论社会保障发展中的七大关系——基于社会公平的视角，本文主要内容关键词为：社会保障论文,视角论文,社会公平论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2009)04-0035-05
引言：公平与效率之辩
从1601年英国的《济贫法》算起，社会保障制度已经历了四百余年的发展，形成了比较完整的体系，成为现代社会制度的重要组成部分，成为文明社会的核心标志。在这几百年的时间里，社会保障在发展实践中遇到的问题及其理论争辩绵延不绝，其中最核心的问题即是“公平与效率”的权衡。
反观我国社会保障的发展历程，因先后受到“一大二公”的平均主义和“经济中心”思想下“效率优先”论的影响，始终不能明确社会保障中公平与效率的定位。理论上的模糊导致了社会保障实践中的困惑、失误与反复。建国之后，我国社会保障制度的发展大致经历了三个阶段。计划经济时代，社会保障的指导思想是“平均主义”，农村的社会保障内容是以集体为单位开展的合作医疗和“五保户”制度，保障面窄、保障水平低，而城市所有正规就业者都能够享受“低工资，高福利”待遇，从医疗到退休养老都由国家（和企业）负责，形成了人群间的不公平和人群内的“公平”。改革开放后，经济建设成了压倒一切的头等大事，“没有免费的午餐”、“社会保障不是免费的午餐”等观点一度十分流行。社会保障改革，无论是养老保险改革、医疗保险改革，还是失业保险改革，都只是企业体制改革或经济体制改革的配套措施，这样一来，“经济效益最大化”就成为社会保障制度的设计与评价的核心标准，忽视了社会保障制度的“社会稳定器”功能，忽略了社会保障的公平价值追求。但是，经济高速发展的同时人民的幸福感不升反降，社会差距日益扩大，社会出现了不和谐问题。近年来，特别是党的十七大以后，人们开始反思“经济发展压倒一切”的导向下产生的种种社会问题，逐渐认识到社会保障制度在解决“民生”问题中的功能[1]，开始重新审视社会保障制度所体现的公平价值观。可以说，我国的社会保障发展过程一波三折，而究其实质，就在于没有深刻理解公平价值观在社会保障中的体现，也正因为如此，我们缺乏明确的理论来指导社会保障制度改革中的一些重要关系问题。例如，社会保障对社会不同阶层利益分配的问题，社会保障制度中个人、企业与政府权责义务关系的问题，社会保障制度内各层次构成关系的问题，社会保障覆盖面与保障水平关系的问题，社会保障整体与区域发展关系的问题，农村与城市社会保障发展关系问题等。
理论上的认识不清，导致实践中的无所适从。我们认为，社会保障制度所体现的公平价值观，恰能调和激烈市场竞争中的社会矛盾冲突。社会保障所体现的公平，从根本上来讲，应当是从“人人生而平等”的观念出发，保障每个公民平等地享有生存权和发展权，让他们在公正的制度环境中，获得参与竞争和平等就业的机会，并获得合理的物质和精神报酬，从而保护和调动一切劳动力资源，实现更高层次的效率和更大范围的公平。本文正是以此为出发点，剖析我国社会保障发展实践中遇到的问题，梳理当前我国社会保障发展中的各种“矛盾”的关系，力求从社会公正的角度给出新的解答。
一、社会保障制度的层次构成关系
社会保障涉及社会的诸多层面，主要包括社会救助、社会保险、社会福利三个层次。其中，社会救助主要面向社会弱势群体，凡符合条件者均可获得无偿援助，体现了社会互助精神的内涵，虽然没有个人层面权利与义务对等的关系，却是最能体现社会公平和正义的保障制度。在社会保险制度中，个人所享受的福利待遇与缴费额直接相关，体现了个人权利与义务的对应关系，这在个人层面上具有公平的意义。狭义的社会福利，是面向每一个社会成员提供的各种公共服务如教育福利、公共卫生、住房福利等，制度的目标是实现社会发展成果的平等共享，提高社会整体的物质文化生活水平，这是最高层次的保障，并具有更高层次的公平性。
尽管从理论上讲，为了满足不同层次的社会需要，完整的社会保障体系应该包含多个层次[2]，但是受制于社会经济发展水平和政治环境，在不同的发展时期，社会保障发展的侧重又是不同的，这就形成了“基础保障型”和“福利型”两种不同的制度体系。基础保障型的社会保障体系以社会救助及社会保险为核心内容，强调构建一个社会安全网，保障全体公民平等地享有基本生存权和发展权，以实现最低程度的社会公平。在这种体系中，主要发展社会救助、最低生活保障、基本医疗保险、基本养老保险等关系民生的社会保障项目。在基础保障型的国家，保障层次较高的项目可以由市场、企业和社会组织，或者由个人去承担，是灵活的、可以反映差别的部分。福利型社会保障强调福利的普遍获得性，以高水平、广覆盖、无差别为主要特点，满足全体成员获取生活、教育、健康及人际关系各方面的需求，个人充分发挥潜能，以增进社会福祉。在福利导向下，社会保障已经超越了“安全网”的职能，成为针对个人的社会福利投资，其公平性通过社会财富的再分配来实现，目的是实现更高层次的公平。
就我国目前发展阶段的财政能力而言，基本保障型的社会保障应是当前的最优选择。首先，应优先满足社会弱势群体的最低层次的公平（生存权）需求，通过失业保险、最低生活保障和社会救助制度的完善，保障全体成员的基本生存安全，从而构建起社会第一道安全防御线。其次，满足广大社会中产阶层的需要，统一建立养老保险，医疗保险、生育保险等项目。实质上这是以国家权威强化个人的自保意识，因而需要体现个人缴费与待遇享受的公平。理论上，政府的职责仅限于提供制度运行成本和法律保障，但就我国的实际情况而言，国家还必须承担社会保险的转制成本（如养老金隐形债务）。最后，政府可以借鉴福利型的社会保障理念，将社会保障发展的最终目标定位在与和谐社会相适应的“福利社会主义”，这里的“福利社会主义”区别于“福利国家主义”，是指调动一切社会资源（包括企业、非政府组织等）共同构建的社会福利保障体制，而非由国家提供的广覆盖、高标准、无差别的福利。
二、社会保障中的群体利益关系
一个国家、一个社会总是由不同的社会群体所组成，他们占有不同的社会资源、具有不同的利益取向。例如社会中的强势群体与弱势群体、中心群体与边缘群体、知识分子群体、农民工群体、工人群体、学生群体等等，其中“强势群体”和“弱势群体”是竞争社会中分化最大的两个社会群体，在“损不足以奉有余”[3]的竞争法则下，强势群体依靠资本可以轻而易举地占有普通劳动者和弱势群体的劳动价值，而弱势群体往往只能处在被盘剥的弱势地位。社会保障制度的出现，正是为了弥补竞争社会的不足，以社会公平为出发点，通过收入再分配来调节社会群体之间的利益分配，以缓和社会矛盾。
在社会经济及社会保障制度发展的不同阶段，社会保障最关心的群体是不一样的[4]。我国建国之初，城市的工人、干部、军人与知识分子等群体能够享受到“福利国家式”的优厚待遇，而农民却被排斥在这种福利之外，形成事实上的不平等。这种现象的出现，一方面是因为踏入工业化的城市人群没有土地保障，必须依靠社会保障制度；另一方面是因为农村人口相对弱势，缺乏政治话语权，只能是“沉默的大多数”，无法为自己争取社会利益。必须引起注意的是，这一格局至今并无根本性的变化：弱势群体缺乏话语权，处于社会保障的弱势地位。比如，针对城镇的社会保险采取了按个人缴费额补贴的制度，个人缴费越高，从企业和国家获得的补贴就越多，而社会低收入群体没有能力参加社会保险，不能享受这种补贴。据统计，2008年国家用于城镇养老保险的财政补贴超过1300亿元，而同期投入到社会救助的款项不到600亿，社会救助的覆盖率还不到城乡绝对贫困人口的1/3[5]1，何况我国救助标准还很低，许多救助对象连基本生活都难以保障。这种不公平的社会保障制度安排，在一定程度上忽略了弱势群体的利益，侵害了制度的公平性。
一项正义的社会制度必须最有利于那些处于社会最不利地位的人，并同时让社会的机会对所有人开放[6]。在建立社会主义和谐社会的过程中，弱势群体更应是我国社会保障关注的重点对象。弱势群体由改革进程中形成的下岗失业群体、进城农民工、城乡低收入人员、失地农民组成[7]，他们普遍面临生活难、就业难、住房难、医疗难、养老难、子女教育难等问题，由于弱能，他们只能从事高劳动强度、高危险的工作，并且收入偏低且不稳定；由于弱势，他们的权益屡屡被侵害，超时超强度劳动、工资被拖欠等现象司空见惯，却鲜能获得法律的保护；他们没有医疗保险，一旦得重病，将是灭顶之灾；他们没有住房保障，只能聚居在“棚屋区”；他们不能为子女缴纳高额的学费，通常只能将弱势弱能代代“继承”，他们缺乏政治话语权，因而利益难以被重视。
所以，将弱势群体作为社会保障的重点保障对象，是社会保障发展的应有之义。具体而言，需要摆脱传统的经济救助观念，以提高弱势群体生存能力为出发点，通过完善城市最低生活保障制度和城市贫困人口医疗救助制度，保障其基本的生活；通过建立城镇就业扶助与促进制度，为弱势群体提供就业机会；通过建立城市贫困人员公共房屋制度，改善其生活环境；通过为贫困家庭子女教育补助制度，以帮助贫困家庭摆脱贫困的代际“继承”和“复制”的恶性循环，从根本上断绝“弱势”的根基。只有这样，才能构建全方位多层次的社会救助制度，保障弱势群体基本生存权、发展权和话语权。
三、社会保障覆盖面与保障水平的关系
从国家的层面上讲，最大限度地扩大社会保障覆盖面，并不断提高保障水平，是社会保障制度发展的目标。然而，在社会保障制度建立和发展的过程中，其覆盖面是有限的，保障水平也是有限的，更加重要的是，在社会保障制度建立和发展的过程中，这两者之间常常会呈现出相互矛盾和制约的关系：由于社会保障制度的各种项目都需要政府提供财政支持，保障面的扩大意味着保障水平难以提高，反之亦然。综观世界上各个国家社会保障的发展历史，不难看出，一个国家在其特定的社会经济发展阶段，对社会保障覆盖面和保障水平的侧重有所不同。
目前，我国不论是社会保险还是社会救助的覆盖率都还很低。据2008年国家统计局公布的数据，我国基本养老保险制度覆盖了城镇企业8745万职工和2451万离退休人员。但按全部城镇企业职工计算，覆盖面还只有78%。养老、失业、医疗等社会保险还没有覆盖到多数非公有制企业及其职工，有相当一部分经济实力较强且社会保险负担相对较轻的外商投资企业、私营企业的职工和个体劳动者还没有参加社会保险。我国城乡处于绝对贫困线以下的4798.3万人中，已获低保救济的为2722.9万人，占绝对贫困人口总数的56.7%[5]1，尚有1/2的绝对贫困者（2075.4万人）处于最低生活保障之外，并且不包括近5000万农村低收入人口和数量庞大的濒临低保线的城市贫困“边缘人”等。与纳入低保救济相比，近4800万绝对贫困的城乡人口中，能获得医疗、教育、住房等较高层面救助的就更少了。从这种现实来看，社会保障的公平难以体现。因此，在现阶段的中国，扩大社会保障覆盖面应当成为社会保障发展的主要方向。
扩大社会保障覆盖面，增强公平性，能够缩小贫富差距，给大多数人创造更多的发展机会和更大的发展空间，不仅有利于实现基本的社会公平，也会为经济持续健康发展提供动力，促进经济和社会健康、协调和可持续地发展。
其实，社会保障覆盖面与保障水平之间并不只是相互矛盾与约束的关系，他们也会相互促进。例如，对社会保险而言，参保人数越多，积累的资金规模就越大，抵御风险的能力也就越强，有广泛覆盖才能更好地实现社会共济，这就是保险原理中的“大数法则”。并且，社会保险中的各项目基本上都是以个人和企业为责任主体，国家的财政补贴主要起引导和激励作用，较高的社会保险水平并不一定意味着庞大的财政开支。因此，对于社会保险这类项目，扩大覆盖面与提高保障程度是可以同步发展的。
另外，对于主要依靠国家财政承担责任的社会救助等基础保障项目，对于其覆盖面的扩大和保障水平的提高，我们也要辩证认识和处理：社会救助水平和效果不是看发放了多少救助金，多少物，保障了多少人，而是要看帮助了多少人真正摆脱了社会救助，脱贫率是多少。如果救助标准不高，保障不到位，可能会使救助对象的生活始终在低水平徘徊，长远来看未必能够减轻财政负担。因此，应该追求广覆盖，而不应强调低标准，要根据人的生存发展需要，适当选择保障标准。
四、农村社会保障与城市社会保障的关系
一直以来，“城乡分治”是我国的基本社会格局。在过去相当长的一段时期内，政府以“剪刀差”积累了工业发展的资本，城镇企事业单位的就业人员享有高就业、高补贴、高福利的社会保障，而占人口绝大多数的农村居民仅仅拥有以合作医疗、社会救济和“五保”户供养为内容的较低层次的社会保障，这就形成了所谓的“二元社会保障”格局[8]31。事实上，城镇较高水平的社会保障是以牺牲农村的保障水平为代价的。
1978年农村实行联产承包责任之后，伴随着农村集体经济的逐渐瓦解，依托于集体经济的社会保障项目逐渐消失。原有的合作医疗一步一步地走向衰亡，农村社会救济和“五保”户制度停滞不前，甚至出现了倒退。国家更多关注的是下岗职工再就业、养老保障、城镇医改等社会保障项目，农村社会保障受到忽视。在这段时期，“二元社会保障”的格局不仅没有得到改善，而且得到了强化。
就核心内容而言，我国农村目前实行家庭和集体相结合、以家庭保障为主的社会保障制度；在城市实行以国家、企业和个人分担资金支出，面向企业劳动者的社会保险制度。城乡社会保障差距很大。从总体数据来看，1995-2008年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村的这一比例只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。城乡分割的“二元社会保障”格局使社会保障制度的收入再分配功能严重扭曲，附着于户籍制度之上的城市福利不断累加，形成了市民与农民事实上的权利不平等。同时，城乡分割的社会保障在很大程度上提高了农民进城的门坎，客观上剥夺了农民接受城市文明、分享现代化成果的权利，剥夺了农民的迁徙自由权利，阻碍了城乡统一的劳动力市场的形成。
显然，从社会公平角度考察，必须打破这种不合理的城乡二元结构，实现城乡社会保障一体化。如果说，长期以来优先发展城市社会保障具有其历史必然性和一定的“合理性”，那么，现在将工作重心转移到农村社会保障方面，则是历史发展的必然，也具有更大的合理性。在未来一段时期内，我们应当将社会保障发展的重心由城市转移到农村。
要打破社会保障二元结构，必须建立“有差别的统一模式”[8]73，即在保障项目上有差别，制度模式实现统一。从当前的实际情况来看，需要做好外出务工农民和农村常住人口两方面的社会保障工作。一方面，以农民工和失地农民保障为突破口，尝试建立城乡衔接的医疗保障体系和养老保障体系，实现不论户籍的城乡社会保险统一化；另一方面，实现城乡基本保障项目的全覆盖，短期内完成农村“低保制度”及“五保户供养、特困户生活救助、灾民补助体系”的构建，继续推进农村合作医疗“扩面”工作，逐渐探索建立与农村经济发展水平、风俗习惯、生产组织方式相适应的社会养老保险制度。城乡一体化社会保障的实现是循序渐进的过程，不能冒进，需要与经济发展水平相协调，与城市化进程相一致，但无论如何，目前的工作重心应当是农村，而不是城市。
五、社会保障整体发展与区域发展的关系
中国的社会保障在制度构成、保障层次，保障水平上存在很大的地区差异。一些地区社会保障水平高，社会保险结余资金上百亿元，而另一些地区社会保险连年赤字，基本保险项目的支付难以保证。诚然，社会保障的区域差异与其经济发展水平有关，一些经济基础好的地区当然可以率先发展。中国是大国，区域不平衡性大，因此，不能过分强调保障水平和项目的统一，以免走入平均主义的囹圄，但是，过大的区域差异势必会造成新的问题。
一方面，社会保障发展不均衡强化了区域发展不均衡。全国除了上海、北京、江苏、广东、浙江、天津六个省市的社会保障发展水平相对较高之外，其他绝大多数地区则受经济发展水平的制约，对社会保障的投入不足，整体发展缓慢。《中国公共服务报告2007》指出，我国地区之间的社会保障水平和绩效呈现出缓慢拉大的趋势，社会保障相对完善地区的就业政策、区域企业经营模式、区域市场竞争方式、区域投资、储蓄、保险结构都呈现出良性循环，地区福利水平与人力资本总量呈现正相关状况。相反，社会保障发展相对落后的地区人才流失很严重，由此产生区域发展的“马太效应”，造成区域经济和社会发展水平差距的扩大化。
另一方面，社会保障的区域差距容易导致“福利保护主义”。现行的社会保障多与户籍挂钩，一纸户籍就是享受城市优厚福利的凭证，而外来人口却被排斥在诸多福利之外，这种制度显然没有和劳动贡献挂钩。同样是为社会作贡献，却受到截然不同的对待，本地人不愿与外来人口共享发展成果，外来人没有归属感，外来人员与本地人口间形成了新的不公平，且不利于人力资本流动循环，到头来还是会制约区域经济的发展。
因此，在处理整体发展与区域发展的关系上，需要着眼全局，保证社会公正在整个社会范围内的实现，区域之间要做好社会保障制度和政策的协调。当前，可以从以下两方面促进社会保障的区域协调发展。
其一，完善中央财政转移支付功能，从制度上保证社会保障发展的区域公平。中央财政负有调节地区差异的政府职能，对地方社会保障的财政补贴需要做到相对公平。当前中央财政虽然对经济相对落后地区有所倾斜，但这种倾斜往往是领导拍板，缺乏科学依据，更缺乏法律依据，我们迫切需要研究一套科学规范的财政转移支付管理制度，综合考虑地区人均收入、消费价格指数等经济指数，按照不同的标准层级给予合理的财政补贴，这样才能保证财政转移支付制度的动态适应性和可持续发展。
其二，发挥中央统一协调功能，促进区域社会保障协同发展。我国的社会保障制度区域之间的协调性很差，具体表现在养老保险、医疗保险制度不能实现区域衔接，就业保障制度、养老保险、医疗保险制度排斥外来人员，严重阻碍了劳动力的正常流动。虽然造成这些问题的原因只是一些技术性障碍，但根源在于中央协调职能的缺位以及地方政府对责任的推诿。在这种情况下，就迫切需要中央出面，协助地方实现社会保障的区域协调，尤其要处理好流动人口的社会保障问题。
需要强调的是，社会保障整体公平只是一个远期目标，并且对于不同层次和项目可以有不同的目标。例如，在基础性社会保障项目如社会救助、最低生活保障方面，要做到全国覆盖，实现整体公平；在保障层次较高的项目上，例如养老保险、医疗保险方面可以体现地区差异，体现再分配公平。
六、政府、企业与个人的权责义务关系
社会保障的公平原则，不是个人意义上的公平，而是社会意义上的公平，即“社会公平”。在社会公平面前，本来是个人之间的利益损益关系，转化为责任和权利的关系，即个人不管损益多少，在社会意义上都是应尽的责任；个人不管受益多少，在社会意义上都是应得的权利。这样，个人之间扯不清的利益关系，就转化为社会规定了的权利和义务的关系，权利和义务的关系体现出政策本身的性质，规定了政策行为的主客体，也规定了他们的作为与不作为以及如何作为。社会保障制度就建立在这种权利和义务关系的权衡上。
在现代意义上的社会保障早已从施舍、赐予的济贫时代过渡到保障人的基本生存权、发展权和生命价值尊严的新阶段，社会保障的权责义务关系在具体的保障项目上的表现形式是不同的。
在社会救助等基础性保障项目上，政府负有无限责任和义务，必须保障弱势的公民生存权和发展权。这种权力与义务的要约，不是基于仁慈和施舍，而是由现代社会的组织方式和文明发展所决定的。现代社会，劳动者已经从纯自然意义上的单个生产劳动者演进为劳动力商品的提供者，成为与资金、土地、技术同质的生产要素，劳动者难以控制和左右自己所面临的失业、工伤、养老、劳动能力丧失等风险。在这种背景下，社会保障就成为确保劳动力要素的安全使用与循环再生的重要手段，提供经济保障就成为社会应尽的责任。
在社会保险上，政府负有保障公民生存权和发展权的有限责任，个人只有履行了缴费的义务才能享有相应的待遇。同时，社会保障的权力义务对等不是只针对劳动者一方，而是涉及劳动者、用人单位和国家三方。企业作为工业社会的基本生产单位，是生产要素的使用者；国家作为经济社会的管理机构，是宏观经济运行的调控者。企业使用生产要素，有支付要素成本的义务；国家行使治理权力，负有提供社会保障的责任。只要劳动者履行了个人应尽的那部分缴费义务，他们就有享受充足社会保障的权力。企业欠费，基金亏空，财政困难等等都不能成为削减或取消劳动者社会保险待遇的理由。
其实，社会保障中的权责与义务关系，不仅取决社会发展的最终目标，而且取决于社会经济发展的阶段和政府的职能定位，正确认识社会保障中的权责义务关系，对于合理分担社会保障至关重要。
七、物质保障与制度保障的关系
社会保障的物质保障与制度保障方面的关系，事实上所体现的是经济公平与权利公平之间的关系。在社会保障的构建过程中，存在这样一种认识：财政投入越多，社会保障水平就越高，就越能调节收入差距，实现社会保障的社会公平功能。不可否认，这种认识有其正确的一面，但是，这决不是问题的全部。这种认识，只是停留在物质保障的层次上，而现代社会保障，不但包括物质保障，更包括制度保障。物质保障一般是通过经济援助解决救助对象的燃眉之急，但难以彻底改变其积贫积弱的处境。并且，国家财政对社会保障的投入是通过财政的转移支付实现的，而财政转移支付是从收入较高者向收入较低者的财富转移，这对收入较高者是相对的不公平，一味地追求社会保障中的物质保障的高水平，势必会造成国家财政负担的过重。这就需要从传统思维中走出来，在更高的层面上考虑社会保障制度的构建和发展，以实现更高层次的社会公平。
首先，我们需要树立社会保障的投资观念。传统的认识是将社会保障当做一种社会负担，没有认识社会保障的投资功能。实质上，如果将社会保障看做对人的投资，将个人生存能力的提高作为目标[9]，并且通过制度保障其正当的生存权益不受侵害，寻求多种途径发展社会资本和人力资本，从而提高人们参与经济发展的能力，就如同发现了社会良性发展的活水之源，激活了社会发展的内生机制，无疑会大大提高社会保障制度的政策效果。其次，物质保障实质上强调了结果的公平，而制度的保障不仅仅着眼于结果公平，而是赋予每一个人平等参与社会的机会，强调保障起点的公平，更是过程公平的强化。例如，传统的社会救助仅仅着眼于保障人们的吃穿医住，看似保障了个人的生活，实际上也容易扼杀个人的自我生存能力，甚至侵害个人的尊严，无形中强化了社会的等级秩序，甚至会在潜意识中强化弱者的卑微思想，并不利于社会保障最终目标的实现。再次，必须建立一套完善的社会过程公平保障机制，具体落实到社会保障，就是要促进社会的合法用工，用严格的制度防止对劳动者合法权益的侵害，比如强制雇主参与工伤保险、保证妇女的生育权，建立完善的劳动仲裁制度和社会弱势群体的法律援助制度等。最后，社会保障不仅仅是生活保障机制，更是一种社会幸福创造机制。人的幸福不仅仅来自生活的富足，更多的是来自自立、自强、自尊的个人价值的实现。公平的社会保障制度应能通过提供公平的社会参与机会，让每一个人都能实现自我生存的价值，这就更是需要发展制度保障型的社会保障。
收稿日期：2009-04-20
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