中国加入WTO：国内农业政策与体制面临的冲突，本文主要内容关键词为：农业政策论文,中国加入论文,体制论文,冲突论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国推进加入世界贸易组织步伐对于中国以及全球农产品出口国家而言是一件非常重大的事件。中国已承诺大幅度削减农产品贸易壁垒，为农产品出口国家扩大并创造新的出口机会。中美协定除了对全球的贸易流向和商品价格有着潜在的影响之外，对中国自身也有巨大影响。人们通常关注关税减让、约束关税税率以及对若干农产品如粮食、棉花等采取关税配额管理制度，但协议中有一些承诺如中国同意进行国内改革等没有引起人们关注。其中，最为重要的是深化国内农产品销售和流通体制改革。
本文分析了加入WTO 对中国国内农业政策及其制度环境的影响：加入WTO 须满足的要求是否与中国国内当前的农业政策与制度环境具有兼容性？如果没有兼容性，那么，冲突的根源是什么？程度有多大？
国内政策或体制与加入WTO造成冲突或不兼容有很多类型。 一种冲突类型是，中国的国内政策和体制明显地为WTO规则所不允许， 或者表现在市场准入及国内支持上；另一种冲突类型是，加入WTO 增加了政策成本，使得现行政策难以为继；第三种即最后一种冲突类型是，为顺应加入WTO 要求所做的调整或多或少地减弱了国内农业政策和体制的效果。
本文将主要讨论中国加入WTO一揽子方案所引起的3个重要变化。其中两个变化包含在农产品外贸体制之中。这些变化可以归结为贸易壁垒中的关税壁垒和非关税壁垒两种类型。在非关税贸易壁垒中，最为显著的变化是中国作出承诺将使用关税配额管理制度取代进口配额和许可证制度，并将取消国营贸易公司对农产品贸易的垄断。
第三个重要变化涉及农产品流通体制。由于中国承诺允许外国公司拥有全部的经营贸易和流通的权利，包括在零售、批发、仓储等方面的权利，这使得中国当前的农产品流通政策，主要对某些农产品的垄断性定购和分配政策与WTO的要求不兼容。在中国， 这是一项错综复杂的政策和制度安排。政府使用这套制度来执行其农业政策。农产品流通体制方面的未来变化将取决于当前的一系列政策初始条件，包括生产政策、流通政策、定购政策，以及库存或粮食安全政策等。本文将从中国国内支持承诺的角度对这些政策分别讨论，并进行简短的小结。
中国加入WTO的承诺
中国加入WTO的一揽子条款仍然不得而知。除了墨西哥外， 中国已经结束与所有国家的双边协议（与墨西哥的双边协议也有可能在短期内达成）。中美协议是目前唯一为公众知道的协议文本。然而，中国对不同国家之间的承诺可能会有所不同。所以，一旦所有的双边协议均达成，WTO的秘书处将根据所有最好的承诺把它们形成单一的文本， 这个最终文本将会是中国加入WTO的基本条件， 所有成员国均可以援引文本上条款。这将意味着中美协议是中国最低水平上的承诺，在最后文本中，中国承诺水平将会进一步提高。
中国加入WTO的第二阶段，即多边贸易谈判正在进行之中。 这个阶段的谈判将产生两个文件，即准入协定和工作报告，特别是中国在市场准入方面所作的承诺，将详细描述中国如何履行这些承诺，以及WTO 规则如何在中国执行等。这个多边协议谈判阶段也会将中国的国内支持政策纳入其中。
本文分析是建立在1999年4月17日中美双边协定的基础之上。 这也是明确的、唯一可得的关于中国加入WTO的条件。因此， 本文将是加入WTO对中国国内政策影响的初步分析。 全面而具体的分析有待于中国加入WTO一揽子方案最终形成并公布于众之后。
贸易的关税壁垒
中国承诺要采取的第一项贸易政策变化是减少关税壁垒。根据中美双边协议，一旦加入WTO，中国将其农产品进口关税从22 %削减到17.5%。从商品类别看，当前中国的活动物和动物产品的关税是21%，粮食是7%，植物油和油脂是17%，加工食品、饮料、烟草等是29%， 纺织品和其他农产品加工品是27%（见表1）。
关税减让将不会对中国国内农业政策或体制产生任何直接影响。然而，通过提高进口成本，中国的关税可以用来作为保护或支持缺乏竞争力的国内生产者、特别是农产品加工或流通等部门的重要手段之一。因此，关税减让将与某些国内政策目标或措施是不兼容的。一种可能是，加入WTO之后，中国将寻求新的政策或手段取代过去高进口关税来帮助国内生产者。当然，这些政策措施不会产生新的贸易扭曲，并且与WTO规则相一致。
表1 不同农产品的关税减让
名称税率2004
大豆 3%
3%
牛肉45% 12%
猪肉20% 12%
禽肉20% 10%
柑桔40% 12%
葡萄40% 13%
苹果30% 10%
杏仁30% 10%
葡萄酒 65% 20%
奶酪50% 12%
冰淇凌 45% 19%
表2 中国政府的税收收入
总收入关税 比例
（10亿元）
（10亿元）
（%）
1990282.2 15.9 5.63
1991299.0 18.7 6.26
1992329.7 21.3 6.45
1993425.5 25.6 6.03
1994512.7 27.3 5.32
1995603.8 29.2 4.83
1996691.0 30.2 4.37
1997823.4 31.9 3.88
1998926.3 31.3 3.38
1999
1068.3 56.2 5.26
资料来源：《中国统计年鉴（2000）》，第258页。
中国平均关税税率减让有可能减少财政收入。然而，其他发展中国家的经验表明，削减高进口关税实际上带来了关税收入增加。这是因为相对较高的关税税率增加了关税逃避，这要么是通过海关官员虚报少报进口价值，要么是通过走私或灰色市场行为逃避关税征收。减低平均关税税率之后，有利于减少对欺骗行为的刺激，结果是大多数商品通过官方的进口渠道进口，提高政府的总收入。
即使关税总收入是减少的，这也并不就必然意味着对国内农业政策存在着影响。首先，对于中国政府来说，它没有必要对选择某一产品征收高关税给予过多的关注；其次，中国政府可以通过在其他方面的征收来冲抵关税收入的下降。第三，与其他广大发展中国家关税收入是中央政府征收有效渠道的形式不同，关税收入，特别是农产品关税收入在总税收收入中的比重很小（见表2）。所以，即使关税总收入有所减少， 也不可能对政府作出的决策产生显著影响。
非关税贸易壁垒
中国承诺的其他贸易政策变化是减少非关税贸易壁垒。这些壁垒中最为重要的是配额或进口许可证制度，以及使用国营贸易公司。与关税贸易壁垒相比，非关税壁垒是中国干预贸易更为复杂的形式，并且与中国的农业政策或体制交织在一起。这一部分将主要讨论当前的国内政策或体制与中美协定中所要求的进口配额和国营贸易方面变化之间可能存在的潜在冲突。
进口配额与许可证
40多年来，中国的粮食贸易特别是小麦、大米、玉米，以及棉花贸易一直在政府的控制之下。中国历来认为，粮食和棉花是战略物资，不能将其看做一般贸易商品。经历20多年改革开放之后，中国大多数经济活动已经分权化，大多数农产品通过市场来进行交易。然而，粮食和棉花的市场化进程比其他农产品缓慢。特别是，小麦、大米、玉米和棉花的贸易是在政府的控制之下。
进口配额和许可制度是政府用来执行对小麦、大米、玉米、棉花流通和贸易进行控制的措施之一。从这方面看，中国当前实施进口配额和许可制度与其他国家有着显著不同。首先，在进口配额方面，中国对其执行的规则、体制说明和数量从来没有发布过有关情况。唯一能够判定其存在和配额数量是通过贸易流向。其次，在这种体制下，配额数量的决定和分配也不透明。通常，中国国家发展与计划委员会首先提出配额数量，在得到国务院同意之后，配额总量便分解到各省的计委。然而，实际上，各省得到的数量是省级政府与中央政府非正式讨价还价的结果。由于全国配额数量和分配给各省数量通常在一年之内要变动几次，因此这一过程变得更加复杂。一旦这一过程在中央政府和省级政府之间完成之后，省级政府机构便通过与地方政府和最后使用者非正式的讨价还价，分配给进口商品最终使用者或国内国有批发商。这是为什么难以获得公开信息的主要原因。实际上，知道配额数量的只有等到一年结束之后，看实际进口数量是多少。
配额执行要接受对外经济贸易与合作部的监督和管理。在大多数情况下，配额持有者无权直接从国外进口或选择贸易伙伴。中国粮油进出口公司和中国棉麻进出口公司代表国家进行进出口贸易。
与进口管理一项相关的措施是国家对进口许可证发放的控制。中国的对外经济贸易与合作部管理全国的进口许可证。在现行状况下，除了配额分配之外，一个想要进口的企业事先需要得到进出口许可证。对于主要进口粮食的中国粮油进出口公司和进口棉麻的中国棉麻进出口公司等国营企业来说，从对外经济贸易与合作部获得进口许可证是自动的。但是，对于其他大多数从事农产品贸易的企业来讲，办理这一手续面临许多障碍和隐含成本。有时，为了获得这一手续与其说是为了实现某一清晰的目标或客观标准，不如说是来自与发证机关拥有良好的关系。
表3 中国的配额管理（TRO）的数量、关税税率以及私营贸易比例
配额量（百万吨） 配额内关税 配额外关税（%）私营比例（%）
2000 2004% 20002004
2000
2004
小麦 7.3 9.641
77 65 10 10
籼米 1.332.661
77 65 10 10
粳米 1.332.661
77 65 50 50
玉米 4.507.201
77 65 25 40
棉花 0.743
0.894
4
69 40 67 67
大豆 1.723.269
74
9 50 100
*大豆执行方案的最后年份是2005年（关税配额数量达到326万吨；在2006年，配额以上的关税降到9%，关税配额将被终止，并且100%由私营贸易。）
加入WTO之后， 这种体制将被透明的关税税率配额管理制度所取代。小麦、大米、玉米、棉花、豆油在配额数量内的进口将采取低关税税率（见表3 ），而超过配额部分的进口将采取高关税税率。关税配额的数量将逐年等量递增，直到2004年为止（豆油到2005年）。超过配额数量的关税税率在同期内也按照固定的比例逐年减少。
与进口配额情况类似，在中美双边协议之下，中国不能采用进口许可证制度来妨碍农产品贸易。换言之，中国将需要采取新的制度，以便任何一家企业只要符合透明而客观的规则和法规要求，都能够获得一项进口许可证从事农产品进口贸易。中国也必须允许外国公司获得进口许可证，并直接从事农产品进口。
关于这项政策变化的最后规则只有在市场准入协定和工作组报告最终完成并发布之后才能知道。当然，这项政策变化将会刺激农产品进口。特别是已有的进口渠道与关税配额对非国有企业的分配将会增加小麦、玉米、棉花、豆油等进口。对于肉类、水果、糖料等农产品而言，随着更多的企业获得进口许可证，这些产品进口的数量将会增加。然而，从现有的体制向更加透明关税配额体制转变以及允许非国有贸易公司从事小麦、大米、玉米、棉花等方面贸易将对中国现有的农业政策和制度安排提出巨大挑战。
当前中国国内农业政策在很大程度上依赖于国家对农产品进口的控制。中央政府通过利用进口配额管理制度管理进口贸易流量，用以支持国内的生产者和加工者。在新的关税配额制度下，随着国营贸易公司拥有配额份额的下降，政府也就部分失去了控制进口能力。非国有贸易公司和外国公司能够从事部分配额内贸易和配额之外的贸易。随着政府对进口控制能力的丧失，农业政策包括定价政策、流通政策将逐步失去效率。关税配额制度对中国的直接影响在对中国的粮食安全方面。如果比较现有的粮食进口与关税配额水平，那么，其缓冲效应是巨大的。但是，自90年代中后期以来，高层领导层认为中国的粮食进口应建立在进口量不超过总消费量的5 %（尽管其他政策咨询专家非正式地认为实际目标是5%～10%）。在当前消费水平、关税配额水平下粮食进口量低于 10%（见表4 ）。如果消费持续以目前的速度增长，那么，关税配额完全实现的水平也只在或接近5%的水平。
关税配额体制和获得进口许可证稳定渠道将会增加进口从而增加国内供给对国内市场价格带来下降的压力。这会影响所有国营贸易公司的盈利水平。总之，中国农产品价格一直低于国家市场价格，而无效的粮食等其他农产品流通体制导致了巨大的利润损失（政府用财政贴补）。随着进口商品以及非国有或外国公司带来的竞争，对当前国营贸易公司带来的压力将直接影响着农业政策的执行情况。
表4 预测的中国粮食自给率
1999～2000消费量2004关税配额量百分比
（百万吨） （百万吨）
（%）
小麦 117 9.648.2
大米 137 5.323.9
玉米 117 7.206.2
资料来源：中美双边贸易协定与USDA RS& D数据库
值得非常关注的是，对中国农业经济引入竞争并没有必要损害中国农户和农产品加工企业。相反，由于中国地区之间存在着巨大差距，这有利于不同地区按照比较优势从事生产和贸易。粮食进口和外部竞争将会对中国大多数农户带来益处。当然，要实现这个目标需要中国政府重新考虑当前的政策和体制，并对其进行改革。中国如何来执行关税配额制度这点仍然是未知的。例如，配额数量是如何分配给私营贸易企业的？是通过拍卖还是通过先来后到或其他方式等？这些问题与其他问题一道将会在日内瓦的多边谈判中进行磋商之后才能有具体的答案。然而，即使在那个时候，这个体制的某些方面仍然不会在协议中全部涉及。一个完整的情形需要等到中国创造并执行了新的关税配额制度之后才能获得。但是，本文分析指出，为了履行WTO承诺， 中国需要改革现有的国内政策与体制或利用其他政策取而代之。
国营贸易
国营贸易与配额和许可证制度是一个问题的两个方面。没有国营贸易企业，政府便不能通过配额制度来控制进口；而没有配额和许可证制度，国营贸易的特权地位也很难维持。新的关税配额制度具有一项重要的特征——事先决定的一定比例的私营企业进口数量。对于一些商品而言，这个比例是确定的；对于其他商品而言，它是逐年等量递增的（见表3）。国有企业在配额数量之内未用完的任何份额，在3个季度之后必须分配给私营企业。这样就为不同所有制企业之间创造了竞争，同时也为国营企业为满足国内最后使用者的要求带来了激励机制。
如同进口配额和许可证制度例子那样，当前的国内农业政策在一定程度上依赖于进口控制和国营贸易制度。中央政府利用国营公司管理农产品进口流向和购买决策，以便有能力支持国内价格、向特定的供应商进口、以及限制进口的数量和价值等。在新的关税配额制度下，国营企业只占一定的比例，因此，过去的做法将会失去效率。
虽然中国国营贸易公司是配额持有者的唯一代理人，但是，它们是政府对粮食和棉花进口控制的另一个层次。在新的关税配额制度下，随着私营公司以及外资企业的引入，这些公司将会逐步丧失对进口的垄断。国际农产品市场价格传递到国内市场的程度将大大增加。与当前的状况相比，农产品的最后使用者将拥有对进口产品质量和其他特征的更多控制权。国营贸易公司将不再拥有对进口配额优先获得而带来的丰厚利润。
就其对国内农业政策而言，国营贸易垄断权利消失的效应与实行新的关税配额制度是等同的。它将导致进口增加和国内市场价格的下降，并减少国营企业的盈利。从国内政策角度看，这种贸易变化不会对国内农业政策有直接影响。它将如同关税配额制度类似的间接效应——增加进口并随着国内价格下降而减少国内支持的效果。但是，由于农产品加工企业在进口产品和国内产品之间选择机会增加，更多的竞争将会给它们带来一定的利润。
国内农产品流通
中国将在3年内逐步放开进入国内流通领域的权利， 包括开放与此相关的流通部门，诸如修理和维护、仓储和运输服务等。目前中国限制进入某些农产品（粮食、棉花和食用油等）流通领域的权利，而这些权利为政府指定的一些国有机构所拥有。政府一般禁止外国公司从事农产品（它们在中国生产的农产品除外）流通，或控制自己的流通网络。而且，还禁止国内企业从事某些农产品特别是粮食和棉花的销售、仓储经营及其他服务。小麦、大米、玉米和棉花的购买、加工、销售和仓储都被限制由国营机构进行，这些机构是国家粮食局（和下属粮食公司）和棉麻公司。中国要到多边谈判结束时才能作出放开流通领域的承诺。然而，中美双边协定中的相关规定表明这种放开将对中国国内粮食和棉花的收购与销售政策产生积极的影响。显然，中国的粮棉收购代理机构将不能继续垄断收购，而不得不与私人企业（包括外国企业）竞争。随着时间推移，私人企业的进入将极大地降低政府通过向国有代理机构发布行政命令的方式干预粮棉市场的能力。
中国官方政策禁止除经授权的粮食或棉花企业（和一些经授权的大型用粮用棉单位诸如饲料厂或棉纺厂）以外的任何实体直接向农民收购农产品。所有其他用粮用棉单位必须向当地国有粮食企业或批发市场或棉花公司（或新近落成的中国棉花交易所）购买。然而，实际上有越来越多的被称作“黑市”商人或“贩子”的人到农村购买粮食和棉花，其价格高于国有收购企业的收购价。因此，在某种程度上说，如果中国政府不强力推行，现行的政策早已弱化，而这也会减轻放开销售流通渠道的压力。
中国政府的农业政策可分为4个主要部分：生产政策、销售政策、价格政策和粮食安全储备政策。政府粮棉购销渠道的放开将在不同方式和不同程度上冲击所有这4个政策。
生产政策
政府粮棉购销渠道的放开将与中国农业生产政策产生冲突。现行政策包括了对农户生产决策的行政指导。中央政府规定了粮食和棉花的播种面积目标，这种目标通过各级政府逐层落实到村级干部最后到农民。地方官员继续在农民种植决策上施加影响，主要是因为地方官员控制着接受教育的权利、生育许可证以及日常生活的其他许多重要方面。还有，收取的大部分农业税和各种形式的费都用来养活当地官员。农民明白如果拒绝当地官员的生产目标指令，就会在生活的其他方面遇到麻烦。
私商的进入不会直接冲击政府的生产政策，因为执行政府生产政策的是当地官员。然而，私人购销企业的进入可以减少政府生产政策的影响。近来政府对农民的控制已经放松，因此可能已开始弱化政府生产政策的影响。
价格政策
政府利用收购代理垄断收购农产品，这提供了一种执行政府粮食保护价政策的中央控制机制。尽管由省政府制定保护价，但中央政府在确定最终价格水平上仍有较大的影响。保护价是20世纪90年代后期为了保障低价时期粮农的收入而设立的。不过这一政策是在市场价格相对较高的时期制定的。在目前市场粮价较低的情况下，保护价在农民增收方面发挥了重要作用。据报道，由于保护价高于市场价，粮站歪曲执行保护价政策，其手法就是压低粮食等级。在许多地区，粮站甚至简单地拒绝全部收购农民愿意以保护价出售的粮食。
放开流通领域将直接与中央政府的现行价格政策发生冲突。国家粮食局和棉麻公司是制定价格政策的机构，它们指定（至少部分上如此）农民出售粮食等产品的价格。当政府试图要求私人收购企业向农民支付最低价格时，执行起来就很可能非常困难。此外，当政府代理机构被要求支付高于农产品市场价格的收购价格时，其损失由中央政府给予补贴。
私人粮棉购销企业的加入将直接与政府的现行价格政策发生冲突。作为粮棉收购垄断者的政府代理机构能够在必须向农民支付的价格上执行政府的命令。如果政府想继续其目前的价格政策，那么利用政府代理收购机构执行这一政策的体制就不得不加以修改以应对私商进入的新情况。
粮食安全储备政策
政府利用粮食购销来确保它可获取充足数量的战略性粮食储备。粮食局系统收购的一部分粮食保存起来作为战略性储备。尽管是不容易获得的信息，我们还是知道，政府粮食储备一般是以低于市价的价格收购来的（虽然目前的情况不太一样——政府定购价格高于自由市场价格）。政府之所以能够以低于市价的价格购得作为战略性储备的粮食，是因为它垄断了粮食收购市场。
即使放开了流通领域，政府仍然能利用国有粮站收购粮食作为战略性储备。不过，在收购时政府将面对私商的竞争，因此它以低于市价的价格收购粮食的能力将受到限制，特别是在那些与私商竞争可能非常激烈的比较发达的地区更是如此。在这个新的流通体系里，政府收购用于战略性储备的粮食时可能不得不支付更高的价格，从而增加开支，这反过来可能促使人们重新评价保持大规模粮食储备是否明智之举。
流通政策
放开粮棉流通领域以后，政府将不能再依靠收购体系来稳定和控制粮棉市场。政府对粮棉最终消费者的分配支持也将被削弱。尽管过去10年里在一定程度上已经放开，但政府仍然支配着这种分配（并且周期性地打压分享这一支配权的非法私商）。
加入WTO以后， 私有流通企业的进入将削弱政府通过引导粮棉分配以支持加工企业（一般是大型国有企业）的能力。政府控制能力削弱的直接后果，对最终消费者来说，他们可以有更多的选择；对国有收购机构来说，参与竞争农产品收购将付出更高的成本，而失去市场份额则只有更低的盈利。在市场管理政策的效果减小以后，支持这些机构的政府开支将增加。
中国的国内支持承诺
作为入世条件的一部分，中国将承诺在目前（或基期）水平上设置国内支持的上限，还有，将来在农业支持上的所有政府支出必须确保符合WTO关于绿箱和黄箱政策的有关规定。
中国还没有正式公布其国内支持承诺。不过，一些可能的承诺包括取消出口补贴、逐步减少对农民的国内支持以及限制使用扭曲国内贸易的政策（如将政府支出与生产相联系）。而且，中国政府影响农业的计划、政策、法律、法规、支出、金融及其他活动都将比现在更加透明。
没有明确的国内支持总量（AMS ）信息就很难评估中国国内支持承诺与现行国内政策的兼容性。中国的AMS 声明将为未来政府对特定产品或非特定支持数量的上限或削减提供依据，包括使用（或不使用）所谓的微量条款原则。如果国内支持总量低于农产品产值的5%， 中国就不必要着手削减支持。
确定农业支持的上限并削减将明显地对中国用于支持粮食和棉花生产者的计划形成冲击。如果政府支付给农民的价格高于国际市场价格，那么中国将来就不能提高这些价格（一旦提高，国内支持总量就会高于WTO允许的上限）。
中国国内支持承诺的另一方面当然涉及食品安全目标的农产品公共储备。假设中国将之称为一种“绿箱政策”——换句话说，是在农业协定允许范围之内——中国就必须对目前进行这种储备的计划作重大修改。
目前，中国维持粮食充足储备计划，以此作为食品安全计划的一部分。政府通过收购部门以定购价或保护价从农民手里购买粮食，然后把粮食存放在由国家粮食局管理的中国粮食总公司经营的仓库中（以前这两个机构合为国家粮食储备局）。当政府想控制粮价上涨时，就以自由市场价格抛售储备粮。相反，当市场上粮食过度供给时，政府为支持农民就动用粮食储备系统以高于市场价的行政定价收购粮食，所需支出由中央政府承担。
然而，农业协定规定：“储备总量要对应于预先确定的仅与食品安全相联系的目标。储备增减的过程要有财政的透明性。政府要以现行市场价格购买粮食，要以不低于现行国内市场价格的价格出售储备粮，并且是议定的产品和数量。”（农业协定，附录2，第3段）
首先，中国不能再以“国家机密”为由对国际社会保密储备信息；其次，中国不能再以行政定价为储备计划购买粮食（在行政定价高于国际市场价格期间）；第三，中国不能以低于现行国内市价的价格出售储备粮；最后，关于政府储备粮购销的限制适用于省级和中央两级粮食储备。
假设中国选择维持公共储备政策并遵守附录2规定的条件， 很明显将对现行政策的成本和效果产生影响。中国将不能直接用以高于市价的价格购买粮食转作储备的方式来支持农民。不过，在国内价格持续下降时期，中国可以宣布执行一项以当前市价购粮的政府计划。通过进入市场，政府可增加农产品需求从而在一定程度上拉动价格回升。这种选择的另一个结果自然是因为有政府对市场的干预和支持，农民不太可能在下一年削减种植面积。直至这一点，政府再不能负担日益增长的粮食储备量，为了使供给回到与需求相等的水平，农民只得进行大面积的调整。换句话说，政府为了储备增长而在短期内支持价格上涨的干预，会导致价格在长期内更猛烈的下跌。
在许多领域，中国的农业政策看起来不会与加入WTO 带来的贸易变化相冲突。农业协定规定绿箱政策可免除减让承诺，只要它们仅造成最小程度的贸易扭曲；通过公共基金的政府计划向生产者提供支持，这种支持不产生价格支持的效应。从中国的情况来看，有许多不同的政府计划符合这些标准，包括：（1）国家、 省级和地方各种农业科研机构的农业研究计划，特别是育种、防治病虫害和技术等领域；（2 ）中国农业部和其他各级政府机构的动植物病虫害防治计划；（3 ）通过农业部系统向农民提供的农业推广服务；（4 ）向中央政府确定的国定贫困县提供的食品援助；（5 ）为减轻贫困而制定的既相互联系又相互独立的农村区域发展计划，通过基础设施建设（电、路、桥、市场、学校等等）和小规模经济发展项目，诸如建立牧场、植树造林或建设小水库来实施；（6）为农民和农村居民因洪水、 干旱或其他自然灾害遭受作物或牲畜损失而实施的乡村救灾计划。
以上计划和其他支持农业的政策被认为仅在最小程度上扭曲了贸易，很可能免除任何减让承诺。实际上，只要这些政策严格符合WTO 规则的绿箱政策标准，政府政策支持数量就没有任何限制。
结论
总而言之，仅从中国对WTO承诺不完全信息的基础上判断， 中国将有许多重要的国内农业政策计划或目标会与WTO 规则或双边承诺相冲突。最大的冲突集中在中国管理农产品供给、分配和主要农产品贸易政策等方面。
首先和最重要的是，中国的国有贸易企业不能再垄断小麦、大米、玉米、棉花和豆油的贸易，私商可以同它们竞争。这可能会削弱政府为支持国内生产而限制进口的能力。然而，如果国内需求超过国内供给，包括关税配额内的全部进口数量，中国可以单方面增加配额数量以减轻国内消费价格上涨的冲击。尽管引入关税配额制度造成控制进口能力方面的明显丧失，但中美双边协定中达成的配额数量不会猛烈冲击国内生产者。实际上，关税配额大约等于或略超过政府限制重要农产品进口政策所规定的进口量占消费量大约5%的目标。
中国履行WTO 承诺带来的第二个重要冲突可能是粮棉国营垄断收购体制。这种垄断将终结，其他的国内或国外公司可以自由地直接购买农民的产品然后卖给消费者。这种变化将极大地削弱政府管理重要农产品供给和分配的现行政策。不过，对农民的冲击可能复杂一些，因为它要受农产品供求关系的影响，而后者又关系到农民从旧体制中是受益还是受害。对政府来说，问题在于寻求与WTO 规则相容替代政策来实现它的既定目标：稳定和管理农产品市场和价格、增加农民收入、保证供给和提供消费者和最后使用者的合理价格，以及维护社会和政治稳定。
另一方面，进口关税变化不会对中国国内政策或政府收入产生很大的影响。收入可能会减少，但是作为政府全部收入一部分的关税收入重要性早已呈下降趋势，按平均计算仅占全部收入5%左右。 政府可以利用其他方式弥补这部分收入损失，可能仅通过加强增值税征管即可实现，至少地方上可以做到，据报道许多国内企业能够逃税。
就国内支持而言，中国将在粮食储备政策上面临冲突。如果保留这项政策并加以修改以符合WTO 规则，它不会很有效，其成本也会更高。与WTO规则相一致的粮食储备政策在管理和稳定粮食市场方面作用较小，但不会在任何方面都没有效果。与WTO 规则相一致的粮食安全储备体制最终设计和政府愿意支出的资金数量将是新体制能否实现政府现行政策目标的决定性因素。
最后，符合WTO 绿箱政策标准的数量众多的政府计划对中国农业将越来越重要。在对农业的直接支持受到上限规定而且许多方面要削减的情况下，中国需要提供更多的资源用于动植物育种的技术进步、农村基础设施项目和旨在减轻贫困的农村发展计划。从这一点来说，中国农民将有望降低成本、提高产量和增强竞争力。
总之，中国加入WTO可能给政策制定者带来一些严重的挑战， 因为他们要克服入世承诺与国内政策目标之间的冲突和矛盾。中国领导人需要超越传统的政策选择并寻求有创造性的新途径来保证农民获得可观的收入、为消费者提供丰富优质的食品、为广大农村提供更好的经济发展机会。中国在改变国内体制或调整国内政策方面需要做的变革将非常艰难。然而，中国实现了从20世纪70年代困难重重的集体农业体制向目前的社会主义市场经济体制的成功转型提供了一个生动的转变范例——这无论用什么标准衡量都是令人兴奋的成功转型，并为其提供了乐观前景。
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