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中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2015)08-0029-05 随着社会变迁与发展，全面深化完善中国特色社会主义制度成为当前热点话题。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。在此次会上“治理”概念被明确直接提及24次之多。然而，就权力主体而言，其思维模式可能还停留在“管理论”、“服务论”、“平衡论”的层面，对社会治理的理念、内涵和运行范式的认识仍处于模糊状态。如公共决策实践对回应机制没有引发足够的关注，政策的制定缺乏回应程序，从而使公共决策在关注民众需求的问题方面“反应迟钝”，这也是广大民众对政策制定参与积极性不高的重要原因。在社会治理语境中的教育资源配置政策制定同样也绕不开这一话题。 一、社会治理呼吁教育政策制定机制的改变 社会治理是西方治理理论的重要组成部分。“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织机构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个以公民为中心的社会治理的复兴实验过程。”[1]在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府主导，吸纳社会组织等多方面主体参与，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[2]正因为社会治理与单纯强调的管理之间存在着主体、性质、权威来源和权力运行向度不同，特别是社会治理更加强调权力主体与非权力均为能够发挥治理功能的力量，也就决定了社会治理运行机制具有双向性、协同性与柔性化的基本特质，在社会治理中无论权力主体还是非权力主体既是治理主体也是治理的对象。因此，社会治理是在强化党委领导、政府主导的前提下，鼓励社会各种不同主体的共同参与，从而实现权力主体与非权力主体之间的良性互动。 在治理语境中的教育政策制定，是一种以各种利益相关者广泛参与为基础，其目的是实现与教育政策相关者的利益“最大公约数”。然而，在我国的教育领域，政府及其相关部门一直扮演着全能型的公共管理角色。在权力主体看来，教育政策的制定与变革是政府单方面的行政行为，各种非官方的参与者缺乏必要的参与渠道与机会，从而使教育政策制定过程体现出封闭的、政府主导的特点。[3]而随着社会变迁与发展，权力主体的这种角色显然无法有效适应教育领域多样化的现实需求，从而使教育领域的治理体制面临着一系列重大挑战。当前，在教育资源配置的设计中存在着资源的过度城市化、高等化等不正常客观现实。即使教育权力部门努力通过推行听证会等范式促进利益相关主体参与教育制度的设计，但并不能保证政策最终决定者的单一性，从而也就进一步遮蔽了教育政策的科学性、民主性与公共性。 一种能够获得社会公众认同的社会制度的最终生成，不仅仅依赖于决策者的远见卓识与见微知著，更需要广大利益群体的有效参与。基于这样的社会现实需求，教育领域必须构建适合国情的政府、市场、社会等多中心治理模式，实现教育领域治理主体由单中心向以政府为主导的多中心转变、治理手段由平面化向网络化转变。教育政策制定的过程必须是包括教育主管部门、社会相关组织和学生及家长等多元主体共同“建构”的体现，促进非权力主体“组团”抗衡，以整合力量参与到教育资源配置的决策中；必须认真对待教育利益相对人的主体地位、尊重他们的合理利益诉求、鼓励和引导政策制定者与相对人协商、合作，实现教育领域公共利益与个人利益、不同个体利益之间相对平衡的回应型教育政策制定模式。 二、教育政策制定回应机制的语义 社会治理理论主要强调“国家—市场”与“国家—社会”之间关系的多层次与多中心，着力探求各种量，即政府与非政府之间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。因此，社会治理理论更多强调主体的多元性，各主体之间基于知识、信息、资源、能力之间的差异，必然存在相互合作。这同样也必然要求公共权力对不同利益主体的不同诉求及时作出具有实效的回应，从而保障不同教育利益诉求主体在政策制定中参与的广度、深度、力度。而“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应并采取积极措施解决问题”，“是政府对于依靠自身信息、技术和诚信优势，通过与公民之间的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益反应的回复过程。它不是政府单方面的垄断作为，而是政府与公民之间在一定的社会环境条件下，回应主体(政府组织)和回应客体(公民等)双方的互动关系”。[4] 美国学者斯塔林在《公共部门管理》一书中提出：回应(Responsiveness)是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求作出的迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求作出超出一般反应的行为。[5]“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上，政府的责任意味着政府的社会回应”。[6]从表面上看，教育权力主体主动与相对人对话与交流，似乎有损其权威和尊严，但权力主体对相对人正当诉求的积极“回应”，恰恰是其必须承担的行政责任。因此，教育政策制定主体的回应是一种政府行为，主体是教育政策制定机关及其工作人员，客体是广大民众；其结果是政策制定者以积极、合理的决策和措施满足相对主体不同需求。具体到教育政策制定的回应机制是指政策制定的权力主体在进行教育领域管理、提供教育资源公共服务的过程中，基于社会公众对教育资源均衡配置的基本需求及相关问题所作出的负责任并具有实质性内容的反应与回复行为。教育政策制定的回应机制是政策制定主体利用自身信息、技术和诚信优势，不同主体在平等的话语平台上通过相互之间的对话交流，保证权力在民意正当要求基础上运行，实现制定主体的预期目标，促进所制定政策获得相对人的认同。 “教育政策是政府在一定时期为实现一定的公共教育利益而制定的关于教育事务的行为准则。”[7]因此，教育政策制定者在政策制定中通过对各种教育资源的选择与整合，制定出增进资源配置公平正义的分配规则。正因为“任何一项教育政策说到底都是关于权利与义务的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或阶层间，教育政策实施的结果总是反映了不同人、不同集团、不同社会利益相关者的利益。”[8]所以教育政策制定同样也是一项重要的政治行为。“当与公共政策的其他政策领域相比较的时候，教育政策的制定与其他政策相比并没有更多的自由”，因此，“并没有令人折服的理论根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对他们的研究需要特殊的分析、特殊的概念，或是特殊的方法”。[9]具体到教育政策的制定过程，只有最大限度的保障利益相关者表达的机会和渠道，所制定的政策才具有正当性。也正基于此，教育政策的制定过程必须建立在对相关者利益诉求的回应之上。 教育权力主体尊重民意、正确对待民众合理诉求，对民意采取积极回应的态度已经成为当下行政行为的时代特性。教育政策制定的回应过程，实质上是决策主体由“为民决策”向“让民决策”、权力主体与利益相关权利主体之间“共同决策”的互动过程。因此，教育政策制定的回应机制既是教育政策制定者决策的一个过程，又是一种公共行政权力行为，因而具有权力性、强制性等特点。但同时，正因为引入回应机制，而且决策者所回应的内容是广大利益相关者的现实需求，这样也就可能对公共权力形成一定的约束，促进决策者以积极的态度和切实可行的措施，公正、有效地对待公众对教育资源均衡配置的需求。从一定意义上看，教育政策制定者的回应是民众意愿与教育决策行为的互动选择。通过教育决策承诺制度、政务公开与决策公示制度、重大决策听证制度、决策复决权制度、决策法规回应制度、决策责任制度的建立既能够满足公共利益的需要，又能够实现教育领域不同利益主体之间的“共赢”。 三、教育政策制定回应机制的构成要素 教育政策制定中的回应机制是以解决实际问题为导向，是政策制定权力主体职责范围内的，或者为政策制定权力所能够干预、管理和控制的教育事业，通常以法律、规章制度、指导意见等抽象规则呈现，也可能以改革措施与方案等可行性决策呈现。当前，教育政策制定中回应机制存在着利益取向错位、回应的意识不到位；回应的载体不完善；回应制度性资源短缺等不足。在本质上，教育政策制定中的回应是民众意愿与公共决策行为的互动选择，是教育政策顺应民意，让民众在教育政策制定中能够表达自己的利益，提出与切身利益相关的合理化建议，真正参与到教育政策制定过程中，并对生效的政策起到应有的制约作用。 教育政策制定中的回应机制是一个完整的过程，并由回应主体、回应客体、回应渠道、回应反馈等方面构成。在一般情况下，政策制定者为回应主体，即制定政策者既可以通过教育公共政策也可以通过承诺等具体行为进行回应；既可以积极主动回应也可能是出于利益相关主体的要求而被动性回应。但基于主体间的平等原则，真正实现回应机制的有效性必须确立相对人在回应机理中的平等主体地位，确保回应是决策者和相对人之间的互动，从而确保资源配置相对人意愿与诉求得到有效回应。政策制定回应的客体既可以是与政策制定利益相关的组织，也可以是公民个人。回应的诉求内容既可能是相对人明确的教育要求，也可能是其潜在的各种需求。但不管是哪一方面，政策制定者必须将回应机构的职权、回应程序以及回应的政策法规等进行公布。政策制定回应的渠道即回应的载体，既可以是正式的，也可以是非正式的。政策制定回应的反馈机制可能是由于相对人以态度、情感、行动等范式向教育政策制定者所发出的关于教育资源配置相关信息，制定者在收到信息后，被动性的对政策制定的相关信息进行反馈；同时政策制定者也可能主动征询民意，在通过调研、发放调查问卷、召开座谈会后对政策相关内容做出解释、修正决策方案，并及时对民意作出反馈。回应主体、回应客体、回应渠道、回应反馈共同构成了一个相对完整的政策制定回应过程。当然，这只是理论层面分析问题的单一型模式，实践中则往往是非常复杂的多层次、多向度和全方位的进程。 有效的教育政策制定回应机制要求在厘清教育资源配置背后的矛盾关系的基础上，弄清楚资源配置问题的根本症结，从而积极探寻解决的切入点，并以此筛选出最适合解决问题方案。因此，为了确保通过完整的主体、客体、渠道及反馈机理构成的回应过程产生预期的效果，必须做到回应的及时性、合法性、有效性和程序性。其中，及时性包括迅捷性和合时宜性。政策制定主体回应的合法性是指权力主体就教育政策制定进程中相关问题回应所取得公众认可的状态。当前，由于不同教育主体利益诉求的不同，有时甚至相互矛盾。因此，权力主体必须在不同利益诉求之间找到平衡点，回应内容尽可能取得利益群体中大多数公众的认可和自觉服从。教育政策回应的有效性是权力主体回应能够妥善处理和切实解决当前教育资源配置中的热点问题，能够有效满足不同教育主体的需要，从而提升所制定政策的认同感和权威。教育政策制定程序性的目的就是让政策利害关系人“以看得见的方式”实现教育资源配置的公平正义。 四、设计适应社会治理的教育政策制定回应机制 (一)加强体现治理理念的教育政策制定回应平台建设 面对教育利益多元化现状，相应的教育治理选择可以借鉴社会治理的相关思路，认真协调教育资源配置中的“公共”与“私人”、“国家”与“社会”、“政府”与“市场”的关系，搭建资源配置回应平台，让各种不同的社会力量能够充分参与到教育政策的制定、实施和评估过程中，形成不同教育主体之间良性互动循环。“在网络时代，每个人都可能成为信息渠道，都可能成为意见表达的主体……政府和主流新闻媒体仅仅发布信息还不够，还必须迅速了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，迅速回应公众疑问。”[10]为此，一方面建立起教育资源配置领域政府与社会组织在法治框架下的互信、互帮、互动关系，积极培育社会组织，增强社会组织在教育资源配置中的主体性地位；另一方面，建立完善而有效的教育政策决策输入和输出系统，为教育政策制定者决策提供信息，并有效监督教育政策制定者对政策的认真实施。进一步，决策者实施的情况如何，必须以输入和输出是否处于平衡状态作为评价指标。在不同利益主体互动的平台上，各种问题和诉求以信息的形式不断提供给决策者，决策者对这些问题和诉求能够及时地作出回应。 (二)进一步完善教育政策制定主体间的信息畅通渠道 在现代性治理语境下的教育政策制定民主化进程中，政策制定相对主体与决策者之间应当有无障碍的沟通与协商平台，从而有效保障相对人的知情权和参与权。为此，教育政策制定的进程必须保证相对人参与渠道的通畅。如果教育政策制定相对人对政策的制定程序不了解，不能参与辩论，也就无法判断关涉自身利益教育政策的好坏，其知情权就没有得到尊重。反之，如果保证相对人平等参与机会，保证相对人知道所有与自己相关的政策决策内容，他们能够与教育政策制定者平等对话，其利益在一定程度上能够得到保障。为此，一方面，报刊、广播、电视等传统媒体在为公众表达教育公平意愿和需求方面具有独特的优势，是相对人诉求表达和传播的重要渠道，我们必须继续发挥其功能；另一方面，必须切实可行的建立电子执法，有效应用手机网络和微博等现代性渠道，以媒体和互联网为平台，拓宽教育资源利益相对人的意见表达渠道，并积极关注和回应相对人的不同利益诉求。 (三)建立与完善教育政策制定回应机制与制度，提升决策者的回应能力 对于教育政策制定者而言，回应不仅是一种道德义务上的要求，更是一种制度上的强制规定。提升教育资源配置领域治理的制度化水平，不仅仅意味着法律体系和相关管理制度的完善，其目的是为不同利益主体提供达成共识的谈判规则，并努力保证为不同主体实现各自预期目标提供制度性保障。而解决这一问题的“出路在于改变政府的治理方式，建立制度化回应群众诉求的机制”[11]。一方面，必须积极完善已有的教育公示制度与听证制度，利用电子政府平台，加强信息公开的力度和种类；另一方面，必须加快相关法律制度的制定，通过相关法律对回应进行定义和阐释，明确规定教育决策主体作出什么样的回应行为才是合理合法，从而便于利益相对人进行有效监督。相关权力主体的回应流程要“明确受理、转办、督办、反馈等工作流程的具体工作内容；提出时限要求，对涉及职责范围的咨询、投诉、意见和建议，由各级各部门专人在规定时限内办毕并反馈。”[12]当然，健全的教育决策回应机制还离不开相应的支撑系统。教育制度决策者的决策回应如果能够顺利实现，其前提条件是保证权力主体依法行政的推进。完善的法律制度能够保证教育资源配置决策者有效实施已经生效的法律与决策，但其实施的效果直接依赖于回应机制的运作状况。因此，教育政策制定者能否正确运用公共权力，能否公正的进行教育资源配置，能否实现有限的教育公共资源为大多数人服务，其检验的标准不能仅仅停留在草草的通报会，而是召开真正意义上的“群英会”，并在会上详细的回应相对人关心的资源配置问题。 (四)创新对教育政策制定回应的监督和绩效评估机制 十八届四中全会明确指出，强化权力的制约和监督，在具体政务活动必须执法公开原则，始终坚持信息公开为常态，确保政策制定过程、政务运作过程、社会资源管理过程、服务社会机制与结果的公开性。教育政策制定回应过程的监督是基于对资源配置政策制定、实施过程与运作结果的有效监督。《政府信息公开条例》为规范教育政策制定权力、确认和保障公民知情权提供了制度性基础，促进权力主体在回应过程做到有法可依，利益相关者不仅享有对公共信息的知情权，又能够确保对决策者监督权的有效行使。为了确保利益相关者的监督权真正“落地生根”，构建一套让资源配置决策权在阳光下运作及利益相关者独立行使监督的机制。为此，必须对政策制定者进行阳光示权，借助互联网技术，公开晒权，打造教育政策制定权力公开运行平台。一方面，必须构建一个相对科学合理的回应绩效评估体系，架构由政策制定者、具有中立性质的机构及与自身利益相关的组织个人共同组成的评估机制，将评估的结果及时反馈相关职能部门，并促进其对政策及时调整，真正将回应机制落到实处；另一方面，将非权力主体的绩效评估作为考核政策制定者的重要指标，用责任约束政策制定者，打造一个民主的、负责任的、有能力的、透明的教育政策制定体系，使权力主体的相对人有更多的机会与政策制定者直接对话。