1998年行政法学研究的回顾与展望，本文主要内容关键词为：行政论文,法学研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1998年行政法学研究概况
1998年中国行政法学研究继续深入拓展。学者们更加注重理论联系实际，努力发挥行政法学理论的指导、预测、论证功能，为行政法实践提供帮助。本年度出版的行政法学著作主要有：应松年主编《行政法学新论》、《走向行政法治》（中国方正出版社）、《比较行政程序法》、《各国行政程序法规汇编》（中国法制出版社）、姜明安主编《中国行政法治发展进程调查报告》（法律出版社）、胡建淼著《比较行政法——二十国行政法评述》（法律出版社）、刘恒著《行政救济制度研究》（法律出版社）、刘兆兴主编《中德行政法现状：行政行为、行政监督、行政审判》（中德第一次行政法国际研讨会论文集》（社会科学文献出版社）、皮纯协、何寿生编著《比较国家赔偿法》（中国法制出版社）、胡建淼著《行政法学》（“九·五”规划高等学校法学教材）（法律出版社）、胡锦光著《行政处罚研究》（法律出版社）、高家伟著《行政诉讼证据的理论与实践》（工商出版社）、刘善春著《行政诉讼价值论》（法律出版社）等。值得一提的是，杨建顺出版了长达73万字的《日本行政法》（中国法制出版社）一书，这是一部由中国人民的详细介绍日本行政法律制度的力作。另据不完全统计，本年度在报刊、杂志上发表的有关行政法学研究的论文近500篇。 （注：参见中国人民大学报刊复印资料《宪法学、行政法学》中行政法学索引。）
本年度比较重要的学术活动有：1998年5 月海峡两岸行政法学者在台湾举行了有关具体行政行为的学术研讨会。1998年7月27日—28 日在山西太原召开一年一度的行政法学年会，会上主要研讨了有关机构改革与法制建设、行政执法的理论与实践、行政执法程序等问题，并组织了对行政许可法试拟稿的讨论。1998年11月16日—17日在上海召开行政程序法国际研讨会暨东亚行政法研究会第三次年会，有来自中国、台湾地区、澳门地区、日本、韩国、美国、荷兰、澳大利亚、加拿大、德国等国家和地区的120余位专家学者济济一堂，共同研究行政程序问题， 为我国行政程序法的制定提供借鉴。
本年度没有重大的行政立法活动，仍在作着立法准备工作。行政复议法已提交第九届全国人大常委会第五次会议审议，可望在1999年获得通过。行政许可法已起草出初稿，目前正处于广泛征求意见阶段，行政收费法的制定步骤已确定，先由国务院制定行政收费管理条例，待实施一段时间后再上升为法律。行政强制执行法也已开始着手研究。统一行政程序法由于条件还不成熟，不能在近期制定出来，只能分阶段进行。（注：参见张春生在行政程序法国际研讨会暨东亚行政法研究会第三届年会上提交的论文《中国行政程序法的发展与展望》。）本年度通过的比较重要的部门行政法律有《高等教育法》、《土地管理法》、《消防法》等。
二、1998年行政法学研究的主要问题
（一）关于依法行政
依法行政是依法治国的重要基础和核心。“只有以依法行政为重心和突破点，人治的现状方可望改变，法治才可望实现。”（注：吴雷、杨解君：《试论依法行政》，《法商研究》1998年第5期。 ）有学者撰文探讨了依法行政的内涵，认为依法行政的“法”在本质上必须是体现人民整体意志（公意）的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映；在形式上应限定在法律、法规（包括自治条例和单行条例）两种形式上；在法律要素上不仅应包括法律规范，还应包括法律原则以及法律目的和法律精神；在法律渊源上原则上应采成文法主义，以不成文法（判例法制度）作为补充。（注：吴雷、杨解君：《试论依法行政》，《法商研究》1998年第5期。 ）有学者详细介绍了德国的依法行政原则，即法律优先原则和法律保留原则，并分析其得以存在的宪法基础，强调任何意图参考或引进德国式依法行政原则时，都应多注意其宪法背景的基础作用。（注：于安：《德国的依法行政原则及其宪法基础》，《法学》1998年第11期。）有学者通过论述中国行政法上合法性原则确立的基础，该原则的适用范围以及该原则的基本内容后指出：依法行政与合法行政不是也不应是同一概念，从依法行政过渡到合法行政是法治发展中的一个飞跃，也是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。（注：胡建淼：《关于中国行政法上的合法性原则的探讨》，《中国法学》1998年第1期。）
（二）关于行政法律关系
这是行政法学中的一个基本理论问题。随着我国社会政治、经济体制发生的巨大变革，行政法律关系也有了重大的变化和发展。学者们纷纷撰文对其进行研讨。有学者将行政法律关系界定为是受法律规范调控的因行政权行使而形成或产生的权利义务关系，这种权利义务关系不只是行政法上的权利义务关系，它在性质上是一种法律关系。他们将行政法律关系划分为若干类型，如权力关系与非权力关系、实体关系与程序关系、对内关系与对外关系、单方意志性关系与双方合意性关系、原生的关系与派生的关系、整体的关系与单个的关系等。他们将行政法律关系的特点总结为：主体的恒定性与不可转化性、单方意志性与权利义务不对等性、权力与权利的综合性。主体和内容的不可自由选择性、救济性或监督性等。（注：杨解君、温晋锋：《行政法律关系新论》，《南京大学法律评论》1998年春季号。）有学者就中国社会转型和改革对行政法律关系所带来的变化发展及多样化形式和特征等问题作了探讨。中国当代行政法律关系已不是过去那种单纯的管理与被管理关系，而是有了多样化形式，具体包括：第一，行政主体对行政相对人的直接管理关系；第二，行政主体对行政相对人的宏观调控关系；第三，行政主体对行政相对人的服务关系；第四，行政主体对行政相对人的合作关系；第五，行政主体对行政相对人的指导关系；第六，行政主体对行政相对人的行政赔偿关系；第七，国家法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督行政关系。从上述归纳来看，行政相对人的权利明显增长，监督法律关系明显强化，行政主体与行政相对人之间权利义务的配置趋向均衡，同时也体现出行政活动的内容日益丰富，方式也日益民主化、公开化和合理化。该学者认为，当代中国法律关系的上述发展变化要求从理论上重新认识并概括行政法律关系的诸项特征。即行政法律关系主体的恒定性与多样化；行政法律关系主体的权利义务对应但不对等性；行政法律关系中权力和权利运行的有限性；行政法律关系的及时变动性等。（注：罗豪才、方世荣：《论发展变化中的中国行政法律关系》，《法学评论》1998年第4期。）有人对行政法律关系的变更问题作了探讨。 他们认为，行政法学界关于行政法律关系变更的一般观点，即是指行政法律关系要素包括行政法律关系的主体、客体或内容的变更的看法不准确，行政法律关系的变更只能是在原权利义务不变的情况下主体或客体发生的变化，若权利义务发生变化实质上是行政法律关系的消灭。（注：袁曙宏、丁丽宏：《略论行政法律关系的变更》，《法商研究》1998年第4期。）
（三）关于行政主体
1998年所进行的大规模政府机构改革也给行政法学界带来震荡，学者们纷纷把目光集中到行政法上的行政主体理论和行政组织法制建设上。有学者认为，用行政主体替代行政机关一词概括行政活动中执行行政一方的主体显然是行政法学范畴研究上的重大进步。但是，当下流行的行政主体内涵存在着不少无法自圆其说的缺憾。认为我国行政法学理论上行政主体的概念并不是大陆法系行政法学理论上行政主体概念，只相当于大陆法系国家行政机关、行政（官）厅、行政官署等用语，是行政代表主体。鉴于我国立法正朝着把行政职权、行政义务、行政责任、争涉主体资格统一于某一代表主体大势，行政主体可界定为：依法能以自己的名义代表国家、地方自治团体或其他具有行政事务的独立团体对外行使行政职权、履行行政义务、承担行政责任、担当争涉当事人的组织体或职位。（注：朱新力：《对行政主体内涵的审视》，1998年行政法学年会论文。）有学者也对我国行政主体进行全面检讨，阐述我国行政主体理论的形成及基本内容，通过与法、日等国行政主体理论的比较，指出我国行政主体理论中行政主体概念不科学、行政主体的责任定位错误和行政主体资格条件过低，存在着明显的内在不足。另外，行政主体理论的依据也不足，它与依法行政没有必然的逻辑联系，并不必然与行政诉讼被告制度相联，与行政行为的效力确认无关，同时我国的行政主体理论不能保证行政活动的统一性。因此，该理论不利于公民在行政法上主体地位的确立，阻碍了行政法学界对行政组织法的全面研究和行政组织的法治化进程。（注：薛刚凌：《行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》1998年行政法学年会论文。）
针对1998年大规模的政府机构改革，学者们认为，此次机构改革要取得成功，必须以宪法为根据，在政府职能定位、机构设置和人员定编以及人员分流等方面必须以法制推进和保障，加强和完善行政组织立法、行政编制立法以及公务员法等。（注：袁曙宏：《研究邓小平行政法治理论，加强行政组织法制建设》、《中国法学》1998年第4期， 张仁松：《机构改革的启示和行政法面临的任务》，高树德、李小山：《对政府机构改革的法律思考》，周佑勇：《机构改革中的非法制化现象及其对策研究》1998年行政法学年会论文。）
（四）关于行政执法
行政执法是依法行政的重点，是我国法治建设的主要环节，“目前面临的迫切需要解决的问题主要是有关市场经济法律法规的执法问题。”（注：张尚鷟：《市场经济与依法行政》，《中国法学》1998年第5期。 ）行政执法也是我国行政法学最富有实践意义的理论课题。本年度行政法学年会将其作为主要论题，表示了行政法学者的深切关注。关于行政执法的含义，有人认为行政执法是指行政机关依法对社会进行管理和服务的活动，行政执法行为不限于产生法律效果的行为，还包括大量不产生法律效果的行为。（注：王连昌、王学辉：《行政执法的理论与实践》，1998年行政法学年会论文。）有人认为行政执法是指行政机关以及依法授权和行政机关依法委托的组织实施法律法规和规章的行为。它包括行政规范行为、行政处理行为、行政裁判行为等。（注：皮纯协：《行政执法的成就、问题与对策》，1998年行政法学年会论文。）也有人认为行政执法就是行政机关执行法律的行为，它既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。（注：应松年主编：《行政法学新论》，和233页。）在行政法学年会上， 学者仍认真分析了行政执法中存在的问题及成因，并提出对策。（注：王连昌、王学辉：《行政执法的理论与实践》，皮纯协：《行政执法的成就问题与对策》，莫于川：《完善监督与责任机制是依法行政的重要制度保障——社会转型期行政执法若干突出问题及对策研究》，孙效敏、杨晚香：《我国行政执法存在的问题和对策》，孟鸿志：《我国行政执法的性质、存在的问题及对策》，金国坤：《北京市行政执法热点问题剖析》，1998年行政法学年会论文。）有学者针对实践中大量出现的行政执法承诺制问题进行了理论上的探讨，他们认为行政执法承诺制仅适用于伸缩性极强的行政执法中，即请托性行政执法、服务性行政执法。除规范内部行政执法以外的由其他行为准则调整的行政执法和期限规则不明确的行政执法。行政执法承诺制的内在属性包括规范性、非广延性、敏感性、自愿性等。他们将行政执法承诺制视为一种保障行政执法公开化、民主化、实效化的一种超前的、特殊的制度，在某种意义上讲是行政执法朝着文明、高水平发展的必然。（注：章新生、关保英：《行政执法承诺制研究》，《法商研究》1998年第2期。）
（五）关于行政行为
1.关于行政行为的有关理论问题
“行政行为是行政法学中最基本、最重要的概念。从行政行为入手，可以探讨行为的主体、结果、责任及补救等行政法的一切问题，并由此构建一个以行政行为为核心，以行政活动过程为纽带的行政法学体系。”（注：朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。）因此，学者们都很注重对行政行为理论的研究。 有学者运用过程性理论动态地研究行政行为，论述了特定行政行为与数个相关行政行为过程性的内在的规律与规则，为行政行为的界定提供新的视角。（注：朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。）任何行政行为都是内容和形式的统一， 有学者尝试着引进民法领域中的意思表示理论来研究行政行为的内容和形式，认为行政行为的内容是行政行为所内含的目的意思，即设定、变更或消灭一定的权利和义务；行政行为的形式是行政主体对外表示其内在意思的外在载体，包括明示和默示两种形式。（注：周佑勇：《论行政行为的内容和形式》，《法商研究》1998年第4期。 ）行政行为理论研究中的一个很重要的问题就是行政行为的效力。“从某种意义上说，行政法学研究行政行为的目的就在于确认行政行为的效力，以为行政主体提供行为准则，并为人民法院提供司法审查的标准。”（注：周佑勇：《行政行为的效力研究》，《法学评论》1998年第3期。 ）有人认为行政行为具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力等五种效力，它们既相互独立又相互依存，共同组成行政行为效力的完整内容。行政行为的法律效力具有时间性。（注：应松年主编：《行政法学新论》，第233页。 ）有学者讨论了具体行政行为的法律效力，认为具体行政行为的法律效力表现为其所具有的公定力、拘束力、确定力和执行力，并且这些效力都不是绝对的。（注：刘莘：《具体行政行为效力初探》，《中国法学》1998年第5期。）还有学者专门论述了行政行为的补正问题， 认为补正的适用条件仅为：程序上违法但不影响意思表示本身合法性、公正性的行政行为。经补正的行政行为，与合法行政行为一样具有法律效力，即其法律效力不受影响；但是，应补正的行政行为在补正前或者行政主体拒绝补正的，不具有法律效力。（注：叶必丰、张辅伦：《论行政行为的补正》，《法制与社会发展》1998年第1期。）
2.关于行政立法
有人认为行政立法是指国务院制定行政法规和国务院各部、委、各省、自治区、直辖市以及经国务院批准的较大的市、经全国人大常委会授权的经济特区市人民政府制定规章的行为。（注：应松年主编：《行政法学新论》第200页，中国方正出版社1998年版。 ）有学者则从宪法学角度考察行政立法权，认为我国宪法所规定的国务院制定行政法规的权力仅仅是行政法规制定权，而不是立法权或行政法规立法权。行政机关只存在委任立法权，“行政立法权”一词应当被废止。行政法规的制定程序是行政程序，应当由《行政程序法》来调整，而不应由《立法法》来调整。（注：王磊：《对行政立法权的宪法学思考》，《中外法学》1998年第5期。 ）有学者建议在进行行政立法时必须遵循可持续发展原则。（注：皮纯协、刘连泰：《可持续发展原则与行政立法的思路》，《法学》1998年第2期。）
3.关于行政处罚
本年度对《行政处罚》的研究从前两年的好评如潮转向冷静客观地看待《行政处罚法》本身。有人从行政法理和立法学的角度，就行政处罚的设定、管辖、程序及政府的监督责任等四个方面对《行政处罚法》的部分条款在行政法治建设进程中的积极意义及其缺陷作了一些比较分析。（注：吉玉泉：《〈行政处罚法〉若干条款的立法评价》，《政治与法律》1998年第3期。）也有人撰文对行政处罚的种类和设定、 行政处罚的实施机关与行政处罚的主体资格、行政处罚的决定和执行等方面存在的缺陷进行分析。（注：钟明霞：《我国〈行政处罚法〉的缺陷分析》，《法学》1998年第4期。）
4.关于行政强制执行
本年度研究行政强制执行的论著、文章不多。有人认为行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。并将我国行政强制执行的基本制度总结为以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。（注：应松年主编：《行政法学新论》第407—441页，中国方正出版社1998年版。）有人专门就行政强制执行时效问题进行探讨，建议在将来制定《强制执行法》。设定行政机关自行依法强制执行程序时应明确规定行政强制执行的执行时效，以促使行政机关提高执行效率，改变执行程序中“无法可依”的状态。（注：吉玉泉：《行政强制执行的执行时效问题探析》，《河北法学》1998年第3期。）
5.关于行政许可
行政许可问题在这几年里受到行政法学界的较多关注，学者们对行政许可的研究涉及行政许可机关及其职权、行政许可的涵义、性质及种类、行政许可的申请、审查和决定等程序，以及对行政许可的法律监督和救济等方面。本年度有学者在公开发表的文章中特别对行政许可的涵义、性质及公正性问题提出自己的见解，他认为传统上将行政许可仅视作行政主体赋予行政相对方某种资格或权利的行为的观点是片面的。行政许可应当是行政主体决定是否赋予行政相对方某种资格和权利的一种法律制度，包括有准许或不准许两种具体的行政行为方式。因此在性质上行政许可既有赋予性又有限制性，而且以限制性为主导。针对行政许可的这种双重属性，该学者提出在处理国家、社会公共利益与公民、法人等个体利益的关系和被许可权利或资格的相对人与被拒绝权利或资格的相对人的关系时，必须考虑公正性问题。对前一种关系而言，行政许可的公正性反映在行政许可范围的确定上；对后一种关系而言，解决行政许可公正性必须考虑两个关键环节，即许可的条件和许可的程序。（注：方世荣：《行政许可的涵义、性质及公正性问题探讨》，《法律科学》，1998年第2期。）有人还对规章的行政许可设定权作了探讨。 认为规章在设定许可权时存在一定缺陷，但不能因噎废食，而应在规章设定、行政主体实施及司法三个环节的制度设计上弥补缺陷，将其负效应降到最低限度。（注：潘荣伟：《规章的行政许可设定权》，《行政法学研究》，1998年第1期。）
6.其他行政行为
对其他行政行为的研究主要涉及行政合同、行政指导、行政协定、行政裁决、行政收费及行政不作为违法等，在这里作简要介绍。有人对行政主体在行政合同中的特权及法律控制问题进行了探讨，认为应当明确行政主体在行政合同中的特殊地位，使其与普通合同相区别；在解决行政合同纠纷时，凡因特权引起的纠纷应适用行政法规则；控制行政合同中的特权则依赖于正当程序设计。（注：戚建刚、李学尧：《行政合同的特权与法律控制》，《法商研究》1998年第2期。 ）在论及行政合同的救济制度时。有人主张对行政合同的司法外救济制度建设的重点应是尽快建立行政仲裁制度。修改行政复议条例，形成以行政复议为主要救济方式。以行政仲裁为解决特定行政合同纠纷的制度模式。对行政合同的司法救济则是建立专门适用于解决行政合同纠纷的双向性构造的诉讼结构，规定包括允许行政机关起诉的条件、调解原则、举证责任、确认合同效力以及对违约责任处理的判决形式等特殊规则。（注：余凌云：《论行政契约的救济制度》，《法学研究》1998年第2期。）
关于行政指导，有人认为行政指导是植根于现代市场经济的土壤之中，是现代行政发展的产物，是塑造良好政府形象的客观需要，也是现代行政效益原则的必然要求，但对行政指导必须进行事前、事中、事后控制。（注：陈宏光、章志远：《行政指导初探》，《中外法学》1998年第5期。 ）对因行政指导所形成的权利义务关系即行政指导法律关系，有学者认为已不是传统的行政命令与相对人服从的行政法律关系形式，而是一种行政主体履行职责（义务）与相对人享有权利的行政法律关系形式。（注：罗豪材、方世荣：《论发展变化中的中国行政法律关系》，《法学评论》1998年第4期。）有人专门研究了行政协定， 认为行政协定是指行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而互相意思表示一致达成协议的双方行政行为，可分类为行政委托协定、行政事项管辖协定、行政协助协定、行政合作协定、行政联合执法协定、完成行政目标协定等。（注：杨临宏：《行政协定刍议》，《行政法学研究》1998年第1期。 ）关于行政裁决有人建议应尽快立法明确其适用的对象、范围、条件、原则等，设置专门主管机构，完善裁决程序，理顺与人民法院诉讼的衔接关系等。（注：阮防、吴顺勇：《论行政机关处理民事纠纷》、《政法学刊》1998年第2期。）行政收费是行政征收中一项很重要的内容， 在国家行政管理中广泛运用。但由于利益机制驱动，加之法律规范不够，实践中存在许多问题。有人认为在行政收费中必须确立以下原则，即公益目的原则。利益调节原则，严格控制原则和实际履行原则。（注：惠生武：《关于行政收费问题的法律思考》，1998年行政法学年会论文。）针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局，人们提出“费改税”的政策主张，把那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的政府收费项目纳入税收轨道。对那些本来属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目，则要按照收费的办法加以规范，从而纠正由“税费不清”、“税收缺位”或“收费越位”而导致的政府收入格局不规范的现状，实现“税费归位”。 （注：高培勇：《费改税：思考和建议》， 《人民日报》1998年10月27日第10版。）关于行政不作为违法，有人认为是指行政主体（通过其工作人员）有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行（包括没有正确履行）的状态。行政不作为违法案件与履行判决之间没有必然因果关系，履行判决作出与否主要取决于当事人是否符合法定规格的诉讼请求和法定判决条件。（注：朱新力：《论行政不作为违法》，《法学研究》1998年第2期。）
（六）关于行政程序
行政程序依然是本年度行政法学研究的热点问题。有学者认为要实现行政领域的现代化必须建立公正、科学的行政程序制度。现代行政程序制度应包括：情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度等。（注：姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《法制与社会发展》1998年第2期。 ）行政听证程序是行政程序法的核心内容。有学者认为行政听证程序的建立是中国行政程序制度的重要突破。（注：杨海坤：《行政听证程序—中国行政程序制度的重要突破》，《行政法学研究》1998年第3期。 ）关于行政听证程序所适用的基本原则，有学者提出“公开原则、职能分离原则、事先告知原则、案卷排他性原则”等四项基本原则。（注：马怀德：《论行政听证程序的基本原则》，《政法论坛》1998年第2期。 ）是否行政机关所有行政行为作出之前均要举行听证呢？有学者认为从各国行政程序立法与实践经验来看，听证程序的适用范围相当有限，必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。确定听证适用范围的标准可概括为：一是行为标准，二是利益标准。但我国目前听证适用范围显属狭窄，应适当扩大。（注：马怀德：《论听证程序的适用范围》，《中外法学》1998年第2期。 ）有学者分析了当前我国行政程序滞后的原因及革新我国行政程序制度的有利条件，对我国行政程序法制的发展前景作出预测和展望。（注：冯军：《略论我国行政程序制度滞后的原因、发展条件与前景》，《法学家》1998年第2期。 ）关于行政程序立法的基本模式有学者经比较、分析后认为最好采用分散立法与统一原则相结合的方式，即部门法规定各自适用的程序规则，统一法规定最低或最基本的要求，从而既可照顾到行政机关各自的特殊性，又可保证基本程序得到遵守。（注：马怀德：《澳大利亚行政法中的程序公平原则——兼论对中国行政程序立法的启示》，《比较法研究》1998年第2期。 ）
有学者从法理学的角度阐述行政程序，认为行政程序的实质是通过对行政行为的控制来控制行政权力的一种方式；行政程序的正当性应从以下四个角度来考虑，即相对人的程序性权利是否在行政程序中受到承认和保障，行政主体的行为和权力是否受到行政程序控制，行政效率的考虑是否建立在合理基础上，能否确保行政主体从相对人实体权利角度来考虑问题等；应围绕“权利——义务”来设计行政程序基本制度；不同的行政行为应有不同的程序要求。该学者同时提出应冷静、客观、全面地看待程序，树立健康的程序观念，宽容对待程序弊端。（注：孙笑侠：《法律程序设计的若干法理——怎样给行政行为设计正当程序》，《政治与法律》1998年第4期。 ）有学者论述了实体法与程序法的辩证关系，认为在一般情况下，程序法的功能是辅助性，即辅助实体法功能的实现；例外情况下，程序法的功能是填补性的，即在没有相应实体法适用于个案时，允许在不违反法律基本原则的前提下，遵循程序法的规定造法。程序法不能取代实体法，程序并非解决一切问题的最佳方式。（注：杨建顺、刘连泰：《试论程序法与实体法的辩证关系》，《行政法学研究》1998年第1期。）
（七）关于行政法上的救济
1.关于行政诉讼
有学者从行政权与司法权、公民权的关系着手，分析了行政诉讼存在受案范围的原因以及影响确定行政诉讼受案范围的因素。（注：章剑生：《有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析》， 《中国法学》1998年第2期。 ）行政诉讼中原告资格问题不仅是一个重大理论问题，也是司法实践中的难点问题。专家学者们要求扩大原告资格，加强对行政机关的监督力度。（注：邹荣：《“行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述》，《法学》1998年第7期。 ）有人还提出设立行政公诉制度的建议。（注：钱伯华：《论行政公诉制度》，《法学》1998 年第4期。）由于我国行政诉讼法没有对行政附带民事诉讼问题作出明文规定，因此理论上和实践中争议较大。（注：王光辉整理：《一个案件·八份判决——从一个案件看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》，《中外法学》1998年第2期。）有学者全面阐述了行政附带民事诉讼问题， 认为行政附带民事诉讼有存在的价值并应在理论和实践上完善。（注：张开恩：《行政附带民事诉法刍议》，《河北法学》1998年第2期。 ）有人则认为行政诉讼不应附带民事诉讼。（注：翟晓红、吕利秋：《行政诉讼不应附带民事诉讼》，《行政法学研究》1998年第2期。 ）还有人专门探讨了行政诉权（注：高家伟：《论行政诉权》，《政法论坛》1998年第1期。）和行政诉讼价值及其结构问题。（注：刘善春： 《论行政诉讼价值及其结构》，《政法论坛》1998年第2期。）
2.关于行政复议
本年度关于行政复议研究的文章不多，有学者撰文探讨了将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性和可行性以及由此带来的问题，提出将抽象行政行为纳入复议范围的立法建议。（注：马怀德：《将抽象行政行为纳入行政复议的范围——规范和监督政府行为的重要途径》，《中国法学》1998年第2期。）同时， 不少学者提出了国务院在复议中应对省部级行政决定进行复议，反对就资源权属问题作出终局复议决定。
3.关于行政赔偿
《国家赔偿法》对内部行政行为、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为和自由裁量行政行为等特殊行政行为没有明确规定国家是否承担赔偿责任，有人对此进行探讨认为国家应当对上述特殊行政行为承担赔偿责任。（注：袁明圣：《几类特殊行政行为的国家赔偿责任问题》，《江西法学》1997年第6期。 ）有人讨论了追偿权的成立要件。（注：张辅伦：《论追偿权的成立要件》，《河北法学》1998年第3 期。）还有人对海峡两岸行政赔偿立法作了比较研究。（注：章志远：《海峡两岸行政赔偿立法之比较》，《政治与法律》1998年第5期。）
三、行政法学研究的展望
我们认为，下一阶段行政法学研究的重心将是：
1.依法行政作为具有重大理论和实践意义的课题仍将是行政法理论研究的主攻方向。
2.行政行为是行政法研究的核心问题，依法行政在行政行为上的体现就是行政行为的合法化。对行政行为单从概念上认识是远远不够的，要从行政行为的发生、发展的过程中去把握。今后一段时间对行政行为的研究则应以此为突破口。
3.行政主体研究因政府职能转变和机构改革而变得日益重要，行政机关的组织机构、职能、编制等问题亟需我们行政法学者深入研究。
4.行政程序依然是下一阶段研究的热点课题，但对程序的认识必须“健康”，程序不是万能的，对程序应有正确的把握。任何片面化、绝对化的观点都是有害的。
5.按照立法规划，行政复议、行政许可、行政强制执行、行政征收等行为已开始逐步立法推进，相信这方面的问题会成为下一阶段行政法学者们研究的兴趣所在。
6.行政诉讼实践为行政法学理论提出了许多重大课题，行政法学者们必须面对，无以回避。
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