存款保险制度的财政成本问题研究，本文主要内容关键词为：存款论文,保险制度论文,成本论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
存款保险制度一般是由存款性金融机构集中建立一个保险机构，各个存款机构作为投保机构向保险机构交纳保险费。当成员机构面临危机或濒临破产时，保险机构向其提供流动性支持或代替破产机构在一定限度内向存款者支付存款的制度。
一、存款保险制度的发展现状
(一)全球范围存款保险的发展情况
一般地，存款保险有两种形式：显性(explicit)存款保险和隐性(implicit)存款保险。即使在未实行显性存款保险的国家，出于政治和国家稳定等因素，政府一般都对存款人作了程度不同的隐性担保，即提供着隐性的存款保险。近年来，显性存款保险制度在全球范围内获得了快速发展，截至2003年末，全球已经有87个国家建立了显性存款保险制度，其中主要是中等收入及以上国家(详见表1)。
表1：全球范围内存款保险制度的发展情况(截至2003年末)
按收入分组 国家或地区数 实施显性存款保险制度的国家，地区数及占比 仅仅有隐性存款保险制度的国家、地区数及占比
高收入国家
41 32(78.06％) 9(21.94％)
中高收入国家 28 16(57.14％) 12(42.86％)
中低收入国家 51 29(56.86％) 22(43.14％)
低收入国家
61 10(16.39) 51(83.61％)
合计 181 87(48.07) 94(51.93％)
资料来源：www．worldbank.org World Bank Policy Research Working Paper 3849，Feb 2006。
1994年欧盟将存款保险制度作为新成立的单一市场的一个基本要求，发布了《欧盟存款保险制度管理条例》，明确要求成员国必须全部建立国家层面的存款保险制度，这在很大程度上促进了显性存款保险制度的发展。尽管在欧盟国家建立显性存款保险制度的速度是很有代表性的，但从全球范围来看，也能发现同样的趋势(详见图1)。1990年前，大多数建立和实施显性存款保险制度的国家都是高收入国家，但自从90年代开始，越来越多的中低收入国家开始建立显性存款保险制度，它们也为很多发展中国家提供了可以借鉴的经验。
(二)我国目前的存款保险制度建设情况
到目前为止我国还没有建立显性的存款保险制度，但实际上我国实施的是针对所有存款类金融机构的全范围的隐性存款保险。2004年2月1日起新修订实施的《商业银行法》“接管和终止”一章仍沿袭了以往的规定：“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。这表明中国的银行储户很难从法律中找到承诺保障其存款权益的有力依据。但中国强大的政府信用为居民的银行存款提供了隐性担保。
(三)理论界对存款保险制度的绩效评价
理论界对显性存款保险制度的正面绩效评价主要体现在：存款保险制度可以维护公众对银行的信心，增强银行体系的流动性，以保证银行体系具有稳定的资金来源；有利于保护储户的利益，尤其是保护中小储户免受银行倒闭带来的损失；有利于维护金融体系的稳定性，防止银行体系发生系统性的风险和危机；有利于建立金融机构的破产退出机制，能在一定程度上防止发生蔓延效应和系统性风险。但也有不少学者通过实证研究认为存款保险不具有保证金融系统稳定的功能，这主要是因为存款保险易使存款者放松对银行经营的监督，损害市场纪律，导致银行道德风险问题。Demirguc—Kunt和Detragiache(2000)的研究显示，在制度环境差的国家引入设计不科学的存款保险制度导致了这些国家系统性银行危机发生概率的提高。Cull，Senhet和Sorge(2002)通过宏观经济指标实证分析了显性存款保险制度对金融深化的作用，实证结果表明在监管薄弱、银行系统不稳定的国家建立显性存款保险制度会导致金融深化程度的降低。Gropp和Vesala(2001)则强调了显性存款保险取代隐性存款保险对降低银行系统性风险的正面作用，但是这一结论不一定适用于制度环境薄弱的发展中国家。
二、存款保险与财政成本的一般分析
一国的存款保险制度，包括建立显性的存款保险制度或者实施隐性的存款保险，都会最终影响到政府的财政成本。财政成本可以理解为政府为获得某种效用或是从事某种活动所动用的财政资源或代价。财政成本总是和财政资源的净流出(outflow of fiscal resources)联系在一起的。政府的许多行为都是以直接或间接的财政资源为代价的。比如当一个国家的银行体系发生严重危机的时候，政府往往会动用财政资源对处于困境中的银行进行救助，在这种情况下，政府动用的财政资源的数量就是救助行为的财政成本。在政府构建的存款保险体系中，政府(一般是政府的附属机构)向保险体系范围内的投保银行收取保险费，一旦投保银行丧失了清偿能力，政府就有义务代替银行向储户偿还存款债务。如果政府对储户的补偿超过了收取的保险费用，就意味发生了财政资源的净流出，这就是存款保险所带来的财政成本。
(一)为什么存款保险制度会影响到财政成本
1．由于金融稳定具有准公共物品的“外部性”特征，所以维持金融稳定成为了政府的普遍责任
政府之所以普遍拥有维持金融稳定中的职责，是因为银行稳定具有明显的外部效益。银行体系的稳定有利于宏观经济稳定和国家经济安全。一旦银行出现破产或危机，会有一定的蔓延性和传染性，即可能产生负的外部效应，有时甚至会危及整个金融体系的安全。随着经济的发展，稳健的银行体系已经成为了国家以及国际金融稳定和经济增长的一个重要先决条件。
许多国家的政府通过公共存款保险计划对银行系统的负债提供显性政府担保，也有一些国家政府在金融危机时期往往会接管或担保一些未受到正式保护的负债，以增强人们对金融系统的信心。政府保护存款人和其他债权人的这种“道德”义务客观上使得相关公众对政府形成了一定的期望。如果发生危机，公众和许多利益集团会要求政府提供财政救援，以使得它们避免承担损失。国际经验表明，银行危机的财政成本巨大，在极端的情况下，它可能危及财政稳定。
2．存款保险制度有利于政府掩盖财政成本
从主观因素上说，很多政府有通过显性或隐性存款担保而掩盖财政成本的动机。与预算补贴、直接提供公共服务和为公共服务提供融资不同，政府担保或存款保险计划的成本具有很大隐蔽性。为了表面的预算平衡或削减赤字，政府往往倾向于那些不需要立刻进行财政支出，或者至少在一段时间内隐藏了财政成本的预算外资助方式(Hana Polackova Brixi和Allen Schick)。也就是说，政府会有一种过度积累财政隐性或有债务的倾向，即“财政机会主义”(Hana Polackova Brixi)。政府往往会在良好的当前预算方案与长期财政稳定之间做出倾向于前者的选择。此外，预算会计一般是采用收付实现制，采用担保的方式，可以优化当期预算报表。尽管这种担保存在风险，但不需要直接的资金支出，从而避开了硬的预算约束，把可能的财政成本留给后人。
(二)存款保险制度所带来的财政成本问题的国际经验
存款保险制度所带来的最主要的财政成本是政府在处理银行危机时所动用的财政资源。Honohan和Klingebiel(2000)分析了危机管理政策对处理银行危机最终财政成本的影响，他们用一个包含34个国家40次银行危机的数据分析来说明，在银行危机时政府动用包括存款保险等在内的危机解救措施，会带来显著的财政成本。他们发现，各国政府在危机初始阶段的政策措施是决定最终财政成本的更重要的因素。银行发生系统性风险时，财政成本的大小与整套的危机管理战略密切。尽管处理危机时各国的财政成本大小不等，但这一差异的60％—80％都可以由主要政策工具作为变量来解释。实证研究表明，无限制的存款保险、无休止的流动性支持、一再重复的补充资本金、对银行提供紧急财政救援或者减免银行债务，都将大幅度地增加财政成本。通过回归分析来模拟这些政策的影响可以发现，如果这些样本国家不采取上述政策，其财政成本将会限制在GDP的1％左右的水平上，这仅仅相当于实际发生的成本的1/10略多一点。而如果这些国家采取上述全部政策，那么其平均财政成本将超过GDP的60％。
经验表明，为控制银行危机的财政成本，应该在危机发生前建立和实施有限保护的存款保险制度，而不应将无限的存款保险或担保作为解救银行危机的手段。而危机发生时，采取按照存款保险制度有限偿付并让问题银行进行市场退出，是降低财政成本的有效手段。
三、不同存款保险制度下的财政成本问题
(一)显性存款保险制度下的财政成本问题
Asli Demirgu—Kunt和Edward J．Kane等人于2006年利用了世界银行最新的跨国数据库资料，对存款保险制度各个相关变量之间进行了两两相关性分析。从表2中可以看出，对于财政成本来说，发生银行危机是导致财政成本增加的最主要因素，此外，如果是将存款保险制度作为解救金融危机的手段，亦即在发生危机后再建立存款保险制度，往往会导致更大的财政成本。Kane(2000)也认为，在危机管理中，不加选择地提供政府存款保险和其他形式的兜底会给国家财政增加难以预计的成本，而且，财政成本与经济复苏速度之间并不存在替代关系，换言之，政府兜底(bail out)花费的代价并不能导致经济更快的复苏。由此可见，存款保险制度尤其是危机期间的全额保险政策在危机期间可能导致许多负面的经济后果。也可以得出结论，存款保险不宜待到金融危机发生时才推出，存款保险制度的优势不是解决风险和危机，而应是成为国家金融安全网的组成部分来防范危机。
总的来说，显性存款保险制度设计的主要特征为：发展中国家的保护水平超过发达国家；越来越多的国家和地区采取“共同保险”(co-insurance)的政策来加强市场纪律；设立永久性的存款保险基金以及由银行和政府共同提供资金来源成为普遍的选择；存款保险机构的管理方式和以政府管理和公私合营为主；高收入国家征收风险调整保险费率逐渐成为潮流；强制性投保制度仍为绝大多数国家和地区的选择。
高收入的发达国家以及新近几年来建立或修订存款保险制度的国家，在控制危机可能的财政成本上，普遍采取了一些有利的措施，主要有：
1．实施有限保护制度
有限存款保护主要体现在以下一些方面：其一，保障范围主要以居民为主，对其他各种不同存款主体则采取不同的保护措施；其二，保障范围一般都是针对各类银行存款，而不包括各种投资产品。如美国只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险，对共同基金、股票、债券等投资产品不予保险；其三，普遍对居民的存款保障设置了保障限额。
2．建立共同保险制度
截至2003年底，已有21个国家建立了共同保险(co-insurance)制度(约占所有建立存款保险制度国家的25％)。共同保险意味着当存款人所在的银行发生危机时，存款人必须承担一定比例的损失，从制度上常常表现为存款保险机构只提供一个固定比例的保险。这样有助于动员存款人也参加到监督银行业风险的行列中，这在一定程度上避免了存款人的道德风险，并能控制财政的保障范围。
3．采取风险调整措施
此项措施在1995年时只有4个国家实施，到2003年末已经有20个国家推行，主要集中在一些高收入和中等收入国家。这些国家用来决定风险调整保险费率的主要办法是对参保机构在风险评级的基础上征收不同的保险费。
4．及时纠正措施
鉴于存款保险制度的道德风险主要是允许资不抵债的金融机构继续经营造成的，保险金的损失只会发生在监管者监管不充分、未能及时采取行动和监管者被欺诈的情况中。如果能够在银行资本金完全损失之前采取行动，那么除了银行股东之外，其他人不会受到损失，也不用动用存款保险基金。这项建议被称为“审慎性监管(prudential regulation)”，可以防止危机的来临及避免解救危机的巨额财政成本支出。
(二)隐性存款保险制度对财政成本的影响
发展中国家和转型国家较为普遍地实施着隐性存款保险制度。我国也实施了隐性存款保险制度。目前我国形成了以银行为主导的金融结构体系，银行业在金融业中占有绝对优势；银行业内部高度集中，四大国有商业银行占据了绝对主导地位；银行存在较高比例的坏账；政府与现有金融结构的形成与制度背景密不可分。
我国目前实施的实际上是一种整体性和全局性的存款隐性担保。四大国有商业银行因国有性质和明显的“破产刚性”(too big to fail)特征使得储户没有必要过多顾及其存款安全性的问题。此外，从1995年中国人民银行接管中银信托投资公司以来，一些中小银行和其他金融机构因为各种原因陷入危机甚至倒闭，政府出于避免危机扩散的考虑，在没有可供援引的法律依据条件下，也都通过央行再贷款、地方政府出资偿付等方式都加以救助。
隐性存款保险制度一方面会加大财政的成本，另一方面也加大了财政的不稳定性。例如，1999年，中央政府宣布取缔农村合作基金会，限期清盘、清偿。这看似是农村金融秩序的整顿，却给地方政府带来了巨额的债务。如广东省政府为了清偿全省886家农村合作基金会的股金，向中央借款71.13亿元，各级政府自筹资金20.9亿元，对个人合法股金进行一次性金额兑付。又如四川省是农村合作基金会办得最“兴旺”的省份之一，需清欠的股金达到250多亿元，政府财政由此背下了沉重的债务包袱。对政府财政来说，这些支出具有非常大的不确定性，不仅增加了巨额的财政成本，而且也影响到了财政稳定。
由于政府直接参与或干预经济运行和金融活动，财政和银行的职责界定不清晰。近几年来，重要的金融机构市场退出案中，除广东信托投资公司以外，其他机构的债务清偿都是由国家承担的。此外，在地方金融机构发生危机时，拥有央行和国有商业银行所有权的中央政府已经因此而动用了直接或间接财政资源(通过中央银行的再贷款或由四大国有商业银行支持)，形成了相应的财政成本。从近年来我国金融改革和金融风险处置的实践看，动用中央银行再贷款解决问题的面存在过分扩大的情况，不仅国有银行不良贷款的剥离很大程度上需要再贷款，农村基金会的清理、农村信用社改革、证券公司托管、信托公司清盘、保险公司支付等也要求再贷款。这种财政成本可能并不直接体现在当年的财政报表上，但由于中央银行的再贷款风险最终要转化为过剩货币由全社会承担，或者至少可以使问题延迟爆发或由中央政府(财政)承担，最终还是会形成相应的财政成本。综合来看，隐性存款保险制度会增加未来财政成本的不确定性，如果同时实施了全额保障，往往会无限地增加政府的财政成本，从而可能会影响到财政稳定。
四、对我国存款保险制度建设的相关启示
从近年来全球存款保险制度发展来看，建立显性的存款保险制度已经成为越来越多发展中国家的选择。近年全球存款保险在制度设计特征上呈现出一些共同的趋势，也可以为我们的发展提供一些借鉴和启示，简单地看，至少有以下几点：
(一)慎重地实施隐性存款保险制度显性化。我国一直对问题金融机构采取行政处置的办法，并以国家信用向银行提供隐性担保。当前这种隐性保险已经成为我国金融改革深化的障碍，因此逐步建立显性的存款保险制度。但从国际经验看，在没有任何调整措施的前提下，很可能会影响到整个金融稳定和安全，而且隐性成本显性化也很可能会带来财政状况的恶化。
(二)加强基础性制度建设
制度环境是影响存款保险制度运行绩效的重要因素。从前面介绍的国际经验看，在制度环境不佳的国家，存款保险制度会显著地增加银行危机发生的概率并会大大增加财政成本。这提示我们构建有效的存款保险制度必须首先建立相应配套的制度环境，包括明确政府职责，完善银行治理结构，强化银行业的审慎监管等。审慎性监管是比存款保险更加基础性的制度。它不仅是针对金融机构的监管规则，同时也规定了存款保险机构的行动原则。为了降低我国存款保险制度的风险，避免重蹈别国受到挫折的老路，从存款保险制度设计的角度来看，确立审慎性监管规则不应该迟于推出正式的存款保险制度。
(三)采纳和吸收有利于控制财政成本的制度设计特征。存款保险制度不同的设计特征对财政成本有不同的影响。较高的保险限额和只有政府提供保险基金来源的制度设计降低了市场约束。基金由非官方进行管理或联合管理可以提高市场约束力。尽管设计存款保险制度涉及很多方面，如参保银行的资格、承保限额、基金来源和形式、保险机构的管理和职能、保费征收方式与其他监管部门的合作等，但其核心问题都是采取措施降低道德风险，从而可有效降低财政成本。