试析群众性精神文明创建的权力运行模式，本文主要内容关键词为：群众性论文,权力论文,模式论文,精神文明创建论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
群众性精神文明创建是中国特色的创举，但迄今为止理论界对创建现象尚缺乏系统、深度的分析，笔者不揣浅陋，力图从权力运行的视角探讨创建中权力运行模式的变迁。
一、扶持模式与零星效应
十一届三中全会之后，物质文明建设逐步走上正轨，精神文明建设因十年浩劫的影响而停滞不前。如何在一元权力体制下以全新的符号和价值观凝聚人心，构建新型道德秩序，同时又力避文革中政治动员的弊病，成为当时各级政府面临的共同课题。最先富有新意的创举是基层政府开展的“五讲四美”活动，后来扩展为“五讲四美三热爱”活动并成为各地效仿的典范。但是，“五讲四美三热爱”活动在内容上过于宽泛，形式意义大于实质意义。而要进行形式与实质兼得的创新，必须在现有权力框架下进行有依托性和可操作性的探索。在这一背景下，从20世纪80年代至90年代，全国各地相继推出了军民共建、创建文明单位、文明村镇、文明城市、文明行业等多种形式载体，为群众性精神文明创建开辟了崭新的道路。同“五讲四美三热爱”活动相比，后期创造的一系列活动有了分工明细的创建主体、具体而详实的创建内容及考评标准，因此，不仅带来了良好的社会效应，而且立即得到政府高层的认可。
从权力运行的角度来看，这一时期的公共权力基本上扮演“保护人”角色，给基层的创新预留了较大的伸缩空间和试验权限。从这个意义上说，这一时期群众性精神文明创建过程中的权力运行是一种典型的“扶持模式”，它不划定创建的框架，对创新之举予以认可和支持。
尽管创建的扶持模式取得了一定成果，但相对整个国家来说，个别地方或部门的自发式创新，无法在短期内构造一个有序的道德社会，为耽误多年、正着力推进的物质文明建设提供强大的精神支撑，只会产生“零星效应”。为了弥补不足，政府开始考量权力运行模式的转变，即以创建过程中涌现的、具有推介价值的活动载体为范本，发挥公共权力自上而下的动员优势，强力推行以固定范本为指南的创建活动，使创建效应在短期内迅速扩散。与此相应的明显变化就是，创建中的公共权力逐渐向上层政府位移。
二、审批模式与权力悖论
审批模式，就是上层政府整合各类资源，以萌发阶段产生的创建载体为蓝本，制定详尽的创建细则，编织严密的创建操作体系，创造一系列荣誉形式（如授予光荣称号、颁发奖牌、大力宣传等），垄断荣誉资源的分配。审批模式的形成以1996年党的十四届六中全会召开为标志，这次全会通过了《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，为精神文明建设制定了跨世纪的行动纲领。随后，又进行了一系列的机构、职能调整与资源组合。1997年4月，成立中央精神文明建设指导委员会（简称中央文明委），作为党中央指导全国精神文明建设工作的议事机构。创建活动的指导机构从1983年成立的“五四三”活动委员会及其办公室变迁为文明委及其办公室、从政府系统划归党委系统（具体办事机构设在党委宣传部门）的演进轨迹表明：公共权力在群众性精神文明创建活动中逐渐微观化和直接化。尤其值得一提的是，创建与媒体（创建的具体操作部门设在各级党委宣传部，而党委宣传部掌控意识形态方向和各新闻媒体单位）得以有机整合。这一方面为高效、快速地动员社会各方力量参与创建活动，共享创新资源，提升社会整体精神文明水平创造了条件，但另一方面也为政府权力的扩张和变异埋下了伏笔。
随着创建工作的推行，审批模式之下的权力运行出现了“权力悖论”现象，即公共权力既是创建者以快速发展的动力，又是创建停滞的原因。由于现行的创建考核指标涵盖了经济与社会发展即两个文明建设的重要领域，所以，荣誉称号（表现形式就是各种级别的奖牌）的含金量上升。对诸如城镇、行业、单位等地区和组织的负责人来说，争获奖牌，不仅能获得官方权威认可的荣誉和一定的物质奖励（有的地方或组织明确规定，获得荣誉称号后实行内部奖励），而且可凭借公共媒体的宣传，扩大知名度与影响力，从而为自己的连任或提升加上一块重要的砝码。在此激励结构下，各创建参与者为争获数量有限的奖牌，展开激烈竞争，客观上形成一浪高过一浪的创建热潮。与此同时，审批模式下的创建格局，特别强调属地管理原则和荣誉升级制（荣誉按由低至高的顺序依次授予，一般不能越级或破格，且层次越高名额越少）原则，这一方面使创建主体可以有限度地突破条块分割的官僚体制，直接动员本区域的众多资源投入到两个文明建设的运动中来；另一方面，它也导致层级管控和不规范行为的发生。
从总体上看，创建的审批模式在一定程度上为构建与市场经济体制相契合的新型道德秩序做出了重要贡献。但是，审批模式下的政治动员也是公共权力扩张的过程。在缺乏权力有效监督与制约的制度环境下，在缺少发育良好、富有自治精神的公民社会的背景中，利用公共权力进行过度动员必然会带来一些弊端：(1)荣誉资源的垄断性分配，导致创建中客观存在的各种不正之风。(2)荣誉资源的不规范配置方式，侵蚀了创建的权威性与正当性。(3)动员式创建格局，使创建参与者处于高度紧张状态。(4)动员方式的滥用（如把创建申报者是否参与某项地方政府形象工程作为资格标准，实行“一票否决制”），客观上造成创建参与者“行政超载”（即承担了过多由创建主管部门分解的、与自身职能无关的行政事务）。(5)自上而下的创建指令使创建参与者陷入名目繁多的检查、评比等日常琐事中，客观上挤占了自下而上的创新机会，使创建因缺乏创新支撑而失去活力，最终被锁定在无效率甚至负效率的状态之中。
三、善治模式与结构转型
在分析之先，让我们看看“群众性精神文明创建”的官方权威界定：（它）是人民群众移风易俗、改造社会的伟大创造，是人民群众在党的领导下为自己创造美好生活的伟大实践，是把两个文明建设任务有机结合落实到基层的有效途径。这一界定点明了群众性精神文明创建的主体——人民群众和党（公共权力执掌者），创建的功能——把两个文明建设任务有机结合，创建的着力点——基层。这表明，创建仅凭自上而下的政治动员无法获得持久的生命力，它需要社会组织和公民的合作。而且，着力点应该放在如何推动基层创新以及转化创新成果上，而不是上收权力，人为制造一个供不应求的荣誉资源市场，或者是一次创新，永久适用。而所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治有六个基本要素：(1)合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。(2)透明性，即政治信息的公开性。(3)责任性。(4)法治。(5)回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的负责的反应。(6)有效。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从群众性精神文明创建的实践来看，其独特的主体组合、功能定位和着力点完全符合善治理论的框架。以群众性精神文明创建为突破口，把善治理论化为生动实践，不仅对构建与市场经济相契合的新型道德秩序至为关键，而且对我国公共权力结构的调整、公民社会的成长及整个转型进程具有十分重大的现实意义。因此，吸收善治理论，遵循创建规律，重构权力运行模式，是克服创建“权力悖论”的现实途径。笔者认为，要达此目的，创建必须在以下四个方面进行转型。
（一）主体结构：政府主导→政府与社会合作。在前市场经济及市场经济建立之初，由于国家与社会、政府与公民是高度整合的，因而创建中的权力运行主要是协调、处理政府内部上下左右之间的关系。经过十几年的市场化改造，大量非国有企业和自主性社团纷纷涌现，政府不仅面对体制内的创建问题，而且必须正视体制外的创建诉求。在此背景下，如果依然固守萌发阶段的创建理念、创建形式和创建方式，那么必定会阻碍创建的深入发展。根据当前形势和未来发展趋势，今后的创建应该是政府与社会（或公民）之间的合作，创建的权力运行是双向平等交流与互动，从而达到双赢。与此相应，创建的主体结构将从“政府主导”向“政府与社会合作”方向转化。
（二）分配导向：平衡原则→质量优先，兼顾平衡。由于创建要构造的新型道德秩序必须得到集体与个人发自内心的自觉认同与遵守，因此，创建的质量须置于首位，创建过程中产生的各类典型要有充分的道德说服力和道德辐射力。鉴于此，分配导向的转型首先要把住质量关，消除公共权力干预的负面影响。创建标准的设立及荣誉资源的配置由良性竞争确定，而不是政府一手包办。尤其在分配荣誉资源时，要机会均等、公平竞争、透明操作，尽可能杜绝公共权力的自由裁量行为。在“质量优先”的前提下，我们也要正视城市与农村、东部与西部在经济发展、文化习俗等方面的客观差异，在分配荣誉资源时对弱势地区或组织予以适当倾斜或采用符合实际的创建标准，兼顾其利益需求，但前提是这种兼顾必须有一定的限度并体现正义性。
（三）执行过程：动员式→法治式。而要实现这一转型，必须从以下几个方面入手：(1)按照政府与社会合作的主体组合，调整创建的权力结构，改变政府权力凌驾于社会之上的现状，以合作、协商的方式重构创建的权力运行程序；(2)加强群众性精神文明创建的立法，改变以政策统领创建的格局；(3)严格创建的执行程序，限制自由裁量权，减少创建的不确定性；(4)保障社会的相对自主权，尤其要避免公共权力的非理性动员带来的各种弊端。
（四）沟通方式：聚联式→回应式。审批模式下，创建的沟通方式富有典型的“聚联式”特征，即存在一个沟通中心聚集沟通内容，然后统一向各方向传递。这虽然有利于形成行政权威，建立起强有力的领导，协调一致地进行控制，达致行政高效，但易形成专断，压抑积极性和主动性。随着创建的扩展，这种沟通方式开始阻碍信息的顺畅交流，甚至成为制约创建深化的瓶颈。从聚联式到回应式，就是要增设自下而上的信息通道，形成制度性的回应机制，即：(1)在创建过程中始终贯穿制度性的咨询机制。比如，在创建任务的确定、创建方式的选择、创建典型的树立等方面，形成民意主导性的征询程序。(2)正确处理好权力与民意的关系。媒体不仅要发挥好引导作用，更要成为凸显民意的“窗口”。(3)公开创建的程序，增强荣誉资源配置的公正性。(4)充分利用网络资源，聚合民意。(5)吸引公民参与，奖励创建的新思维、新设想，使创建持久获得来自民众源源不断的创新支撑而充满活力。