科学发展观的地方政府绩效评估理念和体系探析，本文主要内容关键词为：探析论文,科学发展观论文,地方政府论文,绩效评估论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1009—4997（2007）01—0022—05
一、评估的理念
党的十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。温家宝总理强调，必须全面理解和正确把握科学发展观的主要内涵和基本要求，认真加以贯彻落实。其内涵如下：一是发展价值的至上性，即发展是执政兴国的第一要务；二是发展目的的人本性，发展的成果要惠及全体人民；三是发展方式的永续性。科学的发展观要求人口、资源、环境三个变量全面、协调、可持续地发展，构筑起文明发展的模式：生产发展、生活富裕、生态良好。
科学发展观引领着正确的政绩观，正确的政绩观实践着科学发展观。政绩观的形成在很大程度上受评估体系的指向影响。由于对政绩的评估难以准确衡量，往往显化为可核算的经济增长水平，这就导致了部分领导干部陷入“GDP增长是硬道理”的怪圈；没有全面地把科学发展观中的经济发展、自然资源、生态环境、文化遗产等一并纳入评估轨道。只考虑短期的政绩和“形象工程”，单纯追求一时一地的经济增长，而牺牲了当前自然生态环境的平衡及代际长远利益。因此，探讨在科学发展观和正确政绩观指引下的地方政府绩效评估体系迫在眉睫。
地方政府绩效评估体系的功能包括：一是评价功能，地方政府的德能勤绩是否符合要求，通过绩效评估就可以看得见，摸得着，有比较，有鉴别；二是导向功能，它能够引导干部按照一定的方向和目标搞好绩效评估，有利于实现政府管理的目标和树立“为民、务实、清廉”的政绩观；三是激励功能，评估之后必有相应的奖惩，因而可以为地方政府改进工作提供内在动力；四是资源优化功能，绩效评估可以科学地设定目标，并依据可能的效果来配置政府资源；五是改善政府形象功能，绩效评估可以让公众了解政府所投入的成本，取得的成就，同时也向他们表明存在的不足和未来努力的方向，以获得公众对政府管理的支持；六是监督功能，即通过政绩评估，为地方政府制定了一套绩效标准或要求达到的目标，以约束政府可能出现的不合理的管理行为，并通过公众的舆论从外部为政府管理行为及改革提供压力。
地方政府绩效评估体系应处理好四个关系：处理好“唱功”与“做功”的关系，处理好争奖杯与争口碑的关系，处理好有形政绩与无形政绩的关系，处理好近期“政绩”与“长远”政绩的关系。
二、科学发展观视野下地方政府绩效评估的薄弱环节
（一）缺乏立法、重视和投入
发达国家已将绩效评估作为政府机构的法定要求，并建立了相应的评估机构。由于中国政府绩效评估的法规制度处在草创阶段，对政府绩效评估，既没有专门的立法和明确的制度要求，也没有建立健全专门的评估机构，部分地方政府绩效评估尚处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障。部分政府对评估重视不够，投入不足，绩效评估是一个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足。
（二）绩效评估指标体系和评估主体的单一化
部分地方政府绩效评估指标体系中：一方面设置了过多的经济发展指标，比如GDP增长率、地方财政增长率、经济效益等指标；另一方面公共服务和公共管理方面的指标比较少，对政府提供服务的数量和质量、公众满意程度等指标缺乏关注，结果造成有的地方经济发展和社会发展“一条腿长，一条腿短”，出现了种种社会问题，影响社会协调发展。同时，绩效评估以官方为主，评估主体在多数地区比较单一，多是上考下，官考官；缺乏社会组织和社会公众的参与，外考内，民考官，致使在绩效评估过程中，政府往往重视自身评价，忽视了社会公众的评价。
（三）缺乏可持续发展的评估机制——“以GDP论英雄”
十一届三中全会之后，发展经济和GDP指标成为改革开放后中国的当务之急、重中之重。由于地方政府不同程度存在着将“以经济建设为中心”片面理解为“以GDP为中心”，将“发展是硬道理”理解为“GDP增长是硬道理”导致地方政府的“GDP崇拜”，对地方政府政绩缺乏可持续发展的评估机制。
由于种种原因，GDP存在着不足：一是GDP不能反映环境资源成本。二是GDP不能反映财富问题。GDP是流量指标，财富是存量指标。三是GDP不能反映分配问题。四是GDP不能反映产业结构和产品结构问题。如，地产泡沫问题，盖的楼多了，当然GDP要增加，但房子卖不出去，最终形成泡沫。
“以GDP论英雄”的政绩评估导向存在严重危害：一是陷入“数字出干部，干部出数字”的怪圈，不仅劳民伤财，给国家和人民造成了巨大的经济损失，而且严重地破坏了各种资源以及生态环境。二是热衷“政绩工程”，部分领导干部搞一些“辉煌工程”、“献礼工程”、“首长工程”等来捞取政治资本。如沈阳市市长慕绥新上任一年后接连搞了两项城市建设工程，使之一度成为了全国的卫生城市，1998年他本人还获得了联合国颁发的人居奖。然而，慕绥新搞的“政绩工程”三年就花了一百个亿，他欠下了一笔数不清的债，一个人的“政绩”，使几代人背上了沉重的经济包袱。三是青睐“显绩”，远离“潜绩”，部分领导干部只愿意抓那些容易出成果的“显绩”，不顾发展后劲和长远利益的行为。四是先污染、后治理的发展思维，在环境经济学中，存在著名的“环境库兹涅茨曲线”（The Environmental Kuznets Curve）现象。环境库兹涅茨曲线麻痹了一些地方政府的生态环境保护意识，他们认为既然环境破坏是不可避免的，那么一心一意发展经济就可以了，从而放弃治理环境的努力，形成“先发展，后治理”的思维习惯。五是牺牲自然生态环境的平衡及代际长远利益，完全以GDP为中心必然造成水、土地、矿产、森林、农田等资源的急剧消耗。如1998年安徽省涡阳县花沟镇政府所谓的“四万工程”，即“万亩黄花菜工程”、“万米绿色长廊工程”、“万亩蔬菜工程”和“万户养鸽工程”。虽然此举让该镇的大小领导们着实大红大紫了一番，但其中“万米绿色长廊工程”彻底毁灭了原有的万米林木，公路两侧的泡桐、槐树等林木被砍伐一空。
（四）缺乏以人为本的评估机制
1.评估目标上，缺乏以谁为本的宗旨，社会公众拥护不拥护、人民群众需要不需要应该是衡量政绩的最终标准。
2.评估主体上，缺乏人民群众的广泛参与，以内部评估为主，带有封闭性、主观性的单一的评价方法带来了诸多的弊端，如偏听偏信、信息不完整等。
3.评估内容上，缺乏全面系统的评估机制，这一机制必须包含GDP、绿色GDP与人文GDP。
4.评估意识上，缺乏可持续发展的思路，陷入三个误区：轻视政绩成本，轻视政绩道德，轻视可持续发展。
（五）歇斯底里的经济增长不是科学发展观
经济增长不等于经济发展。联合国《1996年人类发展报告》的主题就是讨论增长与人类发展的联系，其中指出了五种有增长而无发展的情况：一是无工作的增长（jobless growth），指经济增长未能制造足够多的工作岗位，甚至恶化了就业形势，二是无声的增长（voiceless growth），指经济增长未能带来民众参与和管理公共事务，自由表达自己的意见和观点的可能性。三是无情的增长（ruthless growth），指经济增长和财富的扩大带来了新的贫困阶级。四是无根的增长（rootless growth），指经济增长使得很多发展中国家失去了自己的文化家园和历史。五是无未来的增长（futureless growth），指经济增长对生态、资源和环境造成的破坏，严重影响了可持续发展。经济增长的本质是一个探究总量和数量的课题，经济发展则是一个研讨结构和质量的课题。为此，中国经过20多年的艰苦努力和探索，十六届三中全会提出了举世瞩目的具有中国特色的科学发展观和建立地方政府绩效评估体系的思路。
三、构建地方政府绩效评估体系
建立一套行之有效的地方政府评估体系是前提。政府绩效评价体系的构建，既应具有前瞻性、科学性、规范性和可操作性，又应体现国情和具体地方实情；既要有严密的组织体系，又要有完整的考核指标体系，同时还有相应的运行机制。通过构建全方位、多层次的评价体系，借以达到不断地提高政府绩效和促进政府职能转变的目的。
（一）地方政府绩效评估核心体系
地方政府绩效评估核心体系是指GDP、绿色GDP和人文GDP的总和。可分解为五个系统：即社会系统、经济系统、生态系统、人口系统和人文系统。
1.所谓GDP，是指一定时期内一国或一个地区所有常住单位所生产的全部最终产品和劳务的价值总额。过去，GDP一直是地方政府政绩评估的核心指标，并导致下列结果：有的为追求任内政绩，获取政治资本，往往不顾本地经济社会发展实际和资源、环境的承受能力，提出一些不切实际的指标、计划和“形象工程”，不但劳民伤财，也在很大程度上破坏了生态环境。有的片面追求GDP数字的高速增长，结果，出现了GDP增长的异化——虚增长、短期突击的增长或结构失衡的增长。
2.所谓绿色GDP是指现行GDP扣除环境资源成本之后的国内生产总值。绿色GDP实质上代表了国民经济增长的净正效应。绿色GDP通过将资源的损耗及污染环境与生态恶化造成的经济损失货币化，使人们更直接地看到经济活动给生态环境和自然资源带来的负面效应，从而使人们在追求经济增长的同时自觉珍惜资源、保护环境，走可持续发展之路。
3.所谓人文GDP是指由历史文化、传统文化、现代文化共同组构而成的集合体。它是某民族、国家、地区长期投入财富和积淀的永续增容的指标，既包括历史文化、传统文化等的继承和保护指标，也包括现代文化的构建与形成。
总之，经济的增长是GDP的增加，经济的发展是绿色GDP、人文GDP等的增加。绿色GDP、人文GDP的出现，克服了GDP的缺陷，揭示了经济增长和经济发展的内在规律。
（二）地方政府绩效评估主体体系
地方政府绩效评估主体体系是指对评估对象在一定时期内的德、能、勤、绩、廉等情况进行调查、核实、鉴别，并依据实际情况进行评价的组织机构等。评估主体的科学合理设置，是保证评估结果客观、公正、准确的重要条件。
1.立体评估主体的设置。主要在于扩大评估主体的民主基础，建立全方位的立体评估主体体系。包括：一是上级评价，是指从管理者、领导干部的角度对下级人员的工作业绩、能力、心理因素以及品德素质进行的评价。二是下级评价，是指下级在执行、贯彻、落实任务过程中，在与上级进行相互沟通、相互联系中，对上级的能力素质、政绩的品评。三是同级评价，是指具有工作关系、合作关系，同级关系的对象之间容易相互的品评。四是自我评价，是指个人对自己的个性、能力、品性的品评。五是群众评价，是指选择基层评价领导干部的一种方式。六是评估组评价，是指成立由各级领导和群众代表等组成的专门委员会对考评对象进行品评的一种方式。
2.评估主体的评分权重设计，其设计一般要遵循关联度强弱原则。领导干部在工作、生活中，与周围各个层面的人会发生或大或小的关联。其中，有的关联度强，有的关联度弱，有的关联度适中，如分管领导和非分管领导、直接下级和间接下级。这就需要在设计各个评估主体的评分权重的时候予以区分对待。如包头市县级党政领导干部考核工作暂行办法第十八条对旗县区党政正职领导干部考核评价评分：市党政正职领导评价分占5％，市人大、政协领导评价分占5％（其中市人大、政协正职领导评价分占2％），其他市级有关领导评价分占10％，县级干部（包括党委、人大、政府、政协、法检等县级干部，下同）评价分占20％，正科级干部评价分占25％，机关干部评价分占15％，人大代表、政协委员和基层群众评价分占5％，考核组评价分占15％。
（三）地方政府绩效评估内容体系
地方政府绩效评估的内容体系是指包括德、能、勤、绩、廉五个一级指标并融合科学发展观相关要素所分解的二级指标、三级指标等的总称。
1.思想政治素质：思想政治素质在地方政府考核评价内容体系中起着基础性、导向性作用。其建立在科学发展观基础上的二级指标包括：政治立场、理论水平、道德品质、群众观念、环保观念。
2.组织领导能力：科学决策能力、解决问题能力、开拓创新能力、沟通协调能力、识人用人能力。
3.工作作风：勤奋敬业、求真务实、民主集中制。
4.工作实绩，可分解为如下二级、三级指标进行考察：经济发展、社会发展、可持续发展、政治文明建设。（如下表所示）
5.廉洁自律：为政清廉、勤俭节约。
6.各级指标的权重分配，在各级指标确定以后，就需要对各级指标分配权重。根据中共中央“德才兼备、注重实绩”的干部评估精神，可将德、能、勤、绩、廉五大项有机地分成“德”、“才”两大块，其中，德、勤、廉属于“德”的范畴，能、绩属于“才”的范畴。在假定评估总权数为10的情况下，“德”的总权数可确定为4，“才”的总权数可确定为6。在此框架内，可将德、能、勤、绩、廉五大一级指标的权重分配为2∶1∶1∶5∶1。采用千分制的量分办法，则德占200分、能占100分、勤占100分、绩占500分、廉占100分。
7.各级指标评价等次的确定，在每一个具体指标的评价等次上，也可用优、良、中、平、差五个等次来衡量，并分别赋予5、4、3、2、1的评估分值。
（四）地方政府绩效评估方法体系
地方政府绩效评估的内容体系是指对评估对象采用定性和定量相结合，并以定量为主进行评估方式的总和。
1.量表测评和素质测评，是指把一些数字分配给某一方面借以看出数量上的区别，并赋予不同的数量以不同的权重，从而取得总结性的信息的一种方式。量表在反映被测评者的心理特征、性格、素质等方面具有较强的准确性。如常用的有韦氏成人智力量表（WAIS）、瑞文标准推理测验（SPM）、卡特尔16种人格因素问卷（16PF）、艾森克人格问卷成人卷（EPQ）、气质量表等。量表测评和素质测评可用来评估领导干部的德、能状况。
2.平衡计分卡（BSC），平衡计分卡（Balanced Scorecard，简称BSC），是指BSC是一套对公司战略管理的绩效进行财务与非财务综合评价的积分卡片。BSC的核心思想就是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面指标之间相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实现绩效考核——绩效改进以及战略实施——战略修正的目标。平衡计分卡中每一项指标都是一系列因果关系中的一环，通过它们把相关组织的目标同战略联系在一起。同时，也是在定量评价之间、客观评价与主观评价之间、指标的前向指导与后向控制之间、组织的短期增长与长期发展之间、组织的各个利益相关者的期望之间寻求“平衡”的基础上完成的绩效管理与战略实施过程。在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中，有70％的公司采用了平衡计分卡系统，它正在被我国大部分的企业接受并逐渐开始实施。地方政府可借鉴企业BSC方法，用于评估政府绩效。
3.KPI法，KPI是Key Performance Indicator的简写，称为关键业绩指标。KPI是战略的量化表现形式。KPI有组织级KPI、部门级KPI、岗位级KPI。建立KPI体系也就是确定指标分解的思路，解决如何把组织目标分解成可操作的绩效指标的问题。通常有四种思路来建立一个组织的KPI体系：即依据组织结构分解而建立的KPI体系；依据内部流程分解而建立的KPI体系；依据平衡计分卡建立的KPI体系；依据基准标杆建立的KPI体系。在设计的“德、能、勤、绩、廉”5个一级评估指标、19个二级指标体系中，地方政府可采用KPI评估方法，依据组织结构或内部流程分解具体的KPI指标，并辅助于CPI评估方法，实现对地方政府的评估。
4.民主评议法。《党政领导干部考核工作暂行规定》规定了采用民主测评的评估领导干部的方法。如北京市的国家机关网络政务公开检查评议，南京、珠海等市开展的“万人评政府”活动，深圳市的“企业评政府”等。民意测评包括民意测验和民主评议。
（五）地方政府绩效评估结果运用体系
1.地方政府绩效评估结果的确定，目前，干部评估结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，评估等次与国外公务员评估等次相比，等次偏少。这使得绝大多数领导干部的考核结果都集中在中间层级上，赏罚黜陟的功用不够彰显，这就大大削弱了评估机制的激励作用。借鉴国外经验，可将评估结果确定为优（850～1000分）、良（700～850分）、中（550～700分）、平（400～550分）、差（400分以下）五个等次，并用A、B、C、D、E予以表示。
在评估分值的基础上，应坚持宁缺毋滥和奖优劣汰的原则，优、良、中、平、差五个等次的人数比例可划分为15％、40％、38％、5％、2％。
2.地方政府绩效评估结果的运用，领导干部的评估只是手段，评估结果的有效运用才是目的。而实际工作中却存在评估结果与其他管理活动关联不大的问题，评估结果应该也必须成为地方政府奖惩、升降等管理活动的主要依据：一是选任依据；二是管理监督；三是教育引导。
（六）地方政府绩效评估机制体系
1.建立三个GDP核算机制，经济的增长是GDP的增加，经济的发展是绿色和人文GDP的增加。只有将绿色和人文GDP与GDP共同作为公务员评估的指标，才能建立完善的公务员绩效评估指标体系。
2.建立多重评估主体机制，建立包括政府组织、社会公众、专业机构在内的多重评估主体是建立健全科学的地方政府绩效评估体制的重要一环。同时建立专业的绩效评估机构，采用现代化的评估手段，使评估工作专业化、科学化。
3.建立绩效评估结果与激励奖惩密切结合的机制，评估体系的完整科学除了指标设计科学，考评的程序也十分重要。应改变以往以内部评估和上级对下级评估为主的做法，评估必须听取群众意见，向社会公示评估结果。同时，评估与激励方面的升降任免联为一体至关重要。
我们初步构建了科学发展观导向下的政绩与自然生态环境相耦合的地方政府绩效评估体系。但本研究侧重构建地方政府一般共性、趋同体系和标准，而对地方政府的个性方面，如不同区域、不同层次、不同部门、不同级别的地方政府，其职务、岗位职责和工作内容差异很大，如县长（决策和执行并重）和乡镇长（偏向执行）的差异；广东省的一位县委书记和甘肃省的一位县委书记工作环境的差异等。这都有待具体分析和深入研究。
收稿日期：2006—11—01
基金项目：教育部人文社会科学2005年基金项目阶段报告之一（编号：0684）。