基本养老保险个人账户“实账”省思——谈《中国养老金发展报告2011》的核心之困，本文主要内容关键词为：养老金论文,中国论文,个人账户论文,基本养老保险论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国基本养老保险之困
《中国养老金发展报告2011》(以下简称《报告》)①以全面且确凿的数据为依托，揭示出我国基本养老保险改革与运作过程中凸显的两大“病症”：一是保险基金收不抵支，缺口难堵。2010年若剔除1954亿元的财政补贴，全国将近一半省份的基本养老保险基金当期征缴收不抵支，缺口高达679亿元。二是养老金收益率过低，不断缩水。过去10年的养老金年均收益率不足2％，不仅远低于平均工资增长率，甚至连通胀率都追赶不及。赤字与缩水，本为看似风马牛不相及的两种“病”，但若加以深挖却不难发现，它们其实一直都围绕着同一个“病根”——个人账户的“实账”改革。
连带而生的赤字与缩水危机，皆是这个“实账”之困的“症状”。一方面，养老金的巨大缺口与“实账”改革紧密相关。②自上世纪90年代以来，我国开始推行统账结合的养老保险模式，力求以个人账户来弥补全部社会统筹的不足。但那些改革前即已参加工作的职工(“老人”与“中人”)，个人账户中其实并没有真实的资金积累，皆为“空账”。他们的退休金支付一直靠挪用后来者的缴费维系。直至2001年，推进“实账”试点后个人账户才不得再被挪用。此时，既存“老人”与“中人”的空账给试点省份的养老金造成了难以弥补的巨大缺口，新制无力吸收，赤字在所难免。该报告中列明的缺口最大的两个省份正是最早推行“实账”试点的辽宁省和黑龙江省。在此背景下，作为转制的代价，单年1954亿元的财政补贴，无疑是政府责任的重要彰显。但面对高达1.3万亿的“黑洞”，逐年补贴是否为根本或优选的承担方式则仍有待考量。另一方面，做实个人账户后的庞大积累，亦使养老金的保值压力变得尤为艰巨。对于老百姓来说，养老保险制度存在的正义性基础应在于“国家会比我自己做得更好”，个人账户实账积累的合法性前提，则至少是国家保证老百姓的这些“养老钱”不受损失，即保值与升值。如果国家强制收缴、管理的个人账户收益率连通胀率都抵不上，老百姓只能坐观这些“养老钱”一再缩水的话，那么制度本身的正义性、合法性则仍存疑。此时，保值与否关乎“实账”存亡。
当下揪住病根，再来诊治病症，进路应更明朗。这里我们有两个“方子”可做备选：一是保存现有的“实账”路径，以私法上的信托构架为依托，进一步理顺养老保险基金运作的基础关系，并辅之以股市投资来扭转窘境，力争实现基金的保值、增值。二是放弃现有“实账”积累，以“名义账户”引入公法之债与世代契约的结合。对于两方的孰优孰劣，至今争论未休。基于此，本文拟以法律视角切入，对两种路径作一深入剖析和解读，尤以参保人财产权益之保障为焦点，来论证中国背景下应有的进路选择。
二、“实账”之下的信托拟制之困
在基本养老保险的大框架下，个人与国家之间更多的是一种公法关系，③在这一公法关系中引入私法结构(信托)作为工具，来追求个人财产权益的更好实现，其效果必须谨慎预估。目的与手段之间的冲突与张力，必然会带来一系列难题。
(一)受益人实质所有权模糊化——信托之失衡
在信托的制度安排中，信托的设定人(委托人)与信托的接受人(受托人)之间基于特别的信任关系，委托人将特定的财产转移或为其他处分给受托人，使受托人为一定人(受益人)的利益或为特定目的管理处分该财产。随着信托的成立，受托人便成为了信托财产的法律上和形式上的所有人，即普通法上的“法定所有人”。而衡平法则将受益人作为实际所有人，④赋予其制约受托人的一系列权利。
此时，个人账户的确很像职工为自己利益而设定的一个自益信托。相对于他益信托而言，在这个自益信托中，集委托人与受益人为一身的职工，对于受托人的制约力本应更强。这些制约力从本质上说是附随于信托受益权的，是以信托财产本金取得权和收益取得权为基础(而派生出来的)，承继于古老衡平法对实际所有人财产权之承认：主要包括对信托事务的知情权、调整信托财产管理方法的权利、解任受托人的权利，⑤加之受托人违背职责行为时的撤销权和恢复财产原状、损害赔偿之请求权⑥——《信托法》力图通过这样的授权来平衡完全私法意义上的信托关系中之弱势当事人(受益人)与强势当事人(受托人)之间的地位失衡，充分维护信托受益人的权益，促进信托关系的良性发展。但在养老金信托中，社保经办机构乃是唯一且法定的受托人，以地位上的绝对优势对所有账户基金实施集中管理、集中投资。强大的公权力机构与分散的参保人之间实力相差悬殊，信息高度不对称。如此情形之下，作为受益人的职工在将社保费如期、如数交给经办机构之后，便完全丧失了对上述款项的自主权，对于社保经办机构，可为之事、可行使之权利更是寥寥无几。在此我们尚且不谈对信托财产管理方法的调整权与对受托人的解任权，即便是知情权也是相当有限的——传统信托制度衡平法上的实际所有人(受益人)，在其财产权(衡平法上的所有权)被刻意模糊化的背景之下，并无法真正享有当有的受益人权利。且以私权为内核的信托受益权对抗具有公权性质的社保经办机构，其力量之渺小、防御之弱势显而易见。“失衡”下的信托假设亦难维持。
(二)委托人意思自治受限化——信托之失信
信托之设定先必以“信任”为基础。首先，信托的设立，即在于委托人依其自由意志选择他所中意的、信任的、合格的受托人，管理信托财产。在这个选择里，信任乃是必有的前提。这就与个人账户“信托”中的法定性与强制性形成了强烈的反差。换言之，即国家以法律的强制性选择磨灭了个人意思自治的私法基础，亦磨灭了“信任”之信托前提。此为与信托理念相悖之一。其次，传统的民商事信托均已信托合同为基础，委托人可依自己意志选择信托财产的管理方法，并于信托合同中作出约定。而在养老金个人账户的运行中，当前集中管理、集中运营的有限选择显然忽略了参保人不同的投资倾向与风险偏好，代之以经办机构稳妥、保守的投资倾向，如定期存款、国债。此为与信托相悖之二。相较而言，国外的养老金信托运作方式则灵活得多。它们一般都会考虑到参保人不同的投资选择与投资偏好，比如美国401k计划、节约储蓄计划，新加坡中央公积金，香港强基金以及智利个人账户运营，乃至瑞典辅助养老金账户的运营，都赋予了参保人以广泛的投资选择自由。这种投资选择的自由不仅限于选择不同的基金管理公司，甚至包括选择不同的金融工具、不同的投资计划。最后，在受托人的确定、投资方式、管理方式都非因参保人自己选择而形成的情形之下，投资的风险到底由谁来承担?信托制度中，信托财产投资风险由受益人承担的大前提乃是信托设立的自由、信任基础以及信托财产管理方式的约定自由。在以上私法意义上的自由都被否定的个人账户养老金信托运营之下，投资风险——信托资产价值贬损之后果如仍由受益人承担是否有违法律的公平与正义?
(三)信托财产独立化——“空账”之弥补
信托财产的独立乃是信托得以成就其长期性规划的保证，是其弹性空间拓展的前提，也是其安全性的根基。“信托一旦有效设立，信托即自行封闭与外界隔绝”，⑦其独立性和安全性即获得了具有实际意义的保障。在坚守这种独立性的基础上，以下两个问题是我们不得不予以考虑的。
其一，信托资产独立——巨大的旧账如何“埋单”?在个人账户基金的运营过程中，所谓的资产独立可以通过托管而实现。但问题在于，真正实现资产独立、分账管理后，超过万亿的“空账”(没有财产)将何以信托?隐性债务该如何消化?⑧说到底，是“老人”和“中人”的个人账户中，依照法律规定，其应“视为缴费年限间应当缴纳的基本养老保险费”的“政府承担”到底要如何承担?⑨在“空账”弥补之前，以目的财产为核心的信托制度(失去目的财产)将何以运营?
其二，从产权清晰到产权交易，其间的障碍将如何消除?确立个人财产权是社保基金进入资本市场的一个资格，是入市的前提条件，而后才是分析社保基金的入市模式，构筑社保基金的投资管理体系。⑩在产权尚未厘清之前，仰仗信托亦无法实现个人账户资产的合理流动与配置。
无疑，信托是个好东西，但好东西要用在合适的地方，而且要用得对才能显示出它的“好”。但在我国现下的个人账户信托拟制里，面对权力与权利的对抗，难以摆“平”的主体地位之间，显然难成该私法构架的“用武之地”，更不用说被正确的使用。当所谓的“好”被诸多“水土不服”的“不好”所淹没——在“失衡”、“失信”、“空账”这些致命的环境缺陷里——仅借信托之“壳”，而难符信托之“实”的进路设计，终归只能治标，却不治本，甚至连“标”都很难治得妥帖。此时，仅追求以信托这剂私法“处方”解决个人账户实账改革里满肚子的“疑难杂症”，而忽略问题本身的公法属性、公权根源，掩藏实账背后应承担的国家责任、政府责任，终必难达成那个理想中的保障效果。
三、“实账”之下的参保人财产权保障之困
“实账”之下的个人账户积累及其最终形成的个人账户养老金给付，乃是以“被保险人自己的相当给付”为前提，(11)具有“专属性权利可作为私人使用的特征”，并“有助于被保险人生存权之保障”，以比较法观之，其权益实现理应受到相应的财产权保护。(12)但与一般民事财产权所不同的是，它乃是一种公法权利，其给付之期待与请求权，不仅具有对抗私人的效力，而且具有对抗国家的效力，理论上，被保险人亦可直接要求国家予以保护并实现其权利。然实践中，面对账户财产的缩水与挪用危机，参保人之财产权益究竟应如何保障，却是“实账”中的难解之困。
(一)“实账”缩水危机下的财产权保障缺位
“缩水”一直是个“死穴”，自2001年“实账”试点以来，始终“阴魂不散”。这一点从10年中养老金的整体收益水平就不难看出——年均不足2％的收益率，远不敌同时期高达2.34％的平均通胀率。(13)如果以《报告》中1.5万亿的结余基数来算的话，那么平均每年超过50万亿的巨额损失究竟应由谁来“埋单”，则终成一个问题。尤其是此时，个人账户的缴费与形成乃是国家以实定法的形式强制规定、强制推行的。作为一种强制积累，该制度以国家的选择顶替甚至“剥夺”了个人的投资选择(限制了个人对该部分财产的处分自由)，站在利益平衡之角度，由此而产生的投资风险，即资产缩水的损失，因选择权被剥夺而无法投资于其他收益更高领域的机会成本，亦应由国家肩负——由国家承担最后的担保责任。而不应是作“实”账户后，对于资本在运营中的缩水、损失，作出强制缴费立法的国家，与作出投资决定的政府仅以“受托人”的角色出现，以超脱的姿态隔岸观火，将“埋单”之责全部推卸给“倒霉”的参保人。更进一步说，国家要求强制纳保的合宪性基础即在于：这种强制客观上有利于保障全体参保人的共同利益，而不是强制参保人承担因经办机构投资失败而产生的不利益。国家既规定纳保的强制性，即应对其保险效果承担最终责任。即在资本市场运行中，个人账户基金价值缩水的损失亦须由国家予以补足。这应是参保人享有的权利，(14)亦是国家理应承担的义务。
紧接着的一个问题是，如果国家(政府)不主动承担这个义务，参保人的权益又将如何救济呢?我国《社会保险法》仅以第83条第2款明定，在社保经办机构的相关行为侵害参保人社会保险权益时的权利救济方式为行政复议与行政诉讼。且该条款以列举加兜底的方式对可复议、可诉讼的行为范围予以规定，最后落脚于“侵害其他社会保险权益的行为”。在这样的立法之下，我们还须对以下问题作进一步的探讨。
1.我们应当探讨的是社保经办机构管控下的个人账户基金缩水是否属于“侵害其他社会保险权益的行为”?侵害不同于一般的损害，《现代汉语词典》对侵害的解释是“用暴力或非法手段损害”。即侵害的前提非常明确：暴力或非法，是隐含着强烈的过错与谴责意味的。然而，在社保经办机构管控、经营个人账户基金的过程中，其所做的一切投资、储蓄，从内容到程序可能全部都是合法且非暴力的，甚至不存在主观上的过错，在这样的情况下，账户财产之缩水(实情业已如此)是否可以视为侵害则值得商榷。
2.行政复议和行政诉讼皆是为行政机关具体行政行为侵害相对人权益而设计的救济程序，那么上述损害是否符合行政复议与行政诉讼的受案范围，亦有待商榷。具体而言：(1)要考量经办机构对基金的管理、投资行为是否属于具体行政行为。所谓具体行政行为，乃是指行政主体针对特定行政相对人所作出的行政行为。(15)以定义观之，首先其必须是法律行为；其次其属于单方行为，无须对方同意；再次其必须是对特定的公民、法人或其他组织作出，这是对象要素。只有这个对象(相对人)才有资格作行政复议、诉讼中的申请人或原告。然而，社保经办机构对养老保险个人账户基金的投资、管理乃是具有明显商业性质的行为，该行为不管是以定期储蓄、购买国债抑或是委托给基金公司代为投资，皆非行政法意义上的具体行政行为，而具有更强的民事性，乃是社保经办机构与银行、基金公司之间以平等主体身份所为的民事法律行为。自不符合行政诉讼之前提。同时，参保人也显然并非该行为的相对人，他只是投资风险的承受人，以及社保缴费义务人即征缴行为的相对人。原告资格也仍成问题。(2)这样的行为是否具有违法性?行政诉讼对于具体行政行为的考量乃是立足于对其合法性的审查，而非对其适当性作出评价。然而在现行的制度中，社保经办机构所作出的投资决定往往恰恰是在主体、权限、内容、程序、形式等要件均符合具体行政行为的合法性要求之情形下，造成了个人账户财产价值的巨额贬损，作为以合法性审查为前提的行政诉讼又该以何应对呢?(3)要考量到底何种程度的价值减损才属于“侵害”。是票面价值的贬损才构成“侵害”，还是以CPI的增长为标准，亦或是以实际工资的增长率作为最终的衡量标准。当以票面价值作为衡量标准时，即便票面价值保值，那么如果考虑到CPI的增长，基金的实际购买力无疑是下降的，也即在通胀的预期之下无力从根本上保障参保人应有之财产权益，亦无法保障个人账户养老金在参保人退休后能保以稳定的替代率，维持稳定的生活水平。如果以CPI的增长率为标准，虽得以保障养老金的购买力，但作为强制纳保的参保人却仍无法分享中国经济高速发展所带来的好处。只有以平均工资增长率作为最终的衡量标准之时，才能够真正保障参保者的财产权益。然而，在立法仅笼统规定社保经办机构对基金负有保值、增值责任，而对保值、增值标准未予明确的情形之下，要定性参保人的财产权受到“侵害”亦乏依据。
3.对于所涉利益相关人众多的社保基金权益“减损”，现下的行政复议与行政诉讼体系能否承载具有如此强烈公益性与社会性之“社保公益诉讼”类案件亦值得深思。
(二)“实账”挪用危机下的政府责任缺失
“实账”积累意味着社保经办机构实际上直接或间接地掌控着巨额的个人账户积累资金，这对于管理者来说将是巨大的诱惑。也正因如此，才会出现上海社保基金案(16)等类似违法、违规挪用、挤占社保基金，严重侵害参保人权益的恶性事件。更不用说违规拆借、投资等更为普遍存在的情况。防控个人账户养老基金被挪用、侵占，政府之责无可推卸。
除了社保基金的外部挪用，我们不得不关注的还有个人账户与统筹账户之间的内部挪用。在笔者看来，此种内部挪用乃是“实账”积累之转轨要求中政府责任缺位的必然。转轨意味着一直伴随其存在的隐性债务的显性化，这是不可避免的转制成本。这些隐性债务乃是政府作为“代际养老契约”的“担保人”，在现收现付制终止时，政府必须担当的对旧制度下未兑现部分的债务，即“老人”和“中人”的“空账”。而在如何解决转制成本的问题上，国务院1995年6号文和1997年26号文里的表述则是转制成本由新制度内部消化。这实际上是政府为了减轻财政压力，而将自己的责任推卸给了企业，最终只能由企业缴费形成的统筹账户予以承担。面对巨额的旧账，重压下的统筹基金无力担当亦是一种必然。在此困境之下，新制度内最低成本的解决方式便是打破“统账结合”的模块限制，挪用个人账户资金。因此，“空账”乃是转制中政府推卸自身责任(或无力承担责任)的一种结果。也正因为这样，面对个人账户这样一块“唐僧肉”，我国《社会保险法》虽规定了很多“禁止”，如禁止违规投资，禁止挪用来兴建办公场所、支付人员经费、运行费用等，却独独没有明确禁止其在社保体系内部的“周转”——真正的“空账”之因。在此，笔者认为，立法者此处的“遗漏”并非法律漏洞，而更似考虑到将来可能在“实账”积累与名义个人账户之间进行调整与转换，为今后实现养老保险基金的全盘合理化流动有意留下立法空间。
此时再行反观，以“空账”流转的名义账户模式与以“实账”信托的基金积累模式之间，最根本的差异即在于责任与风险的承担主体不同——前者强调政府之专有责任，(17)以政府作为资源再分配的调剂主体，并赋予其无法挣脱的最后担保义务；后者则强调个人责任，个人账户退休金仅源自本人工作阶段的缴费，政府则可以抽身而出。具体做出哪种模式选择的关键根源在于政府在养老保险问题上的价值取向，而往往最易被研究者们所忽视的恰恰就是这一点。
四、解困：名义账户之思
(一)名义账户制度之理性引入
名义账户制度，又称名义缴费确定型方案(National Defined Contribution，以下简称NDC)，这里的账户仅具记账的功能，征缴的养老保险费在个人账户上记录后，被立即用于当期的养老金支付。即相对于“实账”积累而言，它仅是一个“虚账”。对于个人账户里的缴费额，政府选定一个名义回报率来反映账上的资金积累，按期计算名义利息。名义利息回报率的确定通常要考虑通货膨胀率和工资增长率，(18)即每个人退休时都能得到根据其个人账户账面积累精算而成的一定数目的养老金。这种名义账户制度一方面保持了积累式个人账户激励个人缴费之优势，即个人账户的记录数额直接反映着个人的缴费历史，并通过其记载确定未来的养老金领取数额，使缴费与收益直接挂钩。从缴费者的角度来看，名义账户制度下的缴费很容易被直观地视为一种“储蓄”，所有权明确，缴费动力强，有效地防止了“搭便车”现象；另一方面，它又保有着现收现付制的灵活性及化解通胀压力的特点，在该制度下，每个人当期所缴纳的保费实质上并不予以保留或积累，而是直接支付给了同一时点已经退休的人，因此亦不存在“实账”积累下保值与增值的投资风险与管理成本压力。同时，通过引进名义记账率，参保人可以随时查询并了解其缴费指数变化的情况，从而提高了个人账户运转的透明度，有利于参保人养老保险财产权益之保护。且从法律角度观之，它亦兼具很强的灵活性与兼容性，具体表现如下。
首先，在NDC的设计之下，参保者的个人账户财产权益之记载具有典型的公示性，并以其公示明晰该账户财产的权利状态，以使这种在法定退休期限及条件成就之前，一直处于期待之中的虚拟的、无形的财产权得以具备特定的权利外观，划定权利的界限，使权利人既得以之对抗他人的私权利，也得以之对抗国家的公权力，具有刚性的财产权保障之特质。
其次，与“实账”积累制度迥异的是，名义账户具有实际财产权益价值保障之特质。名义账户之财产数额乃是以个人缴纳的保费为基础，由中央政府统一确定一个适当的名义回报率来反映账上的资金积累，按期计算名义利息。在回报率的确定过程中，要求政府将通货膨胀率和平均工资增长率均考量在内，并引入“自动平衡器”机制，(19)在财务均衡中反映二者的变化，并保障参保者能以其个人账户累积记载所得的方式分享国家经济增长所带来的利益，以真正达到保障参保人财产权之目的。在此种意义上的保障背后，实际潜藏着的乃是国家的最终担保责任，即在人口结构、平均寿命等因素发生不利变化，以致社保资金入不敷出之时，国家将必须采取相应财政措施，以兑现“取之于民、用之于民”的承诺。而不像“实账”积累制度中，由参保人自己承担个人账户资金贬损、个人账户财产权益缩水的风险。
再次，NDC的制度设计从体系上彻底打破了个人账户与统筹账户之间模糊的、非必要的交易界限与壁垒，突破了“实账”体系下蹩脚的财产权配置，以流动中形成的债权取代无法明晰的物权保护，使个人账户之财产在动态中实现其应有的价值。事实上，2010年在个人账户存在着1.3万亿“空账”的同时，整个养老保险基金的结余也有近1.5万亿，二者规模相当，但却“一边是火焰，一边是海水”，看似无法消融，亦无法弥补，其中的矛盾根源即在于蹩脚的制度。
最后，NDC之制度设计还可以实现个人账户财产权与有形财产相当的可携带性，与夫妻共有财产相当的可分割性，(20)与遗产相当的可继承性，以及请领权瑕疵情形下的可填补、可转换性等，且“实账”运行下可采用的财产权保障设计，在NDC下仍为有效。与现行制度的高度兼容性，使得NDC设计在中国的实践能够在低成本的基础上实现转化与融合。
此时，若想进一步深挖、理顺名义账户运转之法律关系，亦可从纵横两个维度分别切入。纵向上，以世代契约理论为线索，讨论作为现收现付制度运作典型的名义账户所涉及的前代与后代之间的财产流转法律关系。横向上，则以公法之债为框架，(21)讨论政府在养老保险世代契约中所应享有及担负的债权与债务，明确政府在世代契约背后的“担保人”角色及责任。纵横交错、两向融合共同搭建公法框架与公法责任之下的个人账户法律模式。
(二)纵向层面的世代契约：财产权益之代际流转与再分配
理论上，人们可以用两种方法且仅有两种方法在时间上转移消费：他们可以储存现在的产品，或者他们能够获得未来产品的要求权。(22)如果以第一种方法确保未来之消费，即在当下留出部分产品以供未来使用，比如窖藏，则问题在于其效率低下，因为你放弃了储蓄的潜在回报，且存储的成本高昂，以及存储数量的不确定性。依靠大规模储存现在的产品来组织养老金的方法注定是没有希望的。(23)尤其是对于积累率业已过高的我国而言，这与传统文化里百姓一直都在保持着的“攒钱养老”旧习根本上并无二致，而所造成的结果只能是以老一代(劳动生产率低的一代、贫穷的一代)之积累来逆向分配，替代年青一代(劳动生产率高的一代、更加富裕的一代)的财富分配，对代际平衡与保障水平的提高均无益处。说到底，退休一代的养老金总是由年轻且正在工作着的一代创造的经济价值来支付的，这是社会资源在二者之间的简单转移。(24)而养老保障水平的稳定与提高，最终乃是仰仗于年轻一代劳动生产率的提高，而非年老一代高额的自我积累。由此，建立于生产率发展基础之上的代际转移才是社会养老得以实现的正途。而坚立正途，拟定不同世代之间财富流动与再分配的世代契约则为法律视角下的当然优选。
这里的世代契约，并非基于契约自由的理念。在代际间分配的过程中，也没有真正的契约双方当事人存在。这个概念毋宁是借用契约上给付与对待给付之对等性，所以世代契约必须立基于世代间享受权利、负担义务，否则其正当性基础将受到挑战。(25)在世代契约之中，以现在就业一代参保人所缴纳的保费支持退休一代的退休金支出，而现在就业的一代退休后，再由下一个世代的参保人支撑。(26)工作一代所缴纳的保费虽计入名义个人账户，但其现金流转、分配并不受账户记载数额及管理的限制。在世代契约之中，养老保险财产为养老金的净现值减去保费缴纳额之差，即养老金的财产权并非实际财产，而是上一代人对下一代参保人的一种索取权。它的数额等于未来需要向当前在职职工支付的养老金与这些职工退休前应缴纳的保费二者之间现值的差额。(27)
同时，如果站在国家之角度，这种流转乃是以强制纳保为手段，(28)由国家站在中介地位，将取自于人民的财产分配给人民。经由保费之拟定，资金运用方式之决定以及给付标准之制定，在“取”与“给”的过程中产生不同性质、不同规模之重分配。(29)这不仅关涉负缴费义务者与受领给付者之权益，而且对于当前世代以及未来世代的所得支配与生活形态，亦将产生深远之影响。(30)
(三)横向层面的公法之债：政府以财政后盾作为世代契约中当事人财产权益得以实现的最后担保
债本为私法上的概念，是“特定当事人间得请求为特定行为的法律关系”。(31)“法律效果的相同性是债的构成要素，即凡是在本质上为特定人得向特定人请求为特定行为的法律关系，均可视为广义上的债。”(32)在此基础上，国家以税收为基础形成的征收(国家对公民的请求权)与使用(公民对国家的请求权)关系，亦可纳入广义的债之维度，或称之为公法之债。当然，此债的产生仍是以一定的契约为基础的——自然法意义上的社会契约。而个人基于功利主义的考量，愿意让渡自己的部分权利，由此形成国家的权力，故国家的一切权力皆应属于公民，税权亦然。在形式上虽为国家在行使税权，但究其根本，在此处国家乃为全体公民的代表(代理人)，公民之整体才是税权的真正权利人。依约国家以代理人身份为全体公民提供公共服务，保障他们的安全、和平及病有所医、老有所养等基本生活，以完成其应付职责(义务)。(33)对于该义务，公民享有请求权，并以税赋的形式支付该“服务”的对价。
具体层面而言，公法之债的提出，认可了国家作为债权人对于纳税人之财产具有请求权，而纳税人作为税收债务人则负有履行纳税之义务，此即税收之债的法律关系。作为前提，课税之权限必限定于国民同意的范围内，(34)并符合特定法律程序之安排。而在抽象层面，公法之债的提出，则认可了公共物品的实现作为债的标的，虽然不是即时的，但作为缴纳税款的对价，公民在开支方面享有的权利，实际上体现为税收债权的后续权利。因此从具体层面回归到抽象层面，国家与公民之间就税收产生的关系正超越以往那种本来的权力关系，而是法律上的债权与债务关系。(35)一方面，在承认税收债权的同时，以税收范围、程序之法定保证公民的财产权不受国家公权力的侵害，体现了私有财产的防御性；另一方面，明确国家之义务，保障公民的财产权不因国家在提供公共服务上之怠惰而流失。因此，公法之债的实质乃涵盖两个层面，从具体层面到抽象层面，从消极意义到积极意义，从个人到群体角度，多维度保护公民的财产权益。
而养老恰恰是国家对于公民负有保障责任之范畴。在国家负担保障公民养老权益(公共产品提供)的理念支配下，虽然养老保险以个人和用人单位缴费为主要财源，实现世代间赡养与被赡养的平衡，但对于世代间契约可能产生的或隐形存在的亏损，政府却担负着最后担保之责任，为实现公共养老保险的可持续性，该责任不可或缺。尤其是世代契约这一虚拟的契约乃是订立于前后两个世代这样一种不特定的当事人之间，其性质决定了具体的退休一代不可能直接向工作的一代直接行使退休金的请求权，他们只能向国家或国家的代理人——社保经办机构予以请求。
同时，在世代契约中，其同一时间所涉及的乃是三代当事人之间的复杂的权利义务关系。(36)每一个世代的参保者(债务人)其所负担的债务，取决于前一世代的参保人数、余命，以及当时的退休金水平，并受物价水平、通货膨胀等多种因素影响。尤其是在现有生育政策影响下的低生育率现状，工作一代与退休一代的人数比率正在下降，并且在整个21世纪内仍会持续这种下降状态。(37)这些人口学上的因素，会影响到社保体系的稳定性，(38)影响世代契约的内部平衡。因此，世代契约并不能保证任何时候均能够超越时间面向，维系与契约类似的权利义务对等性。反映在法律制度上，退休金的期待权在领取请求时点到来之前都并无确定数额，国家乃是将受益权予以指数化，并引入动态的自动调整机制。在自动调整机制中，使养老金的给付与经济发展状况以及人口、寿命状况相关联。并且在这样的调整机制中，政府必须要将自己所应承担之责任考量在内，作为最后担保，而不能如上世纪90年代转制时一般，让个人和企业承担全部的转制责任与风险。相应地，政府需要在名义账户下财政失衡情况时采取财政转移支付、国有资产转化等一系列措施，(39)以保证制度的平稳运转，参保人老年生存之保障。纵横视角之下，惟国家责任之担当才是核心。
五、结语
面对个人养老基金账户的巨额赤字与缩水，个人账户制度的转变与融合是关键。这亦是参保人权益保障的必然要求。在这一要求的引导之下，名义账户以明确的产权激励为基础，从纵横两个维度，双向下手：于纵向上，以世代契约为依托，通过代际间财产权益的流转化解实账基金在中国尚不成熟的资本市场上所面临的巨大保值风险与挪用风险，并以年轻一代劳动生产率的提高为保障，实现个人账户财产的合理流动；于横向上，则以公法之债的完善为依托，要求政府以其财政后盾作为世代契约中当事人财产权益得以实现的最后“担保人”，通过全国统一的、反映经济增长状况的记账率之确定，化解统筹层次及保障程度的质疑，兑现“取之于民，用之于民”的承诺，确保制度的稳定运转。同时，在微观领域，它通过权益记载的公示性对个人账户财产权的边界予以明确，使之具有强烈的防御性。而与现行立法的兼容性，更使它得以实现低成本的转化与融合，切实保障参保人个人账户财产权的完整与实现。
注释：
①具体内容可参见郑秉文主编：《中国养老金发展报告2011》，经济管理出版社2011年版。
②在笔者看来，这种相关的紧密度甚至将凌驾于遵缴率、退休年龄等表显于外的因素之上，作为基本养老保险改革中的硬性“内伤”，新制难于化解，更难以吸收。
③参见[日]荒木诚之：《社会保障法》，青林书院1988年版，第303页。
④典型的Use(传统英国信托制度的雏形)安排限于两种生前对普通法权利的处分：一是转让人—受让人，二是受让人—受益人。普通法仅承认受让人为普通法上的所有人，受益人的收益权并未获得实质性的保护。衡平法院从大约15世纪开始强制执行Use承认受益人在衡平法上的所有权主体地位，就此形成在同一信托财产或财产权上的双重所有权。
⑤参见《信托法》第20条、第21条、第49条第2款。
⑥参见《信托法》第22条、第49条第2款。
⑦方嘉麟：《信托法治理论与实务》，中国政法大学出版社2004年版，第20页。
⑧对于隐性债务的规模，中外专家或课题组测算的差异很大，但集中倾向有两个：一个是3万亿左右，一个是9万亿左右。差异主要是由于各自的统计口径有不同。但无论哪组数字，对于中国2011年10万亿左右的总财政收入来说都是极大的负担。
⑨我国《社会保险法》第13条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”此法只规定了该部分保费应由国家承担，但如何承担却未予提及。是在一定期限内真正作“实”，于运营过程中实现其保值增值，还是仅在保险金支付之时对于不能调剂解决的部分给予财政弥补，立法并未给出明确的选择。
⑩参见郑秉文：《社保基金：“个人产权”与“入市”》，《中国社会保障》2003年第1期。
(11)参保人所缴纳的保费与对保险给付的期待利益之间亦具有较强的有偿性。参见[日]仓田聪：《社会保险の构造分析——社会保障にぉけゐ“连带”のかたち》，北海道大学出版社2009年版，第185～186页。
(12)有关社会保险给付是否受财产权保障，德国联邦宪法法院曾于1985年“年金保险人扶助年金权利人之医疗保险保费”案提出关于社会保险给付是否受到《德国基本法》(GG)第14条第1项财产权保障，需要具备下列要件：一是专属性权利可作为私人使用的特征；二是具有被保险人自己相当给付；三是有助于其生存保障。以上三点应具实质性的参考价值。Vgl.BVerfGE，69，272/300.Rulfs，Das Versicherungsprinzip im Sozialversichemngsrecht，München：C.H.Berk：2000，S.137ff.钟秉正：《社会福利法制与基本人权保障》，台北神州图书出版有限公司2004年版，第123页以下。
(13)参见《中国统计年鉴2010》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm，2010年2月1日访问。
(14)参见[日]美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第123页以下。
(15)参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第179页。
(16)参见http：//balke.baidu.com/view/1117209.htm,2012年3月5日访问。
(17)同前注(11)，仓田聪书，第20页以下。也即强调养老之社会保障性。
(18)参见中国经济改革研究基金会：《中国社会养老保险体制改革》，上海远东出版社2006年版，第323页。
(19)为保证财务的稳定性，还可参考瑞典养老金“自动平衡器”之经验，一方面将养老金权益与养老金指数化(按照人均工资的增长而非工资总额的增长指数化)，另一方面在养老金的计算中使用平均余命，随着平均余命的变化，相应地调整养老金，即平衡率=(供款的资本化价值+缓冲基金)/养老金负债率。参见周凯志：《养老金个人账户研究》，人民出版社2009年版，第126～127页。
(20)我国立法上尚未规定个人账户养老金记录的可分割性，但在日本，已有厚生年金与共济年金部分引入“年金记录分割制度”之规定，以维护配偶方的财产权益，此经验可供我们参考。
(21)传统意义上的公法之债，一般被定义在税收上，“指作为税收债权人的国家请求税收债务人的纳税人履行纳税义务的法律关系。在这一法律关系中，国家是债权人，纳税人是债务人”，权利义务的配置是单向性的，在此处我们看不到国家的对待给付。在此处笔者所借用的公法之债概念，已突破了税收“征”与“管”的范围。将税收依据一并纳入税收公法之债的理论体系内，排除对税收法律关系的一元定性。参见郭维真：《公共财政下的税收债法理论》，《河北法学》2008年第4期。
(22)参见李珍、扬帆、杨老金：《基本养老保险个人账户基金管理体制研究》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第2页。
(23)参见[英]尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》，郑秉文等译，中国劳动社会保障出版社2003年版，第214页。
(24)这种转移体现在家庭层面乃是传统的“养儿防老”，随着社会的发展，逐渐演变为具有现代特色的社会保障模式，即通过国家实现资源在不同代人之间的转移，即养老保险。See John H.Langbein & Suan J.Stanbile & Bruce A.Wolk,Pension and Employee Benefit Law,Foundation Press，2006，p.24.
(25)参见孙乃翊：《从社会保险之财务处理方式论世代负担之公平性问题》，载《当代公法新论》(下)，台湾元照出版公司2002年版，第472页。
(26)同前注③，荒木诚之书，第12页。
(27)See Martin Feldstein，Privatizing Social Security，The University of Chicago Press.1998，pp.113-140.
(28)至于强制纳保之合宪性基础，限于篇幅，本文在此不予详细探讨。台湾地区司法界和学界对此有较深入的研究，具体内容可参见台湾大法官会议释字第472号解释；蔡维音：《社会法之法理基础》，台湾正典出版社2001年版，第149页以下。
(29)同前注(25)，孙乃翊文，第465页。
(30)同前注(28)，蔡维音书，第115～116页。
(31)张广兴：《债法总论》，法律出版社1997年版，第17页。
(32)王泽鉴：《债法原理》第1册，中国政法大学出版社2001年版，第3页。
(33)这些社会保障性的义务皆具有生存权保障的性质，与之对应的公民所享有的乃是作为权利的社会保障。参见[日]多田英范：《日本社会保障制度成立史论》，光生馆2009年版，第10页。
(34)以代议制为基础形成立法，作为全体国民之同意，税收法定。
(35)参见郭维真：《以公法之债解读我国社会保险税的建立——以纳税人财产权保护为视角》，《河北法学》2008年第12期。
(36)究其本质，世代契约乃是一种“第三人负担契约”同时亦是“第三人受益契约”，前者从负担角度，即以下一个世代作为债务人，当前的退休者——年金权利人是向目前工作的世代主张其权利，目前工作者日后退休，再向下一代主张权利，以此产生暂时性重分配效果(前注(25)，孙乃翊文)；后者则可从利益享受的角度，当前工作一代所缴纳之保费，乃是当前退休一代之受益，而当前退休一代之前所缴纳之保费，乃为再上一代退休之受益。其间的中介者即是国家。
(37)See Laurence J.Kotlikoff & Scott Bums,The Coming Generational Storm:What You Need to Know About America' s Economic Future,MIT Press,2004,pp.6-7.
(38)See C.Eugene Steuerle & Jon M.Bakija,Social Security:The Inevitable Reform of an Imbalanced System,62 Tax Notes,1994,p.1597.
(39)同前注(25)，孙乃翊文，第323页。
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