论成人教育质量监控体系中政府机制的失调及其对策，本文主要内容关键词为：对策论文,教育质量论文,成人论文,机制论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
成人教育质量的提高涉及一个系统的有效协调性的组合、运转过程。加强对成人教育质量的监控就是一个很好的有效的手段。而监控的有效性取决于监控机制的合理性、协调性等多方面原因。在成人教育质量监控体系中，成人学校作为成人教育质量的责任主体，是质量能否提高的主要负责人，但同时，政府在这个过程中也有不可推卸的权力和责任。政府应建立和完善必要的监控机制以促使成人教育机构建立起主动提高质量的“自适应调节机制”，共同保证和提高成人教育的质量。然而，反观我国成人教育质量管理的现实，我们发现政府在成人教育质量监控机制中存在种种失调，对此需要加以不断改进。
一、政府在成人教育质量监控机制中失调的表现
我国政府在成人教育质量监控机制中的失调归纳起来，主要表现在以下几方面：
(一)监控制度不能及时到位
成人教育一直是政府相对忽视的一块区域，因此，在成人教育制度的制定方面总是落后于成人教育的实际发展，如在规范各社会力量办成人教育的质量监控方面，我国到目前为止还没有相关制度对这方面有明确规定，还停留在坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针等的笼统套话下，而没有相对具体的制度建设。
(二)监控措施多以约束为主
政府在对成人教育质量的监控中，约束与规范被放在了首要位置，其价值取向往往以“达到什么标准”为主导，关注的是政府文件中对质量要求的量的或质的规定性，我们经常能看到诸如：力争在某某年前实现基本扫除青壮年文盲目标，青壮年非文盲率保持在95％以上；复盲率控制在5％以内等的政府部门的工作报告。
(三)监控行为没有体现特性
众所周知，成人教育有它自身的发展规律，然而，政府在对成人教育质量的监控过程中，却往往是以相应的基础教育、中等教育和高等教育监控的模式、范本为依据，采用相同的或者是大体一样的方式进行监控，缺少对成人教育自身的了解。如在对成人高等教育教学计划的制订与实施、课程设置、教材选用等情况的监控和审批上，基本上与普通高等教育趋同，更有不少成人高校在培养目标上虽然强调成人高等教育与普通高等教育有所区别，但在培养过程和方式上却与普通高等教育相同或类似，而政府部门却对此视而不见。
(四)监控评估没能及时跟进
受传统思想的影响，政府的行为由于其权威性的体现，公众没有或很少对公共权力主体做出比较理性的评价，推广到成人教育这个领域也一样，政府在行使这样的监控权力，但我们却很少对它的监控效果进行评估，是否达到了它应达到的要求，这样就使成人教育监控的机制流于一种形式，整个监控过程也或多或少存在着走过场却无人问津、质疑的场面。
二、政府在成人教育质量监控中失调的原因分析
在对以上表现的分析中不难发现，政府在成人教育质量监控机制中失调的原因主要表现在以下几方面：
(一)制度制定上“重对学校的要求，轻相应的配套建设”
这里首先要说明的是，政府在对成人教育学校的质量监控中，在制度建设方面，一方面制度的建设大多数都落后于成人教育的发展现状或者根本没有相关制度建设；另一方面，即使有些涉及到，但也总是表现在更多的强调对学校的要求，质量监控制度框架主要包括指令性和禁令性两个方面。同时，制度制定，除了对这种制度本身的要求，还需要有其它相应配套的外在要求，比如必要的经济发展水平，必要的人力资源，必要的文化意识。但在这个过程中，我们往往忽视这些要求，取而代之的是以一种理想主义的姿态设计着各种各样的制度。
(二)制度落实中“重对形式的追求，轻相应的贯彻手段”
只有强制性的贯彻手段才能确保制度付诸有效的落实。而“检验一个国家的制度的落实是否有效或是否具有强制性主要看违约成本的高低。强而有力的落实机制将使违约成本极高，从而让任何违约行为都变得不划算，及违约成本大于违约收益”。① 但在成人教育管理中，政府部门针对成人教育中出现的一些矛盾与问题，往往是以下发文件提出相应要求的形式表明“我”已经提出了规约。这种形式上的制度规约并没有清晰的责任主体，政府也无须承担任何责任。正因为此，尽管政府注重制定规范，却并不太关注制度的落实，特别是对于学校违反规范的相应处罚基本不到位，学校的违约成本很低，使得制度的功能难以充分发挥作用。
(三)制度贯彻后“重对效应的描述，轻相关的跟踪报道”
一项制度贯彻后，政府部门对这制度好坏的评价，总是局限于看这项制度实施后，是否得到了很大的反响，是否取得了多数人的认肯，政绩工程就是这种思想的最大体现。殊不知，制度的好坏，不仅要看它对现在造成了什么影响，更多的时候，我们应该用发展的眼光看它是否会对今后那个领域带来什么可以值得称赞的成绩和值得需要我们反思的教训。推广到成人教育质量监控的体系中也是如此，如政府相关部门打算要去某个成人教育学校进行质量检查时，往往学校是早就知道了，学校一般情况下会做好相关准备，这种当时看是热闹的场面，或是很有效果的制度贯彻，包含着许多假象在里面。因此，政府的跟踪报道是个很好的弥补方法，遗憾的是，政府往往忽视了这方面的重要性。
(四)制度价值取向上“重对权力的控制，轻其他的价值追求”
从宏观上来说，我国已经建立了民主行政的制度环境，但在具体的制度制定中，由于市场经济的利益多元化和利益主体的多元化，政府本身也是多元利益主体之一，而政府是行政制度安排的主体，这种得天独厚的条件，使得它在寻求和维护自身的最大利益上有了更大的自由度，它当然偏重于自己的利益，同时政府对教育的监控存在着阴影，当然包括对成人教育，始终存有一种“一放就乱”的担忧。据此，最好的捷径是无限伸张自己的权力利益欲望，集中权力，以谋求行政内部人员的最大共同点。但是政府行政的目标是多元的，对多元目标的选择和权重分配往往受不同的价值观左右，只有很好的权衡各种价值观，才能使制度立足于一个很好的基点。
三、成人教育质量监控中政府机制建设的对策
基于以上的分析，如何避免制度的种种弊端，找到一个更好的突破口，加强政府在成人教育质量监控过程中的合理性、协调性和高效性呢？我们认为应从以下几方面着手。
(一)加强制度建设，完善相应的配套措施
制度的建设和与之相应政策制度的完善，是政府对成人教育学校质量监控的首要条件，应得到足够重视，杜绝在没有相关制度的情况下无序地进行质量监控，因此加强在成人教育质量监控过程中相关制度的建设是必须的，不应该随便套用其他教育制度，使成人教育的制度建设失去了自己的特性。落实到具体的制度建设实践中，主要需要注意以下几方面：
1.对成人教育学校的激励与规约是必要的。制度的规范包括鼓励与禁止两方面，要充分考虑调动这些学校的积极性，从而整体提高成人教育质量。同时，政府对成人教育质量实施监控在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，对成人教育学校提出规约也是其制度建设中的必要设计。它主要应包括对成人教育学校质量活动的基本要求，政府监控的标准以及各种质量评价体系。
2.完善相应的配套措施。这又包括两个方面，一是政府所具有的监控权力本身要有个约束与监督制度。行政权力主体是行政权力之本源，要很好地约束行政权力必须约束行政权力主体，所以就要建立对政府部门的权力的监督与制约制度。主要包括对掌握行政权力的机关及其工作人员的控制和约束，即监督和约束其对成人教育机构或学校的监控行为是否超出了规定的权限范围，是否遵循了组织控制的基本原则，以防范和减少政府决策与行政上的失误，使之朝着组织系统的目标正常运行；同时要建立相应责任及责任追究制度，政府责任是行政权力的核心，责任机制是民主社会的基本要素，任何政府必须建立一套适宜的责任机制，不管何种形式的约束与监督，如果离开了责任追究，监督与约束也就失去了意义。二是制度是社会的上层建筑属性，因此，它的制定，必须要考虑到相应大环境的现实情况，也就是在那个大环境下，究竟能为制度的有效执行提供多少空间，所以我们一些基础性的工程建设，相应的配套设施建设就应要跟上，不能让制度的建设停留在空中楼阁。这里就包括必要的经济资金投入，必要的人力资源投入等。总之，要有足够的外在条件保证制度能得到很好的运行，不能因为外在的原因使一个原本很好的制度没能得到很好地贯彻。
(二)创新贯彻手段，保障制度的有效实施
在制度得到很好保障的前提下，能否得到很好的实施，是政府对成人教育质量监控能否取得实效的必备条件。我们认为制度的贯彻应在以下几方面进行创新：
1.引进市场机制，加强宏观计划调控。在现代管理活动中，计划的控制作用是与市场的配置作用联系在一起的，计划与市场都是手段，它们之间并不是非此即彼的水火不相容的状态。在市场方面，通过市场对人才需要的反馈，促使成人教育学校及时调整自己的发展，而在计划方面，具有很强控制力的计划机制应该与成人教育质量输出水平有着更加紧密的联系，两者的合力，促成对教育质量水平不高学校进行一定程度的制约，特别是市场的竞争与淘汰机制的作用，更加有力地促使了学校能努力按照制度的要求提高教育教学质量和办学水平。因此有了计划和市场的有效结合，必将对成人学校的发展形成一种内在的引导与外在的压力，使它们自觉高效地实施制度。
2.加强经费调控，提高违约成本。学校经费的投入，是有效进行资源配置的重要手段，而在我国教育领域，经费的调控手段却很少与学校的质量水平挂钩，要解决这一问题，应该设计拨款与绩效相结合的机制，形成刺激与激励因子，促使成人学校把提高质量放在首位，办出水平和特色；同时，对于没有很好达到规定质量要求的成人学校，应该对之有相应的违约经费的处罚，我们认为违约成本的提出并实施是促使制度能得到有效贯彻的核心保障，这就让成人学校不敢轻易违约，明确其责任人，就会努力按照各项规章制度进行落实。
3.加强信息沟通与信息服务。信息是公共管理中的重要资源，是防止系统出现偏差的重要条件，信息的不对称或沟通的渠道不通，会严重影响政府的行政行为。政府对成人教育质量的监控系统能否得到有效贯彻，一个基本前提便是监控组织能够及时、便捷、准确地获得本组织中实际运行状态，以及质量的各种相关信息，并对所获到的信息采取相应果断地处理。目前在实际监控实施中，存在着信息采集失真、信息反馈速度慢、信息公开程度低等问题，所以为了加强制度的实施机制，政府应建立相应的信息网络，特别是利用现代科技发展的水平，作好各方面的信息收集、传达、使用等规章制度，保证政府对成人教育质量监控制度能得到有效贯彻。
(三)注重绩效评价，建立完整的评价制度
制度贯彻效果的好坏，一个根本的原因就是看政府部门能否很好地重视政府监控的绩效评价，建立完整的评价制度，这样做的好处至少有两个：一是衡量和检验监控的效果。要通过一定的技术和手段收集相关资料，对照监控目标检测监控在何种程度上达到了目标要求，又在何种程度上与目标存在差异，促使监控者在监控过程中自觉地按监控的目标、标准和准则检视自己的行为，改进和完善监控职能，从而自觉地朝着监控的预定目标发展；二是由于成人教育质量系统本身是动态的，不可能是静止不变的，因此有利于及时修正监控目标模式，对政府监控系统的目标、标准、政策和运行方式适时地进行分析、评价和修正，有利于进一步提高评估的科学化水平，提高评估与监控的质量，从而提高整个成人教育的质量。
具体做法可以以省市区为单位，成立专门的监控评估小组，定期对政府的监控行为做出相当系统的评价，把监控评估小组单独列出来，避免不必要的官官相护等关系的干扰，保证他们在监控评估过程中的客观性。2007年1月15日，肩负改革日本教育重任的日本教育重建委员会透露了其首份报告的内容。报告建议日本政府组建第三方机构，加强对地方教育委员会的监督。委员会成员认为，“地方教育委员会负责公立学校的管理，但运行得并不好”。教育重建委员会建议中央政府制定政策，明确地方教育委员会的职责。他们还希望社区居民和地方社团组织对教育委员会的工作进行监督，并由一个第三方机构对教育委员会的工作进行评估。② 先不管这项提议是否能得到顺利通过，这至少向我们说明，重视对政府监控绩效的评价，是各国教育努力的方向，同时也使我们在建立完整、健全的评价制度时得到相应的启发。
(四)确保价值方向，整合多元的价值取向
价值取向是对事物本质的探讨，是对事物的灵魂和质的规定性的把握，把握事物的发展方向的关键就在于把握事物存在的价值。机制构建中除了以上几方面的要求外，关键问题还是要明确其价值取向，找准事物的本质。从政府行政的一般意义和成人教育管理中的特殊要求来看，政府在成人教育质量监控机制建设中应体现以下几方面的价值追求：
1.政策、制度的合法性。无论是从政策和制度的制定，还是从机制的运行方面来说，都必须经过合法化过程，否则就没有说服力。也既是说，政府在对成人教育质量监控的整个过程中，首先要保证制度的制定是严格按照法律的程序来进行的，并不与相关法律相冲突；其次，在执行过程中也要合乎适当的法律程序。
2.维护公平与公正。维护公平、公正是社会和谐的基础和前提，它反映的是一种合理的利益协调机制，即要求各方面利益都能得到体现。政府对成人教育质量监控的机制建设就应体现这点，要考虑到大多数成人教育学校的共同利益，不能有所偏袒。
3.遵循教育规律与市场经济规律。教育活动具有很强的规律性，在成人教育质量监控过程中，政府监控机制的建立必须合乎成人教育的内在规律，同时我们也应看到，机制的形成受制于一定的体制之下，在不同的经济体制下，成人教育运行的机制会产生性质与功能不完全相同的制度安排。政府监控机制作为成人教育运行机制中的一个组成部分，必然要顺应我国社会主义市场经济体制的要求。因此政府在构建成人教育质量监控机制时既要遵循教育规律，也要遵循我国市场经济体制规律。
4.突出机制功能的协调性。机制作为一个系统，各部分之间必然是相互联系、相互依赖、相互作用的一种关系，只有这些机制协调起来，才能发挥最大的整体功能，因此，政府在对成人教育质量监控机制的构建中，必须充分考虑机制的系统性和整体性，达到功能发挥的最大化。
注释：
①左青.论政府在高等教育质量监控中的机制建设[J]求索，2006，(7)
②卧松.日本拟组建第三方机构加强对教育行政部门监管.中国教育新闻网，2007，1
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