健全完善民主集中制的理论思考，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民主集中制的制度机理
民主集中制从理论和宏观的意义上看，是党和国家根本的组织制度和领导制度，而从具体制度的角度来看，则很大程度上可看作一种权力结构和权力运作方式。具体到决策层次，又可视为权力运作方式，民主集中制即民主和集中两种权力运作方式的有机结合。两种方式在决策过程中是不同质的，其作用过程也是反向的。前者的重心旨在强调参与面的广泛性和代表性，以及参与者的意见和意志自由能真实和充分地表达，其价值取向趋于个体意志和自由，只有在参与面不断扩大和参与者真实而充分地表达各自意见的基础上，才能为决策提供更多更好的选择方案，也才能从中择取优者；后者的重心旨在强调决策的最终形成以及决策一以贯之地得到执行，其价值取向趋于统一、服从和权威。通常所强调的少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服务中央，必须在思想上政治上与党中央保持高度一致，实际上是对集中含义的高度概括。
民主集中制之所以确立为党和国家的组织制度和领导制度，得到党章和国家宪法的认可，不仅在于它来自长期革命和建设实践经验的总结，还在于理论研究已经表明，无论纯粹民主型的决策方式，还是纯粹集中型的决策方式，都各有其优点和不足，而二者的相互结合则具有很强的互补作用。就民主方式而言，按少数服从多数原则形成的决策也并非无懈可击，其缺陷和不足是显而易见的。以民主选举为例，尽管其最大的长处是可以防止把最差（坏）者推选到领导岗位上，但它并不必然会导向令人满意的最佳结果。一个普通投标人在一般情况下（这里排除政治觉悟的因素），既不太可能把票投给与自己发生过利益冲突但能力很强的人，也不太可能把票投给公认能力最差的人（同样可能使自身利益受到损害）。如果仅就得票数来看，人缘关系甚佳的“老好人”或能力平庸者有可能成为得票最多者。这就是所谓的“投票悖论”。再从其他民主决策来看，少数服从多数原则的运用尽管是对多数人意见的认可，但多数人的意见并不必然等同于真理或科学。由于个体素质的差异，不同的决策者（包括决策者个人和决策者群体）完全可能就同一事实作出完全不同的判断，如果决策群体中的多数人素质不高，也完全可能出现多数人通过的决策并非科学的决策，而真理却掌握在少数人手中的情况。一旦出现这种情况，如果没有相应的补救措施，决策失误就会给事业造成损害。这种补救如果仅通过决策群体或个体自身来发现和纠正，在多数情况下是不太容易的，甚至是不可能的。这时，以服从和权威为特征的集中的作用就体现出来。集中原则包含了下级服从上级，全党服从中央的基本内容。就一般而言，领导者级别越高应当意味着素质越高，也意味着对正确或错误的鉴别力越强。上级领导者一旦发现下级决策是错误的，可以及时指令并督促下级纠正，从而收到立竿见影的效果，避免错误决策的继续实施给党和人民事业带来的不必要的损失。从这个意义上看，集中方式具有明显的纠错功能。在民主集中制的权力结构中，集中运作方式在一定时间和一定条件下不仅可以、而且应当超越于纯粹的民主运作方式之上，处于“裁决”的地位来补正民主方式存在的不足和缺陷。这在我国政治生活实践中也是屡见不鲜的。可见，集中在民主集中制中完全可以作为一种纠错机制而存在，由此来实现与民主方式的和谐统一。
就集中型的决策方式而言，其正面与负面的作用和影响也是显而易见的。首先，由于其主要强调权威和服从，因此往往可能使决策成为少数人的事，尽管它具有意见统一，效率高的优点，但也容易产生非集思广益的集权和专权，为个别领导人的随意性和个人说了算提供条件；其次，集中所强调的服从和权威有利于行政管理和决策的贯彻，但也容易助长下级对上级的依赖心理和上下级之间的人身依附关系；第三，集中的纠错和补正机制在弥补民主方式的不足和缺陷的同时，也可能被个别领导人滥用来压制民主，甚至导致专制和独裁。
既然民主方式存在着缺陷和不足，为什么包括我国在内的现代国家都要选择民主制度，在重大问题的决策上，必须强调决策的民主化呢？其实，这涉及到人们对复杂现实生活中利弊兼有的事物作出选择的问题。在面临两个或两个以上的选择时，如果仅仅以简单的是与非标准来权衡取舍，就可能因单一事物固有的弊病而作出否定的选择，如同以前我们简单地套用“姓资姓社”来作为判别事物的取舍标准一样。如果现今仍然用这种思维方式，是绝不可能作出建立社会主义市场经济体制这种重大决策的。显然，符合现代社会需要的正确的思维方式应当是“两利相权取其重，两害相权取其轻”，进而则是“扬利抑害”。同理，把民主权力运作方式置于与之相对立的集中权力运作方式相比较，不难发现，集中方式尽管也完全可能把推动社会历史进步的能人推到领导岗位上，如圣明贤达的“伯乐”选中“千里马”，但由于它不具有民主制度那种可以防范最差（坏）者成为领导者的机制，因此，一旦最差（坏）者上台，甚至窃据高位，就可能给国家或一个地区带来全局性的损害。民主方式虽然不能保证最好的，但最显著的功能却是可以避免最坏的。权衡利弊，即使让能力一般的人执政也不能让坏人当权，前者尽管可能作为不大，但总不至于会出现像“文化大革命”那种由林彪四人帮给党和国家造成全局性深重灾难的情形。
在重大问题的决策上强调民主化，还在于“民主决策优于其他决策”的理论假设。就决策追求的目标来看，最重要的是决策的科学性，即达到主观和客观的统一。从这个意义上讲，民主化只是决策过程中采用的手段，科学性才是决策所要追求的目标。但什么是科学性？科学性又以什么标准来衡量呢？根据实践是检验真理唯一标准的哲学原理，衡量决策是否科学的标准必然是实践。实践作为检验真理的标准，是需要时间作为基础的。决策所涉及的如果是关系国家和一个地区全局性的重大问题，在很多情况下可能是没有先例的，或者说是尚未经过实践检验的新事物，如果没有一定时间甚至相当长时间的实践检验，谁也不能断言所作出的决策就一定是科学的或正确无误的。在无法判定决策是否正确但又必须通过决策的情况下，之所以要选择少数服从多数的原则来决定重大问题，并非等于多数人的意见就百分之百的正确，而是根据多数人的智慧高于少数人智慧的常理（这里排除了个人之间智力的差异因素），作出了多数人的判断优于少数人的理论假设。从这个意义上来讲，少数服从多数的原则具有理性的权威。
民主决策方式之所以成为现代政治生活中的首选方式，还在于它能动员和吸收多数人对决策过程直接或间接地参与，符合现代社会发展对政治民主化的需求；遵循少数服从多数原则通过的重大决策一般都能代表多数人的意志和利益，更容易获得广大群众的共鸣和支持，使决策变为多数人的自觉行动。更重要的是，在社会主义国家，它能够最大限度保证广大人民群众当家作主的地位。
由此来看，无论是民主方式的优点，还是集中方式的必要，每一种方式的单独运用都不是十全十美的，都存在着显而易见的不足和缺陷。民主集中制作为一种制度设计，正是出于扬利抑弊的考虑，其初衷在于以民主之长补集中之短，以集中之长补民主之短，通过二者结合产生的互补效应来建立一种适应现代社会需要的优化权力结构和权力运作方式。这也正是民主集中制的科学性和生命力所在。
二、健全和完善民主集中制的有关问题
民主集中制具有的科学性和生命力也并不等于它是完美无瑕的。民主与集中的辩证统一的关系，可以概括为在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。但在实践中要准确地把握和正确地贯彻却并非易事。调查情况显示，现实中民主不够与集中不力的两种倾向同时存在，并相互交错、相互影响，比较而言，民主不足的问题相对突出一些。正是由于民主与集中是两种不同权力运作方式，二者的反向作用，往往可能出现在强调某一方面的同时，导致另一方面受到排斥或削弱的情况。从现状来看，民主集中制贯彻得好与差，很大程度上取决于一把手的行为。如果一把手具备良好的思想和理论素养，民主集中制就能得到顺利正确的贯彻，否则就可能相反，甚至还可能出现从各取所需的实用主义角度来对待民主集中制的现象，任意抽取其中的某一方面来抵消另一方面的内容，使民主集中制成为任人揉捏的面团。这种在贯彻执行过程中的“人治”现象，反映出民主集中制作为制度的确还存在着不完善的环节。
要健全和完善民主集中制，提高领导人、尤其是一把手的素质固然十分重要，但从法治的高度来看，更重要的还在于制度建设。制度带有根本性，制度的最大作用就在于能够规范和约束人的行为，只有在完善制度的基础上，才能从根本上解决民主集中制贯彻执行中的随意性问题。
（一）关于界定决策者职权职责的问题。
根据实践中存在的问题，民主集中制的健全与完善必须从制度设计上最大限度减少和避免决策过程中的不确定行为，其中首要的就是界定决策者的职权职责。
界定决策者职权职责应当明确领导者的法律地位和作用，这首先需要区分两种不同的决策机制，即委员会决策机制和首长决策机制。这是两种不同的权力行使方式。采用委员会决策机制的包括各级党委、人民代表大会及其常务委员会、公司董事会等，其特点是职权的行使和职责的承担归于多数人组成的集体，采取会议表决的方式进行决策，参与集体决策的成员无论其职位如何，都必须按规定表决，少数服从多数；首长决策机制又称个人负责制，采用这一机制的主要包括各级政府及其行政机关，国有企业和集体企业，其特点是职权的行使和职责的承担主要归于一人，首长个人的意见在决策中具有决定性的作用。应当明确，委员会制和首长制决策机制不能简单地对应于民主集中制中的民主决策方式或集中决策方式，民主集中制作为党和国家领导制度和组织制度的基本原则，应当位于二者之上，或者说，无论采用委员会制，还是首长制的决策机制，都不应排斥民主集中制原则的运用。委员会决策机制在民主议决重大问题的同时，必须遵循少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央的集中原则；首长制决策机制在强调个人在决策中作用的同时，也包括了民主议决的内容。我国宪法和法律就规定，国家机构实行民主集中制的原则，国务院和地方各级政府实行政府首长负责制，但重大问题必须经国务院或地方政府的常务会议或者全体会议讨论决定。
位于不同决策机制的领导者，在决策过程中的地位和作用也是有较大区别的，以地方党委和地方政府为例：（1 ）党委书记与参与决策的党委成员是平等的同志关系，表现为平等地讨论和表达自己的意见，平等地享有表决权，书记不能凌驾于其他成员之上，把自己的意志强加给他人，书记的意见也完全可能被多数成员所否决：而政府首长和参与决策的全体会议的成员之间则是主管与协助的关系，首长一票有决定性的作用，或者说，即使首长在决策成员中占少数，也不意味着其意见可以被其他多数成员所否决。（2 ）党委书记的“班长”地位在党委一班人中主要是通过召集、主持党委会，以及在协调不同意见的过程中体现出来；政府首长的“一把手”地位则不仅是通过召集和主持常务会议或全体会议，而且更主要的是把自己的意见通过决策体现出来。（3 ）与决策过程中的地位和拥有的权力相对应，党委实行集体领导与成员个人分工负责相结合的责任制，如果出现决策失误，应当由参与决策的书记与全体成员共同承担责任，如果出现贯彻不力的责任则应当由分工负责的党委成员来承担；而政府实行个人责任制，如果出现决策失误，则应当主要由政府首长一人来承担责任，决策的贯彻执行主要由首长来督促，其责任也应主要归于首长。正是上述的区别，完善民主集中制的具体规范在两种不同的决策机制中不能搞“一刀切”。如对政府及其部门就没有必要从决策方式上限制法律赋予首长的权力，而应当着眼于从强化监督的角度来规范首长的决策行为。
（二）关于决策程序问题。
其实，民主集中制作为一种权力结构和权力运作方式，在决策过程中又可以看作为一种程序，即主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤来对某一问题作出决定的内容。也正是在这个意义上，民主被普遍认为是由多数原则、程序原则和尊重少数原则构成的。在这三项原则中，程序原则居于核心地位，因为要对问题作出决定和选择，无论是少数服从多数，还是多数对少数的尊重，都必须依照一定的程序才可能得以实现，否则，什么决定和选择都可能无法作出。
程序在现代政治和法律系统中占据枢纽的位置，缺乏完备程序要件的法制是难以协调运作的。同理，缺乏程序保证的民主集中制也是难以贯彻的。正是在这个意义上，依法办事（或依制度办事）实际上就是依程序办事。长期以来，我国在民主法制建设过程中，程序未能得到应有的重视，表现为：在理论上往往套用内容与形式的哲学关系来看待程序，把程序视为形式范畴，偏重内容忽视形式，甚至还把程序当成形式主义和烦琐哲学来批判；在实践中存在着重实体轻程序的倾向，把程序当成可有可无的东西，不仅在程序规范的制定上十分薄弱，而且从行政到司法的实践都程度不同地存在着不依程序办事的现象；在建立市场经济体制过程中，有的同志又把程序与效率完全对立起来看待，认为依程序办事必然影响效率。这些现象对民主集中制的正确贯彻执行有着不可忽视的负面影响。当前民主集中制在贯彻执行中存在的随意性较大、可操作性不强的问题，很大程度上是与程序问题相关的。因此，研究民主集中制的制度建设，应当而且必须认真思考程序方面的问题。
1.必须确立程序的权威性。程序在现代社会中具有非常重要的意义和价值，程序的完备与否是衡量民主法制是否现代化的重要标志，民主集中制的完善也必须通过程序体系的严密化来实现。程序的意义和价值在于：首先，限制当权者的任意裁量权，防止权力的滥用，减少和避免管理和决策过程的随意性；其次，保证实体规范的贯彻执行，提高其实现程度；第三，体现公平正义的法律价值，在不少情况下，程序本身就具有理性的权威，它的运用能够导致符合公正的结果。因此，正确贯彻民主集中制，就是要讲依程序办事，程序是保证决策科学、民主的关键所在，维护程序的权威实际上就是维护制度的权威，就是维护法治的权威。树立程序的权威性可以通过以下几方面途径来实现：（1 ）领导干部、尤其是党政一把手要把依程序办事的意识提到这样的高度：违反民主集中制的程序规范作出的决策是无效决策，依程序办事与讲求效率之间的关系实际上是眼前与长远、短期与长期的关系，不能借后者来冲击、甚至否定前者。（2）在决策是否科学化尚不能确定， 需要时间来检验的情况下，少数服从多数的程序原则在决策涉及的领域内具有最高的权威。也就是说，一旦决策作出，非依程序不可，即使作为少数人的意见以后证明是正确的，在当时也必须服从多数人的意见。少数人的意见可以保留申辩，也可以向上级党组织反映，但不得以自己的意见正确为由而不服从多数人所通过的组织决议。（3 ）严格遵守程序作出的决定具有合法性和正统性，与之相适应，决策者也应免去事后被追诉的风险，也就是说，依程序作出的决策，即使事后证明是错误的，参与的决策者也应当获得免责的保护。这里所说的免责保护，主要是指决策者不应承担渎职失职的责任。（4）纪检监察机关应当参与决策过程， 但参与的目的并不主要是就决策本身发表意见，而应当是对决策是否符合民主集中制的程序进行监督。
2.抓紧设计制定健全民主集中制的有关程序规范。民主集中制在贯彻过程中存在的随意性，很大程度上在于程序规范的缺乏。即无法可依。因此，应当抓紧设计制定有关的程序规范。在具体操作上，要注意把握：（1）针对目前权力过度集中的部门，考虑设计分权制衡程序， 建立一种权力适当分散和相互制衡的机制，以适应社会主义市场经济对政治上层建筑的需求，体现民主精神与效率原则的统一；（2 ）针对党委会民主不足或集中不力的现状，尽快出台规范会议决策的程序，在此上可参照近年来颁布实施的有关法律的内容（如公司法），为委员会制决策方式设计具体的程序规定，如决定重大事项时对参加人数、通知事项、提前通知时间、表决方式、不履行程序和决策失误责任承担方式等；（3 ）针对法律赋予决策权力较大的领导人（如国有企业和集体企业厂长），应当设计强化监督的有关程序。
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