中国国有粮食企业产权制度改革研究，本文主要内容关键词为：中国论文,产权制度论文,粮食企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产权制度改革是中国国有粮食企业改革的核心和重点。国有粮食企业包括国有粮食购销企业和附营企业两大类，近些年来，附营企业由于不承担粮食政策性经营业务，产权制度改革步伐较快，目前大多数实行了投资主体多元化；购销企业由于承担粮食政策性经营任务，加之由于历史原因长期积累形成的“老人、老粮、老账”问题没有妥善解决，产权制度改革进展缓慢。由于受粮食政策性因素制约和影响，国有粮食购销企业产权制度改革的理论研究一直比较簿弱，实践操作中一些政策性问题又没有明确规定，难以把握。因此，对国有粮食企业特别是国有粮食购销企业产权制度改革问题的研究具有重要的理论和实践意义。本文将侧重研究国有粮食购销企业产权制度改革问题。
一、国有粮食企业产权制度改革的进程和现状
中国以市场化取向的粮食流通体制改革在实践中不断调整和完善。1998年国有粮食附营企业开始进行产权制度改革。
2001年，国务院决定推进粮食主销区粮食购销市场化改革。从2001年下半年开始，北京、上海、天津、浙江、江苏、福建、广东、海南等8个粮食主销省（市）实行粮食购销市场化改革。河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、陕西、新疆等14个粮食主产省（区）继续执行按保护价收购农民余粮的政策。粮食产销平衡区的广西、云南、重庆、青海和贵州等5省（区、市）从2002年4月1日后分别进行粮食购销市场化改革，宁夏、甘肃、山西、西藏等4省（区）继续执行按保护价收购农民余粮的政策。2002年以后，有关部门针对不同类地区（不同类别）国有粮食企业改革的特点，进行分类指导。粮食主销区和部分粮食主产区的国有粮食购销企业开始进行产权制度改革的探索和实践。
2004年，国务院决定全面放开粮食收购市场，正式明确提出国有粮食购销企业进行产权制度改革。当前，全国国有粮食企业产权制度改革正向纵深发展。
据国家粮食局统计，截至2004年底，全国国有粮食企业总数34302个，与1998年底53240个相比减少18938个，减幅36％。其中：国有粮食购销企业数2004年底为20522个，与1998年底30434个相比减少9912个，减幅33％；国有粮食附营企业数2004年底为13780个，与1998年底22806个相比减少9026个，减幅40％。
截至2004年底，全国国有粮食企业改制数13963个，占国有粮食企业总数的41％；与1998年底企业改制数5318个，占国有粮食企业总数的10％相比，企业改制数增长163％。
粮食加工、饲料、零售等国有粮食附营企业，通过采取改组联合、整体转制、股份合作、分离重组、国有民营等多种形式，优化产权结构，实现了投资主体多元化。
国有粮食购销企业按照有进有退的原则进行了产权制度改革的实践：粮食主产区掌握和扶持了一批基层国有粮食购销企业，同时结合地方县乡（镇）机构改革撤乡并镇，撤并了一部分国有粮食购销企业；粮食购销业务量不大或小杂粮产区以及山区、边远地区等网点分散的基层国有粮食购销企业，实行了兼并和租赁。实行粮食购销市场化的粮食主销区，对不承担中央和地方储备粮业务，同时在粮食流通中没有竞争力，不能很好发挥骨干作用的国有粮食购销企业，一部分退出了国有粮食企业行列。
近几年来，各地对国有粮食购销企业产权制度改革进行了探索，主要模式：一是安徽南陵模式—国有控股。组建国有独资的以县粮食直属库为依托的县级粮油购销公司，负责全县国有粮食购销企业国有资产的运营，集中管理原国有粮食购销企业“老人、老粮、老账”，承担政府委托的政策性粮食业务。同时，撤并原国有粮食购销企业，重新组建新的股份制粮油购销有限责任公司，由县粮油购销公司出资控股，新企业没有“老人、老粮、老账”包袱。二是江苏扬州模式—租赁经营。以县为单位组建新的国有粮食购销总公司，负责管理全县基层粮站所有资产，并承担全部债务。基层粮食企业人员自愿组成新的经营实体，租赁原粮管所的固定资产，实行租赁经营，接受县粮食购销总公司业务指导。三是湖南长沙模式—民营股份。原国有粮食购销企业全部撤销，企业闲置资产公开拍卖，在此基础上对原粮食购销企业实行民营股份制或股份合作制改造。另外，成立新的县级粮油购销公司，承担政策性挂账贷款债务，管理剩余国有资产，从事政策性粮食储备业务和其他粮油购销业务。四是江苏江阴模式—整体出售。原国有粮食购销企业资产整体出售，成立新的民营粮食购销企业，国有资本全部退出，出售资产收益用于归还农发行贷款和开支企业改制费用，改制后的“老账”和贷款债务由地方政府出具承诺书，负责贴息和归还，新增财务挂账按国家政策消化。五是河北抚宁模式—股份合作。企业整体资产定向出售给全体职工，成立新的股份合作制企业，原企业财务挂账和贷款债务由新企业承担，并继续享受中央和地方政府出台的政策性财务挂账占用贷款和老粮消化的各项政策。改制后的国有粮食购销企业基本建立了新的企业经营机制，在2004年的粮食收购中，表现出了较强的市场竞争力，发挥了主渠道作用。
二、国有粮食企业产权制度改革亟待解决的主要问题
从各地反映的国有粮食企业产权制度改革情况看，急需解决以下几个主要问题。
1.企业“三老”问题。截至2004年底，国有粮食企业“三老”问题依然比较突出：一是“老账”，即历史形成的财务挂账和亏损数额大。全国国有粮食购销企业新老挂账、不合理资金占用和新增亏损金额很大。二是库存“老粮”，即高于市场价的库存保护价、定购价粮食较多。全国国有粮食购销企业稻谷、小麦、玉米三大品种定购价、保护价粮食库存数量较多。三是“老人”，即需要分流安置、解除劳动合同的职工多。2004年全国国有粮食企业职工总数为166.3万人，与1998年底330.6万人相比减少164.3万人，减幅为50％。其中国有粮食购销企业职工数104.8万人，与1998年194.8万人相比减少90万人，减幅46％。
企业“三老”问题是长期以来在传统的计划经济体制下积累形成的。妥善解决企业“三老”问题，是国有粮食企业产权制度改革的重点和难点，也是企业建立新的经营机制，真正成为市场主体的前提条件。如果不妥善解决企业“三老”问题，在市场化改革中就有可能影响现有库存粮油的安全管理，甚至会影响社会的稳定。因此，在下一步的国有粮食企业改革中要根据“三老”问题形成的原因，区别不同情况，出台有关政策和措施，稳妥处理，逐步消化解决。
2.产权制度改革与国有粮食企业发挥主渠道作用问题。各地企业改革的实践证明，按照粮食购销市场化改革要求，深化国有粮食购销企业改革，必然要涉及产权制度改革。但是，随着改革的深化，各地在国有粮食购销企业产权制度改革过程中，出现了一些认识尚不一致、政策难以把握而又不能回避的问题。比如，粮食购销市场化后，国有粮食购销企业的国有产权能否退出，如何退出，企业性质如何定位？还要不要保留一部分骨干国有独资或国有控股的粮食购销企业作为今后国家粮食宏观调控的载体，继续发挥其为粮食宏观调控的服务作用。这不仅关系到企业产权制度改革的力度，也涉及到目前国有粮食购销企业改革的最终目标，甚至关系到国家粮食安全问题。
我们认为，粮食购销企业的资产基本上都是粮食仓储基础设施，在粮食流通中发挥着不可缺少的“蓄水池”作用。从西方各国调控粮食市场的经验和我国粮食流通的实践来看，特别是从2003年“非典”期间部分地区粮食市场异常波动和2004年10月份以来粮油价格明显上涨所暴露出的一些问题来看，像我们这样一个人口大国，在粮食市场体系还不完善的情况下，国家重点掌握一部分国有独资或国有控股的骨干粮食购销企业，在粮食调控和应急需要时，充分发挥其收购农民余粮的主渠道作用和调控粮食市场的载体作用是很有必要的。
3.企业经营机制问题。国有粮食企业经营机制不活，是制约企业经营和发展的重要因素。主要体现在：第一，政企不分。国有粮食购销企业直接承担着执行国家粮食购销政策，保护种粮农民利益等政府职能，在经营上受到政府部门的直接干预，企业缺乏经营自主权，不是真正的市场主体，同时还要承担因财政补贴不足而发生的政策性经营亏损。第二，企业的布局和组织结构不合理。一方面企业投资主体单一，规模小，分布广，资产质量差，大多数企业没有流动资金，生产经营面临困难。另一方面在组织形式上，购销企业与加工企业之间相互分割，粮食产业链条脱节，不利于发展粮食产业化经营。第三，企业转换机制滞后。国有粮食购销企业普遍历史包袱沉重，经营理念落后，管理粗放，用人机制不活，职工分配制度不合理，市场竞争力不强，发展后劲不足。
因此，根据目前国有粮食购销企业的现状，必须加快国有粮食企业产权制度改革步伐，重新调整企业的布局和结构，创新企业的组织形式，转换企业经营机制，以适应粮食购销市场化发展的需要。这也是国有粮食购销企业走出困境的惟一出路。
三、国有粮食企业产权制度改革的对策
我们认为，国有粮食企业下一步改革的总体要求是：实行政企分开，推进兼并重组，消化历史包袱，分流富余人员，加快产权制度改革步伐，建立健全法人治理结构，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，提高市场竞争能力，更好地发挥主渠道作用。
（一）妥善解决国有粮食企业的“三老”问题，是产权制度改革的前提条件。
关于老人问题。地方各级政府要将国有粮食企业职工和分流人员统一纳入当地社会保障体系和再就业规划，保护职工合法权益，维护社会稳定。积极扶持国有粮食企业下岗失业人员自谋职业和自主创业。有关部门要支持和指导国有粮食企业充分利用各种资源，采取多种形式增加就业岗位，妥善分流安置企业富余人员。国有粮食购销企业分流安置职工、依法解除劳动关系等所需资金，由省级人民政府统筹考虑，采取多渠道解决。如调整粮食风险基金使用范围，从粮食风险基金中列支对国有粮食购销企业分流人员给予的适当补助。
关于老粮问题。对现有库存中以往按保护价（含定购价）收购的粮食，实行“新老划断、分步销售”。首先用于充实地方粮食储备和退耕还林等政府指定供应的粮源，其余部分由国务院有关部门下达计划，用三年时间分批销售，以防止集中销售冲击市场粮价。对尚未销售的库存粮食，继续给予利息和必要的保管费用。按计划销售粮食发生的价差亏损，原则上由粮食风险基金弥补；对部分粮食主产省确因库存粮食数量较多、价差亏损较大，难以用粮食风险基金弥补的，经国务院有关部门批准后，价差亏损实行挂账，利息从粮食风险基金中列支，本金逐步归还。陈化粮价差亏损仍按现行办法解决。
关于老账问题。对1992年3月31日以前经清理认定的粮食财务挂账，按有关规定继续消化。对1992年4月1日至1998年5月31日期间所发生的、经清理认定的粮食财务挂账，财力较好的省（区、市），有条件开始消化本金的，可以与财政部单独签订责任书，消化政策按有关规定执行，即由地方消化本金，中央财政全额负担利息。对财力确有困难的省（区、市），过渡期再延长5年（2004—2008年），5年内新增粮食财务挂账利息，中央和地方各负担一半。中央和地方负担的利息仍由中央财政和地方财政预算分别单独安排，不得挤占粮食风险基金。对1998年6月1日到放开收购价格和市场，实行市场化改革之前新发生的亏损，由各省级人民政府组织清理、审计，按照“分清责任、分类处理”的原则解决。经审计的各项政策性亏损，利息从粮食风险基金中列支，本金实行挂账，由各省（区、市）统筹资金限期消化。企业经营性亏损，由企业自行偿还。
对国有粮食购销企业的历史财务挂账，经审计认定后，政策性挂账全部从企业剥离，由县（含县级）以上粮食行政部门集中管理。
（二）产权制度改革，要有利于国有粮食企业发挥主渠道作用
实行粮食购销市场化后，原国有粮食企业所处的体制和市场环境发生了重大变化，国有粮食企业为适应市场化改革需要，将面临重大改革和改组。考虑到中国国情和粮情的特点，尤其是在粮食市场化改革的初期，市场体系还不完善，多渠道经营主体没有完全形成，必须继续发挥国有粮食企业（含国有控股，下同）在粮食收购和宏观调控中的主渠道作用。以保护种粮农民利益，确保国家粮食安全。这是当前粮食宏观调控和推进国有粮食企业产权制度改革的一个重要问题。
1.明确国有粮食企业主渠道作用的范围。实行粮食购销市场化后，国有粮食企业主要在以下几个方面发挥主渠道作用，一是为确保国内粮食市场稳定和应急需要，通过建立中央和地方储备粮的管理体系，严格管住、管好中央和地方储备粮，作为国家调控粮食市场的主要力量。二是为保护种粮农民利益，在粮食供大于求、出现农民卖粮难的情况下，国有粮食企业要发挥仓储设施和运输条件的优势，受政府委托，按国家规定的最低收购价格入市收购农民的粮食，促进农民余粮的及时变现。三是为了促进粮食生产，调动农民种粮积极性，国有粮食企业通过积极搞活粮食购销，大力开展粮食产业化经营，掌握商品粮源，带动农民增收。四是为了保障市场粮食供应，特别是在国家宏观调控需要时，及时提供一定数量和质量要求的成品粮油，在国家粮食宏观调控中发挥重要作用。五是积极做好退耕（牧）还林（草）、军粮、救灾等政策性粮食的供应。
2.建立市场化条件下发挥主渠道作用的新型国有粮食企业产权结构。产权制度改革是深化国有粮食购销企业改革的关键。在推进国有粮食购销企业改革中，必须在产权制度改革方面要有突破，实现投资主体多元化，以建立新的企业组织结构和经营机制。同时，根据我国国情，对国有粮食购销企业的产权制度改革，要因地制宜，积极稳妥，并切实考虑今后粮食宏观调控的需要。承担中央、地方储备粮和军粮供应任务的粮食企业，原则上实行国有独资、国有控股为主的产权制度。以县为单位，原有仓储设施作为依托，改造或重新组建国有独资或国有控股的粮食购销企业，作为政府实行粮食宏观调控的骨干力量，增强国家对市场的调控能力。小型国有粮食购销企业，可以根据当地的实际情况进行改组改造和兼并，或撤点、租赁、出售、转制。
要充分利用和整合企业现有的粮食仓储、加工、运输设施等资源，发展社会化粮食储运体系和粮油精深加工产业，推进粮食连锁经营、物流配送等现代流通方式。在全国逐步形成若干个具有国际竞争力的国有或国有控股的大型粮食企业集团，在粮食宏观调控中发挥重要作用。（1）建立和完善中央和地方储备粮垂直管理体系。中央和地方直属储备粮企业，原则上实行国有独资。通过改革，逐步建立新的企业经营机制，提高管理和轮换水平，减少调控成本，提高调控效率。承担中央和地方储备粮代储任务的地方粮食企业，也原则上是国有或国有控股。（2）在县及县以上的国有粮食企业，要因地制宜，利用现有的仓储和运输资源，进行资产重组。产销区根据粮食经营量情况，一个县市可以组建一个或几个粮食购销企业，以资产为纽带，实行经营和管理，增强市场竞争能力。主产区的粮食购销企业重点要在粮食收购中发挥主渠道作用。主销区的粮食购销企业重点要在政府调控粮食市场，掌握商品粮源中发挥主要载体作用。国有或国有控股粮食购销企业要向生产和加工两头延伸，发展订单农业，实行产业化经营。通过产销衔接，搞活粮食流通，带动农民增收，增加企业活力和效益。（3）在大中城市，掌握一部分重点粮食加工企业，保障国家宏观调控时成品粮食的供应需要。这部分企业可以采取国有控股或国有参股的形式。同时，有条件的重点大中城市要掌握1—2个国有控股或国有参股的粮食连锁经营企业，搞好城镇居民的粮食供应，并在国家调控粮食市场需要时发挥积极作用。（4）在全国培育几个具有国际竞争力的大型国有或国有控股的粮食企业集团，赋予粮食进出口权，增加对粮食市场的影响力。同时，积极发展现代粮食物流，按照粮食区域布局和流向，组建区域性粮食物流企业，发挥粮食流通和宏观调控的主渠道作用。
（三）实行政企分开，建立新的企业经营机制和管理体制
粮食购销市场化后，解决国有粮食购销企业长期政企难分问题的时机成熟，国有独资和控股的粮食购销企业作为市场主体，不再直接承担政府行为。在国家粮食宏观调控和应急需要时，国有独资或国有控股的粮食购销企业接受政府委托，发挥粮食收购的主渠道作用和调控市场的载体作用，但政府要落实好对企业的相关费用和价差补贴，企业不承担代理政府行为发生的亏损。国有独资和控股的粮食购销企业要面向市场转换企业经营机制，全面推行劳动用工制度改革，置换国有粮食购销企业职工的身份，实行全员劳动合同制。建立健全激励和约束机制，逐步形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减、技术不断创新、国有资产保值增值的机制。
（四）创新企业组织形式，大力发展粮食产业化经营
彻底改变目前国有粮食购销企业“买原粮，卖原粮”的僵化经营模式。支持国有粮食购销企业、粮食加工企业和科研单位联合，组成粮食生产、收购、加工和销售一体化的经济实体，培育成产业化龙头企业，开展粮食产业化经营。积极推广订单农业，实行公司加农户、公司加优质粮油生产基地等新型经营方式，完善并延长从种植、收储到加工、深加工和产成品批发零售的粮食产业链条，带动农民增收，企业增效，同时增加新的就业岗位。发展一批粮食产销区结合、内外贸结合、贸工农结合的大型粮食企业和企业集团，增强国有粮食购销企业的竞争力和粮油产品的竞争力。
（五）加强领导，为企业改革创造良好的外部环境
国有粮食购销企业改革是深化粮食流通体制改革的重要内容。要按照粮食工作省长负责制的要求，因地制宜，统筹规划，精心安排，稳步地推进国有粮食购销企业改革工作。尤其是要指导企业制定好职工分流安置方案，落实资金来源，维护社会稳定。国有粮食购销企业在产权改革中变现有关财产和土地出让金的收入，要优先留给企业用于缴纳社会保险金和安置职工。同时，也要加强对国有粮食附营企业改革的领导，妥善处理好附营企业改革中出现的问题。