企或公有企业在竞争中并不必然会被 淘汰，而且可能像私企一样在市场中做大做强。那么问题究竟何在?我们的基本立论是 ：让公有制存在于需要它存在的领域和范围，而这应当由市场和竞争来决定，既实行市 场经济，就要遵从市场的平等、公平竞争法则，优胜劣汰，这对公有制也是完全适用的 ；而公有制与市场经济契合的关键，是要在公有制内部塑造法律上的不同利益主体或产 权主体，这对从来就由分散、多数主体构成的合作制或集体所有制来说不是问题，对于 国有制来说，根本而言则需要打破国家所有制或所有权内部“铁板一块”的认识和做法 ，建立中央与地方分别所有的国家所有制。
二、中央与地方分别所有原理
我国现行国有制或国家所有权的理论认为，国有财产属于全民所有，只有国家整体上作为其惟一、统一的所有权主体，中央和地方在分级管理中由政府就其管辖的国有财产 分别代表国家行使所有权职能，但不承认地方所有，因此财产在“国有”范围内可以任 意上收、下放、调拨、合并等等。这是传统的社会主义国家所有制概念，与市场经济所 要求的产权明晰是相悖的，实际上否定了国有制内应有不同的产权主体，及在此基础上 正常地开展交易和竞争。不打破这种“大一统”的国有制，社会主义市场经济就很难向 前迈进，可能半途而废。
(一)正确认识国家所有制
国家所有古已有之，但国家所有制的发达则归因于社会主义的理论和实践。按照马克思主义，解决资本主义社会基本矛盾的根本方法是社会所有制，由社会占有全部生产资 料，消灭私有权、所有权或财产权，但其第一步是由工人阶级夺取政权，通过国家占有 土地、铁路、矿山、机器等生产资料，而后在国家逐步消亡中实现社会所有制。在十月 革命胜利的第二天，全俄苏维埃第二次代表大会就通过《土地法令》，将土地收归国有 ；接着实行银行国有化，将所有私人银行和股份银行收归国有，宣布银行业务由国家垄 断；列宁于1918年签署全国大工业国有化法令，宣布矿山、冶金和金属加工、纺织、电机、锯木和木材加工、制烟、玻璃、陶瓷、制革、水泥等工业部门的大企业，以及蒸汽 磨坊、地方公用事业、食品工业的某些企业、私人铁路等等为苏俄国家财产。(注：参 见张寿民：《俄罗斯法律发达史》，法律出版社2000年版，第114—118页。)斯大林则 于1936年提出，社会主义社会的基础是公有制：国家的即全民的所有制、合作社及集体 农庄所有制，并将其写入斯大林宪法，(注：何勤华主编：《外国法制史》，法律出版 社2001年版，第496—497页。)从而确立了与私人财产权和作为另一公有制形式的集体 所有制并列的经典的社会主义国家所有制。此概念或制度下的国家所有权只有一个主体 ，即国家，所以是“大一统”的国有制或国家所有权。
我国在1949年以后建立苏式计划经济，“大一统”国有制也是必然的选择，它是计划经济的所有制基础，也有利于集中力量“办大事”，迅速改变中国贫穷落后的面貌。这 样的国有制符合直接向社会所有制过渡的设想，退一步，也适应多种所有制下实行计划 经济的需要，但是再退一步的话，面对市场经济它就捉襟见肘、无法适应了。
实行市场经济，国有财产需以投资、交易等方式进入市场，但不可能也不应当以一个主体进入市场。那样的话，全国的国有企业、公司在理论上、法律上属于同一个出资人或控制股东，仍与改革开放以前一样处于行政权超经济控制下的“大锅饭”状态。其结果，就是普遍的老板不到位，行政权以种种合法、不法的方式任意侵入、扰乱财产权关系。撇开寻租、腐败不谈，在国有制内随时可能发生的企业上收、下放、合并等，就构成了对公有制财产关系、市场经济和生产力的极大隐患及实际损害。财产权关系是市场经济的基础，只有产权明晰方可开展交易和竞争，国有制内在最基本的财产权层面上责权利不明，行政权力可任意介入财产权关系以捞利(包括超经济利益)或卸责，社会主义市场经济体制建设自然步履艰难了。因此，从社会主义及其财产权关系的沿革看，史无前例地实行中国特色的社会主义市场经济，只认识到社会主义建设长期、艰巨、曲折，认可国有制、合作制以及集体所有制、私有制等多种所有制长期并存还是不够的。国有制并非社会主义的专利，它在包括发达资本主义国家在内的世界各国普遍存在，为解决公有制与市场经济兼容的“悖论”或难题，需要借鉴发达国家的国家所有权法制，在国有制内确立多数所有权主体，即中央和地方分别所有。
在所有权、财产权不能被消灭及实行市场经济的条件下，任何企业、财产在法律上不能是无主的，真正的市场主体不是企业，而是投资于企业的所有权人或他物权人，况且国家在内国法上并非一个主体，它是从中央到地方诸多具有法律人格的国家机关组成的一个体系，所以由地方政权作为所有权主体应不存在理论和法律上的障碍，只需把现行 国有制“统一领导、分级管理”中的管辖权确认为法律上的所有权即可。(注：史际春 ：《关注地方财产权——地方能够与中央平等地所有吗?》，载史际春等主编：《经济 法学评论》(第4卷)，中国法制出版社2004年版。)
这样，就突破了传统社会主义国家所有制的框框，使国有制与国际惯例相接轨。在国有制内，既有国家所有，也有地方所有，国有通常仅指中央、联邦所有，(注：德国是一个例外，该国所谓“国有”通常也包括州有。)地方所有包括省有、市有、县有等，它们在法律上是完全平等的。国有或地方所有是从法律上说的，就所有制关系或经济关系而言，国有或中央所有即全民所有，地方所有则属某地方政权所辖范围内的“全民”所有，从而也可弥补从集体所有到国家所有之间在所有权主体范围上的多个空档。
(二)地方所有的国有性质
当较小范围内“全民”所有的地方所有与全国人民所有的国有相对时，为免歧义，一般不称之为国有或国家所有，(注：如在日本，地方所有的企业只能称为公营企业，以区别于国家(中央)所有或经营的企业。)但它在性质上仍属国有无疑。因为地方政权是国家政权，而非社会自治体。迄今只有前南斯拉夫宣布消灭作为state的国家，但终以失败告终。其原因，既有社会成员对其所在大大小小共同体的认同和参与问题，更有生产力和社会发展的任何阶段都不可人为逾越的客观规律问题，毋庸赘言。而在单一制国家中，譬如我国，地方财政在法律上虽完全由同级人民代表大会决定，仅对同级人民代表大会负责，但地方在行政上受中央和上级行政机关领导，它同时对上级行政机关和本级人民代表大会负责，这就是地方政权的特点。联邦制国家由两个或者两个以上的成员构成，国家既可以指联邦，也可以指构成联邦的各邦或州等。因此，对联邦制国家的成员地方所有的国有性质比较好理解，而在联邦成员之下仍有县、市、镇等地方所有，其国有性质与单一制国家的地方所有是完全一样的。所以，不称地方所有为国有，是将其区别于联邦、中央所有或整个国家所有；称其具有国有性质，属于国有制范畴，作为国 有制的组成部分，则是就地方政权的国家性质而言的。
(三)中央与地方分别所有的优越性
实行中央与地方分别所有的国家所有制的理由，概括起来大致有四点：首先，它是社会主义市场经济需要国有制内有不同的利益和产权主体的客观要求；其次，实行中央与地方分别所有，与我国的财政体制相一致，财政权中的财权和物权是不可分的；再次，这是减少国有财产管理经营代理成本的要求；最后，它是民主和法治的必然要求。(注：史际春：《关注地方财产权——地方能够与中央平等地所有吗?》，载史际春等主编：《经济法学评论》(第4卷)，中国法制出版社2004年版。)当然，这样的国有制也是市场经济国家的通例，中国没有理由要例外。此外，还可以总结中央与地方分别所有的若干优越性所在。
首先，实行中央与地方分别所有的国有制可以充分调动中央与地方两个积极性，实现宏观、中观和微观各个层次的充分协调发展。当代社会发展呈现出相反的两个趋势：一方面，经济、技术、社会日益复杂，人的流动范围空前扩大，社会需在更大范围内整合 ，使得国家和法的作用力度、广度和深度为历史上任何时候所不及，表现为中央、联邦 或国家联盟的控制能力越来越强，权力越来越大；另一方面，国家因其官僚体系固有的 运作方式和弊端导致“天高皇帝远”，中央或联邦的权力鞭长莫及，需要充分发挥地方 的积极性，通过扩大地方政权自主性、地方自治或社会(社区、社团等)自治来强化、优 化地方的治理。这是一个高度的辩证法，1956年毛泽东就在《论十大关系》中阐明了中 央与地方的辩证关系：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力。给 地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利 。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，由中央和地方两个积极性，比只有 一个积极性好得多。”(注：《毛泽东著作选读》，人民出版社1986年版，第729页。) 改革开放以来的实践也表明，中央的政策、财政的作用更多地应当在全局性和重大的方 面发挥作用，地方的发展进步则更多地要靠地方政权竞相提供公共产品暨投资。承认地方所有，明晰其产权，方可将地方的经济行为和公共管理建立在切实可靠的驱动与约束机制之上。
其次，实行中央与地方分别所有，有利于国家和地方投资、控股、参股的企业走出国门参与竞争，在经济全球化中一显身手。在国家是统一、惟一的所有权主体的国有制下，凡企业、公司中的国有资本，承受其所有者权益的主体在法律上是同一的，即国家，简直可以将所有的国有企业、公司当作关联企业。对此，传统的经典诠释是：“当一个国营企业向另一个国家组织交付产品的时候，并不存在所有权转让的问题；国家的所有权仍保持完整，国家组织间转移的只是‘经营管理权’。但是一旦一个国营企业向合作社或者某个公民出售其产品，国家所有权便分别转化为集体所有权或个人所有权。”(注：[德]K·茨威格特、H·克茨：《比较法总论》，潘汉典等译，法律出版社2003年版，第478页。)随着市场化改革进程的推进，这样的说法早已不合时宜、不切实际了，企业走向国际更将其荒谬性暴露、夸张至极致。A地方国有企业欠了外国人的钱，外国法院便不容分说地执行B地方国有企业或某中央国企在该国的财产，反之亦然，而不管这些企业间在财政、人事方面有无任何实际联系。承认中央与地方分别所有，按国际通行的规则行事，如此尴尬的局面便不会再发生了。
最后，对中央与地方分别所有的代理成本优势做一点技术性分析。“大一统”的国有制和中央与地方分别所有的国有制都需借助代理行为来实现，但从所有者到企业的距离 和信息传递、反馈的效率是大不一样的。先从会计成本考虑，主要是代理人与本人之间 的代理链条问题，即使在“大一统”的国有制和中央与地方分别所有的国有制中代理的 链条、层次相同，如都是从人代会到政府到国资委，再到控股的集团公司最后到企业， 但把集中所有权主体涵盖范围内人民的意志及接受其监督的成本(包括代议的环节、成 本和舆论监督的有效性等)加上，两者的成本就相差悬殊了。承认地方所有权，在地方 投资或持股企业的代理成本中，就可减去涉及整个国家权力运作的一大块；中央也可将 精力集中于中央财政投资或控制的企业，而减去它徒劳无益地涉足地方企业的不必要的 成本。其次，两者的机会成本也是相差很大的。在“大一统”的国有制中，作为一个体 系的国家所有权主体相对于各国有财产管理经营代理人而言常常是不到位的、虚位的， 代理行为中的寻租、腐败等被查处的几率相对较小，代理人奉公守法、尽心尽力的机会 成本较大；而地方所有权的体系、范围相对小得多，代理人近距离地处于地方政权和地 方人民的监管之下，发生违背忠实、注意义务而承受道义压力乃至法律责任的可能性较 大，则代理的机会成本就相对减小。
(四)中央与地方分别所有的国有制的可能性
对此，我们从两个方面来做“头脑”中的实验：一是考察他国的国有制情况，以从中获取经验；二是探讨人们担忧的一个问题，即中央与地方分别所有是否会削弱中央的控制能力?
在外国的情况中，俄罗斯最值得关注，因为它已实现了从“大一统”国有制到联邦和地方分别所有的国有制的转轨。1994年通过的新《俄罗斯联邦民法典》第214条规定了国家所有权，第215条规定了自治地方所有权。其中规定，国有财产分别属于联邦所有和各共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区所有。(注：参见《俄罗斯联邦民法典》第214条第1款，中国大百科全书出版社1999年版，第103页。)其他联邦制国家可以美、德为典型，联邦所有和州有构成国有的主体部分，其下则为市县镇等地方所有。单一制国家的中央和地方分别所有可以日本为例，与财政体制相一致，其国有分为三级七种，也即“国有”(指中央政权所有)和都道府县、市町村所有，这对土地、投资和其他各种财产都是适用的。(注：参见日本《财政法》、《地方财政法》、《国有财产法》、《土地基本法》、《国土利用计画法》、《都市计画法》、《地方公营企业法》、《都市公团法》等，[日]平井宜雄等编：《六法全书》，有斐阁2000年版。)
关键的问题在于中央与地方分别所有之后，如何既保证中央的调控能力，又能够充分发挥地方的积极性，使二者关系达成适应社会经济发展需要的最佳状态。担心出现地方依赖所有权而与中央抗衡、或使中央的调控难以发挥作用、或地方政权之间恶性竞争等情形，不排除有此可能性，但它与采何种形式的国有制没有必然联系，不成其为否定中央与地方分别所有的理由。
首先，受事权约束，地方财权、物权的增强，并不必然导致中央的财权、物权、治权的削弱，两者关系的良性互动也是完全可能的。确立地方所有权，只是强调除法律有特别规定外，中央与地方、地方与地方间的财产关系只能以财产或经济的手段来解决，让原来起主导作用的超经济力量退出历史舞台。如果中央与地方之间发生任何矛盾，完全可以循宪法和法律的途径解决，而不管地方实力是否雄厚，长官“拍脑袋”的上收、下放、合并等非制度的解决方式不能容忍其继续存在下去了。
其次，就财力、物力而言，许多大企业、大财团的实力决不弱于某些地方政权，但是国家完全能够处理好与它们的关系。地方政权与中央的关系，是一部国家机器内部的关系，主要是政治和行政关系，承认地方所有，反而可以让地方人民更多、更集中、更有效地监督约束地方政权的“理财”行为，不可能因此减弱中央的实力和控制力。在民族国家和全国统一大市场已经成形的今天，各地方对国家及中央的向心力和民族凝聚力为历史上任何时候所不及，从财产关系入手改善国家治理，也是中共提升、优化执政能力 的题中应有之义。
最后，地方之间是否“恶性”竞争也与中央和地方分别所有没有关系。对此，笔者的一贯观点是，只需一般地加强法治，除要求地方政权的任何机关和工作人员遵守宪法和行政法外，对其交易、投资经营等经济行为，与企业、个人一样适用合同法、企业公司法、金融法、土地法、反垄断法、反不正当竞争法等调整经济关系的实体法，不许其有任何特权，问题就迎刃而解了。
三、中央与地方分别所有的国有制度构建
(一)中央与地方分别所有的基本原则
1.财产区分原则。实行中央与地方分别所有，就要明晰中央与地方及地方之间的财产权界限，使之成为平等的所有权主体，将“谁拥有、谁占用、谁负责”、“谁投资、谁控制、谁受益”的国有财产管理经营原则建立在坚实的所有权基础之上，藉此强化公有财产权主体及其责任，提升国有制效率，适应社会主义市场经济的需要。
2.依法确权原则。实行中央与地方分别所有，权力不能再凌驾于财产权之上，所有权的确定、转移和调整都必须依法进行，这是法治国家和法治政府的必然要求。
3.公平竞争原则。维护公平竞争不仅直接体现在竞争法中，而且在经济法的各项制度及其具体执法和司法中，都必须考虑公平竞争的要求，政府的公共经济管理和市场操作更应做到公开、公平、公正，不得违背和破坏公平竞争。(注：参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第167页。)在现代市场经济条件下，国家及地方 政权拥有财产，主要已不是用于国家机器自身消耗和国防、外交、警察等主权行为，而 更多地是基于社会需要和公共管理、提供公共产品，为交易、投资、监管等行为维护正 常的社会经济秩序。现代法的一个趋势是，国家(包括地方政权)从事这些非主权活动时 ，与公民、法人完全平等，应当尽可能采取公私合作的方式进行，其自身也应公平竞争 ，如不得违反竞争法，不当地限制竞争等，并与公民、法人一样承担违法责任。
(二)中央与地方分别所有的具体构建
按照以上原则，根据国情，构建中央与地方分别所有的国有制的思路是：与财政体制相应，“一级政权、一级(个)财政、一级(个)所有权”，凡未依法确定为地方所有的国有财产均为国家(中央)所有，无主财产也属国家(中央)所有。
1.一级政权、一级(个)财政、一级(个)所有权。按照《中华人民共和国宪法》第30条的规定，我国有中央、省市自治区、县市、乡镇四级政权。由于实行市管县的做法，实际上则有五级政权。财政是政权的物质基础，五级政权便有五级财政，五级预决算，但缺五级所有权。民主与法治的财政是现代民主法治国家的基石，财政不仅要与事权相应 来确定政权如何收钱、花钱，也要在民主法治的基础上，确定其财产占有、使用、收益 、处分的界限、方式，检验其效果。因此，财政划分是国有制内分别所有的天然结构， 一级、一个财政主体就应当是一级、一个所有权主体。财权不仅要和事权相应，还应与 物权结合，这样事权和财权的实现才有内在的驱动和保障。如义务教育是地方事权之一 ，《中华人民共和国义务教育法实施细则》第28条规定由地方政府负责筹措实施义务教 育学校的基本建设投资，如果县财政投资建了中小学，却不归本县(人民)所有，结果岂不是“大锅饭”?
迄今规范的转移支付建立不起来，深层次的原因之一在于财政主体的产权不清、缺乏保障或者“不要白不要”的体制。在法律上确认中央与地方分别所有，必将为我国建立规范的转移支付制度、迈向法治国家提供强大的内在驱动机制与约束机制。
以财政为依托、集中所辖范围人民的意志和利益的各级政权，具备作为所有权主体的全部要素：意思或决策、权利行使、损益和责任承担等。一级财政一级所有权，一个财政一个所有权，不过是从法律上将现有的财政及利益格局予以明确、清晰而已。
2.按照现行国资管辖情况确定各级、各地政权的所有权。实行中央与地方分别所有的国有制，并非“闹革命”，在初始确定所有权时应当尊重各级政权对国有财产的管辖现状，作为分别所有的起点。现存的基本上也是合理的，如果打破既有利益格局，则在实行中央与地方分别所有之初，必然发生大规模的财产权关系变动，在利益驱动和缺乏责任制、法治不健全的情况下，一定会造成国有财产流失，生产力大破坏的局面。
此外，大体还需考虑以下因素。第一，矿藏、水流、地下埋藏的文物等，只能为国家( 中央)所有。第二，对名胜要地，如故宫、桂林山水、白云山等，依其重要性和影响力 分别确定为中央或地方所有，对此全国人大及其常委会有最高决定权，地方各级人代会 及其常委会在其权力范围内也有一定的决定权。第三，有证据证明财产的原法定管辖主 体或投资主体与实际管理主体不符的，应由原法定管辖主体或投资主体所属财政主体或 政权享有所有权，适用谁投资、谁控制、谁受益的一贯原理，以免无根据地扰乱既有利 益格局。第四，地方分别所有的财产，大体以其管辖的行政区划为界，但在财产高度流 动的今天，这种状况是相对的，任何地方都有国有(中央、全民)财产自不待言，A地方 也不妨在B地方和其他任何地方拥有房屋、土地、企业或其股份等，反之亦然，如此纵 横交错，就形成了一派社会主义市场经济的生动景象。第五，“小公”必须服从“大公 ”，在分别所有之后，国家(中央)仍可为了公共利益依法征收征用地方所有的财产。
3.未确权的国有财产和无主财产属国家(中央)所有。在中央和地方分别所有的国有制建立、存续过程中，都可能发生特定国有财产的归属不定或有纷争的情况，法律上应明确在归属确定之前，该特定财产是国家(中央、全民)所有的财产，这既是稳定和明晰财产权的客观要求，也符合曾实行“大一统”国有制的历史逻辑。无主财产归国有，则是历来的做法，当然也不排除再依法转为地方所有。
最后需要特别强调的是，分别所有的主体是国家和地方政权，而不是政府，政府只是代表本级政权及辖内的人民行使所有权而已。因此，政府行使所有权，要服从经由人民代表大会集中的人民意志，遵守法律，执行其决策和决定，并接受专门监督机关、媒体和舆论等的监督、约束。
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