我国行政问责制十年（2003-2012）发展状况研究——从制度构建到措施实施的运行轨迹分析，本文主要内容关键词为：发展状况论文,轨迹论文,措施论文,问责制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-9975(2013)06-0019-08
当今世界影响各国行政问责体系建设的因素包括多个方面，针对传统问责模式的改革与发展以及社会问责模式的创新发展，行政问责面临着多重挑战。2005年世界银行发布《政府治理指标：1996-2004》专项研究报告提出，政府治理的六个指标要素包括话语权和问责制、政局不稳和暴力、政府的效率、管制负担、法治、防治腐败。其中话语权和问责权是用来衡量政治权、公民权和人权的，并使得问责的意义被清晰地确立下来。[1]
自2003年至2012年，我国发生大量危害极其严重、影响极其恶劣的突发性公共事件，涉及环境污染、重大建设工程事故、重大交通事故、特大矿难、公共卫生事故等多方面，引起全社会的震惊与广泛关注。期间，为尽量减少此类公共事件再次发生，中央和地方政府先后出台一系列行政问责规章制度，通过追究行政责任的办法进行干预，起到一定效果。同时，学术界广泛参与，对行政问责制度的研究也不断深入，在问责思想起源、理论构建、制度缺陷、实施难点及如何完善等方面形成了较为丰富的成果，为问责制更好地服务社会奠定了坚实的理论基础。社会公众以及新闻媒体在这些突发性公共事件中也积极发挥作用，深入挖掘事故发生的深层原因，并全程跟踪报道政府善后处理措施，“行政问责”及其制度建构成为整个公共领域关注的焦点。
一、我国十年行政问责制的理论基础及相关研究
我国行政问责既有历史传统，又有现实基础，并且现实的理论基础比传统经验具有更大指导意义。新中国建立后，党和政府几代领导集体先后就行政问责问题发表了许多内容丰富的谈话，提出了许多深刻的思想。可以这样认为，这些富有深刻内涵的思想成为几十年来我们坚持不懈建立行政问责体制的思想基石和理论基础。
毛泽东关于行政问责的思想主要表现在群众监督、民主道路和制度建设三个方面。毛泽东认为只有靠人民选举政府、监督政府，政府才不敢松懈。[2]只有依靠人民群众监督，吸纳人民群众中的积极分子参与政治工作并进行监督，及时清除党和政府内部不良因素，才能真正实现政治廉洁。建国初毛泽东就提出建立自由民主的新中国、一切从人民的利益出发，不能以个人和小团体利益出发的想法，[3]并多次强调共产党员应将自己置于人民群众之中，成为人民的一分子，跳出“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的历史周期律。[4]毛泽东同时认为，党和国家应该受制于人民。在制度约束下，贪污浪费和官僚主义不仅不重犯，而且容易克服。要实现人民监督政府，就需要建立起有效监督及监察制度，真正发挥人民的监督作用。[5]
周恩来与毛泽东的问责思想保持一致。他认为，允许民主党派、人大对政府唱对台戏，允许地方对中央唱对台戏，鼓励学习西方议会中的某些形式。[6]只有听取各方意见，才能从不同角度发现问题并获得进步。党的第二代领导集体继承和发展了第一代领导集体关于行政问责的思想。邓小平尖锐地指出要克服部分领导干部当中存在腐败和官僚主义现象，必须把廉政建设作为大事来抓，从高级干部开始整顿党风。[7]要解决监督过程中的官僚主义问题。对于领导干部工作责任问题，只有建立起工作责任制才能改变企事业单位及各级党政机关存在的集体负责等同于无人负责现象。[8]只有落实好从上到下、分工负责的责任制度才能真正赏罚分明，切实追究失职者责任。党的第三代领导集体进一步使行政责任思想深化。江泽民认为党和政府的权力是人民赋予的，作为人民公仆有必要接受人民及法律的监督，领导干部权力越大、职位越高越应接受监督，尤其是严格的党内监督，要将监督作用放在第一位。[9]对于干部队伍建设，江泽民指出一些领导干部违法乱纪、贪污腐败，主要是由于疏于教育管理，提出应加强党员干部的党风廉政教育，从思想上解决这些问题。要建立党政领导班子任期目标责任制和领导干部岗位职责规范，将领导干部的权力约束在制度和体制的规范下，各部门职责分工，齐抓共管、共同监督。在决策中实行论证制和责任制，防止主观随意。[10]如此，就将问责思想进一步拓展到行政管理的领域之中。可以看出，三代领导集体的问责思想对我国建立健全行政问责制度具有重要作用，起着指导性、纲领性的作用，同时也使得这一领域的研究有了最广泛的理论基础。
我国学者从2002年起开始对行政问责制度进行大范围的、宽领域的关注，相关研究文献数量急剧增加。截至2012年5月，录入“中国学术期刊全文数据库”的学术论文中有2174篇文章出现“行政问责”一词，其中2002年到2007年有442篇，2008年至2012年有1732篇。数据显示我国行政问责制已经成为理论界研究的新热点。纵观学者们的研究范围，主要体现在问责主客体、问责范围、责任体系和问责模式四个方面。
第一，“同体问责”和“异体问责”的研究。有学者认为行政问责是对目前正在任职的各级行政主要负责人的行为，采取内部监督的方式并追究相应责任的制度。[11]行政问责制也是一种自律机制，其目的在于实现政府的行政责任。[12]此类观点可以认为是对同体问责的阐释。关于“异体问责”，有人认为行政问责制是“特定的主体”要求各级政府、工作人员根据自身职责与义务承担相应的否定性结果的一种规范。政府问责制就是对各级政府、政府各部门机构和政府官员一切过失追究责任的制度。[13]就是责任授权人有权对行政人员的工作质询并要求其承担相应结果的制度。更有人指出政治问责必须加强“五大涉宪主体”相互之间的“异体问责”，加强民主党派和舆论的监督。14]当然，也有学者在同体与异体之间寻求一条折中的两者兼有的主体观点并认为完整的行政问责包含行政自律机制和行政他律机制，二者协调共同实现内部监督与外部监控。
第二，行政问责范畴、类型的研究。有学者们认为不履行义务和未承担责任的行政机关和行政人员应该受到问责。[15]行政问责包含过错追究和非过错追究两种形式，行政功能低下和推诿扯皮也属于问责范围。行政问责制是日常性问责，通过对“小过”问责来杜绝“大过”产生。过失性问责是学者们普遍认为的问责范围。行政问责不是单一责任的问责。一个具有责任感的政府应当承担道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任以及政府的侵权赔偿责任五种类型的责任。具体而言包括了等级问责、职业问责、法律问责和政治问责多个体系。前两种问责形式较为容易，法律问责最难实现，政治问责则最复杂。[16]另外，其他类似观点还指出行政问责的责任可分为道义上的责任，政治上的责任，民主的责任和法律的责任四种，应担负起对公众、执政党、选民和自身行为的责任。
第三，行政问责的制度意义。学者普遍认为我国行政问责模式选择应该遵循行政内部主导、改革与稳定相结合及创新与传统相衔接的原则，采取多种形式的问责，并将这些问责模式以规范的程序确定下来，根据不同的情况采用不同的问责模式。有学者提出可以从参与式民主理论层面、交易成本理论层面、委托—代理人理论层面、社会资本理论层面、制度主义层面以及善治理论层面做出考量，使问责制成为改善和优化政府管理的杠杆、驱动器和制衡器。[17]有学者认为行政性问责是构建责任政府的开始，程序性问责是最终需要实现的目标。[18]其他类似的观点认为我国行政问责制将走上制度化、规制化、“有过”“无为”兼具化、惩处预防并重化的问责道路。行政问责制的模式选择将倾向于政务公开、明确责任主体、建立新型公民文化、拓展监督领域、建立政府绩效管理机制以及用法律作为保障等。[19]
第四，国外行政问责研究。人们认为行政问责制最早出现在英国。著名历史学家阿克顿勋爵说过，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。美国学者杰·M.谢菲尔茨于1985年在《公共行政实用词典》中对“行政问责”一词做出明确界，即由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质询，承担责任。后来在《公共行政与政策百科全书》中，他又进一步明确这一概念，认为问责是“委托方”和“代理方”之间的一种权利义务关系。[20]劳通(Lawton)和罗斯(Rose)认为政府责任可以划分为政治责任、伦理责任、管理责任、顾客责任和职业责任五种形式。[21]罗姆瑞克(Romzek)则认为政府责任包括官僚责任、法律责任、政治责任和职业责任四种。[22]库伯将责任政府中公务员职责区分为对上级命令服从对下级行为负责的客观责任和以信仰、价值观为基础的主观责任两种形式，强调政府及公务员对工作和自身行为都必须承担相应的责任。[23]国内对这一领域的研究概括起来讲，即西方国家传统的行政问责包括了多种模式，从回应模式到阶梯问责模式，包括多种解释，即认为在信息沟通机制、外部行为体和自由裁量权的影响下问责可以分为无力的问责、分散的问责以及强有力的问责等。可以看出，对于各国政府而言，行政问责是一种最为基本的政府管理制度的设计。
总之，所有研究成果的学术指向就是：所谓行政问责就是政府组织及其全体社会成员基于对政府的信任而采取的对各级政府机构及其工作人员行政过程中的责任过失进行追究的一种制度设计。由此，我们也明确了行政问责的基本内涵及其范畴，使得我们能够从本质上把握2003年至2012年十年间我国行政问责的基本走向。
二、我国行政问责制十年发展状况、特征及缺陷
2003年至2012间，我国行政问责制度走过了不平坦的发展之路，从初步探索到全面推进，期间表现出多重特征。各种制度从初创到不断修订，再到逐步完善，经历了各种事件的考验，也不断暴露出制度与实践之间不配套、不协调的诸多问题。
第一，问责风暴中各种制度密集出台，彰显了不同层级政府行政问责的勇气与决心，提高了行政问责的社会认知水平。2003年“非典”爆发，一批正部级官员及近千名公职人员因“非典事件”被问责成为行政问责发端的标志。同年5月9日，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，明确规定突发公共卫生事件的组织领导、原则以及制度措施，明确各级政府及相关部门、社会团体、公民在突发事件中应承担的权利义务和法律责任。8月《行政许可法》通过，进一步确立政府行政行为及法律责任。与此同时，各级政府也纷纷出台相应政策法规，明确政府行政问责的基本内容。《长沙市人民政府行政问责追究暂行办法》作为我国第一个行政问责办法，提出主要负责人必须正确履行职责；《成都市行政首长问责暂行办法》归纳出22种问责情形；《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》将执行不力、处置不当等纳入问责范围；《湖北省重大安全事故行政责任规定(草案)》规定因监督不力出现重大安全事故需要问责当地政府负责人。2004至2005年间，地方政府行政问责的各种制度规定明显细化和有了可操作性。昆明市出台全国首个针对公职人员不作为的问责办法《昆明市国家现在机关及其公务员行政不作为问责办法》；重庆市制定出我国内地首部法律性质的地方行政问责制——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，并将“引咎辞职”纳入其中；深圳市颁布《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》，并同时推出包含行政过错责任追究、行政首长问责、机关工作人员十禁令、行政许可责任追究、行政执法责任制和加强政务督察6个方面的配套做法。
多重问责制度出台后，多起后发事件不断被问责。比如安徽芦岭煤矿“5·13”特大瓦斯爆炸事故、广东河源“6·6”车祸、山西大同杏儿沟煤矿“8·11”事故等无一不被问责。2004年2月的一个月时间里，面对频发的事故，当时的国务院负责人在2月16日主持的国务院常务会议上明确提出了“四不放过”原则，即事故原因不查清不放过，事故责任者得不到处理不放过，整改措施不落实不放过，教训不吸取不放过。随后，当年的《政府工作报告》中更是指出明确指出要“严格安全生产责任制”，“完善煤矿安全监管体制机制”[24]。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》颁布实施，将“引咎辞职”与“责令辞职”引入公务员管理制度，使责任追究制度上升为法律规定。与此同时，中央先后颁布《行政机关公务员处分条例》、《关于深化行政管理体制改革的意见》等，行政问责正式成为国家治理与政府管理的核心手段，走向了规范化与法制化的理性之途。
2008年行政问责制度经受了新的考验，这一年出现了事故数量多、危害大、被问责人员多的新局面。从胶济铁路重特大交通事故、贵州瓮安事件到“三鹿奶粉”事件，全国范围内掀起新一股“问责风暴”。中央先后颁布出台了多项措施明确问责制度，包括《中国法治建设白皮书》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《建立惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》等。各地也相继出台地方政府规章来完善问责制度，代表性的有《云南省人民政府关于省人民政府部门及州市行政负责人问责办法》、《广东省政府部门行政首长问责暂行办法》、《河北省行政机关首问首办负责制度(试行)》等，为地方政府进一步增强服务意识、履行服务职能和营造优质政务环境奠定制度基础，进一步健全了行政问责制度。
2008年之后，我国行政问责体系趋于成熟。在中央层面，2009年7月，中央颁布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是第一部在中央层面对官员问责的专门法规，具体规定了党政领导需要接受问责的7种情形。与此适应，广州市出台的《广州市党政领导干部问责暂行办法》将舆论监督纳入问责制度当中。此后，南京天价烟事件、云南躲猫猫事件、甘肃庆阳幼儿园校车事故以及后来的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故等一系列事件当事人被严厉问责，有的接受了司法审判。
可以说，我国行政问责制在这十年时间里稳步推进，尽管问责制度在产生、发展过程中暴露出一些问题，但对我国法治政府与责任政府建立与巩固起到了积极的促进作用，提高了党政领导队伍的责任意识和服务能力，使社会问责认知水平得到显著提高。
第二，行政问责制度的主观性不断淡化，客观性逐渐增强，使得自由问责变为必然问责，彰显了行政问责制度的公平与公正性。十年行政问责制是一个不断转换更新的过程，整体过程显示出了由最初的社会倒逼的问责转向了关口前移的政府主动问责的特征。“非典”初期的问责是社会倒逼之下的政府被动问责，之后，这种被动局面逐渐得到改善，并形成了主观问责变为制度问责的新局面。所谓主观问责就是政府官员在管理社会公共事务过程中，坚持权利第一性原则，大多采用命令、管制、人情、经验和身份行政等强制色彩浓厚的行政方式。2003年长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，明确规定领导干部若故意或者过失、不履行或不正确履行职责，则必须接受问责。中央先后制定《公共卫生突发条例》、《行政许可法》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中华人民共和国公务员法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等制度规范，形成了从党的中央委员会到基层委员会、从中央政府到地方政府的网络问责体系，问责主体的问责意识，制度的客观效应显示威力。长沙、成都、重庆、南京、济南、深圳等地全力推进行政问责实践活动，起到了重要的表率和示范作用。
问责初期，“过错问责”是显著特征，即在过错已经造成的情况下才对官员及相应行政组织实施责任追究，实际上是一种事后追惩机制在发挥作用。随着问责理念不断深入和问责制度不断完善，行政问责也出现了事前、事中、事后问责的常态化现象，问庸、问不作为、问不能为皆纳入问责范畴。2004年5月～6月成都市以“不在状态”等原因先后对16位官员予以免职处理，浙江省在全国范围内率先建立庸官问责制，规定政府工作人员“不履行”、“不正确履行”职责或“影响工作秩序及效能”都应接受问责，湖南岳阳2005年7月开始实施“无为”问责制，其中就有因“基层稳定中存在失职行为”而被问责的案例。[25]南通市颁布《行政首长问责暂行办法》，将“不作为”、“慢作为”和“乱作为”等行为纳入问责范畴。这表明，问责制对官员工作能力和精神状态提出了新的要求。
与此同时，问责领域的拓展大大提高了问责的公平性和公正性。初期的行政问责在制度上依然有“问责一点，不及其它”的意义，制度设计上并没有把问责看做一种主要的行政手段，因此，行政问责领域是以问题为引导，有问题的领域问责，没有问题的领域不问责。随着问责制度的不断完善，问责领域不断拓宽。2008年云南阳宗海砷污染事件中云南省水利厅副厅长被问责，玉溪市副市长引咎辞职；“华南虎”事件后陕西省林业厅厅长及相关人员被问责；2010年凤凰县“9·4”案件后凤凰县公安局局长、政委及相关人员被问责。与此同时，浙江省颁布《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，适用的部门包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及经授权委托具有公共事务管理职能的组织，将党政组织、公检法部门、企事业单位全部列入问责的视野。可见，除了事故多发部门，公共服务部门、环境保护部门、行政执法部门也被纳入问责领域。
如果把上述两个方面看做十年问责制度的发展特征或者优点，并以此来概括我国十年行政问责制度成就，笔者以为是缺乏全面性的。事实上，十年行政问责制度的发展也暴露出许多制度层面的缺陷，也值得我们深思和研究。
首先，问责机制内部治理结构不完善。行政问责制的构成主要包括问责主体、问责客体、问责范围及问责标准等，一个完整的治理结构是应该能够承担起问责任务的。而仔细检视我国问责机制的内部结构，会发现存在许多不完善的地方，包括：问责主体力度弱、问责客体不明确以及问责范围模糊狭窄三个方面。
我国行政问责主体包括党的各级组织、各级人民政府及其审计、监察机关构成的同体问责主体和各级人大、司法机关、民主党派、新闻媒体和社会公众等涉宪主体组成的异体问责主体两大类。同体问责主体的问责主要是依据党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件实施行政问责，上问下责，方便快捷。但在实际操作过程中问责主体力度不够，许多官员在问责两三年后异地复出，使得同体问责成了对官员一时保护的权宜之计。在我国，人大作为最高权力机关并未体现出应有作用，建国后全国人大的质询案几乎没有启用，尚无一例经人大审查而撤销的违反行政立法以及不合理行政决策的记载。由于问责权限、问责方式、问责程序的不健全加上信息不公开，各民主党派、司法机关、新闻媒体和社会公众几乎无从“问”起，没有形成问责合力，最终导致问责主体中同体问责“惰化”和异体问责“疲软”现象产生。
行政问责的对象是各级行政机关及公职人员，主要是负有直接和间接责任的领导者，即各级政府机关和各职能部门领导。行政问责实践活动中党政之间、同级政府部门之间、上下级行政主体之间以及正副职之间权责划分不清致使问责客体在承担问责责任时难以界定。我国实行党管干部原则，党委实际权力在政府部门之上，机构设置方面人员重叠，行政领导往往承担主要责任，党的领导却不用负责。同级政府部门之间权力分割不明确，职能存在交叉现象，例如质检部门、工商部门和药品食品管理部门对市场上某些商品都有管理权，多头执法也会影响问责的有效执行。很多责任仅凭一级官员无力承担，需要问责几级官员。宪法和法律中没有明文规定副职责任，然而具体操作中副职往往充当总指挥，这是由于第一责任人兼任数职无法面面俱到，发生事故如何问责，问责到哪种程度也未做出相应规定。许多领导者在事故发生后承认自己负有领导责任，却不用承担任何实质上的责任。可以说，没有明确权利和责任标准的问责制度难以规范党政官员行为，更难以确保问责制度效用的发挥。
行政问责究竟问什么？在重庆市规定的18种问责形式中包括效能低下、用人不力、责任意识淡薄和监督不力等在实际中难以操作的行为，问责中又出现不履行及不正确履行法定职责的情形，导致问责范围模糊，宽窄不一。近几年发生的多起问责事件大致可以划分为重大安全责任事故、集体滥用权力事件以及行政不作为事件。这些事件皆起因于媒体大范围的报道或民众舆论的压力，从而引起中央高层的关注和过问，促成相关责任人被问责。行政问责关于决策失误、碌碌无为、管理不善、执行错误等行为则关注很少，多为事后被动的善后程序，而不是日常主动诫勉。
其次，问责机制外部环境没有形成足够的压力群。压力群及压力团体是对一种机制产生倒逼效应的力量源泉。压力团体是多种多样的社会组织的集合，他们往往出于社会责任和良知会对公共部门的问责形成压力。而压力群则除了普遍的社会组织之外，更多是一种文化、社会氛围和社会思潮的力量，是行政问责外在驱动力。压力群的不足，我们首先表现为公民的问责意识缺失，包括网络在内的一切新型媒体仅仅是个人简单发泄的窗口而不是理性诉求的平台。新闻媒介被称为“第四种国家权力”，具有告知、启迪和监督作用，是现代国家的“社会公器”，是公共领域中人们窥视社会和自然环境、讨论公共事务的工具。由于我国公民自发、分散的监督状态长期存在，并且缺乏借助公共媒体发声的能力，因此，从来没有形成应有的问责压力。其次表现为文化构成上的顺从与服从意识长期作祟，对于公共部门与公共权力的使用更愿意表现出一种膜拜的心态。人们对一切公共权力始终仰望，把政治家的作为和领导者的行为往往看做是为国家或者为民族的利益献身的行动，一般不去质疑，更缺乏问责。即使有人参与社会组织的行政问责，人们也更多从自身利益出发，对参与问责获得多少收益预期不高，并且更愿意“搭便车”享受别人的问责成果。
第三，行政问责制度自身刚性不足。诺斯认为“制度是人为设计的，用于人际互动的约束条件”。作为一种制度，行政问责的各方面制度都应该得到遵守的，并且有强制的约束力，否则，制度的效应就无法体现。我国行政问责法律体系不健全，导致刚性不强。截至目前，全国范围内统一的行政问责法仍然缺失，行政问责制度分散于与问责相关的国家基本法律、部分行政法规和部门规章以及各级地方政府出台的规章制度中。中央层面，2003年中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，首次对党内监督途径、办法以及党员违纪处理做出明确规定。2004年中央出台《党政领导干部辞职暂行规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，不仅涉及问责制“引咎辞职”和“责令辞职”两方面内容，也包含了关于党政领导干部免职、辞职、降职的规定。但这些都只是中央制定的政策文件，不具备法律效力。而现有的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政机关公务员处分条例》等都不是专门的行政问责法规。2006年起实施的《中华人民共和国公务员法》将“引咎辞职”纳入法律之中，但《公务员法》本质不是行政问责的法律。在地方层面，自2003年下半年始，诸如长沙、天津等相继出台专门性的行政问责规章制度。如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海口市行政首长问责暂行办法》、《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法》、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》和《广州市党政领导干部问责暂行办法》等，但这些制度仍属地方性规章，法律效力低。
我国行政问责制度内容不完善，导致刚性不足。我国行政、立法过程中都存在“重实体轻程序”的倾向，目前已建立起的问责制度在启动、操作、途径和结果等方面缺乏量化标准和确定性。问责程序弹性大，启动主观性强，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》中赋予市长极大的自由裁量权。问责程序上没有针对不同法律地位的问责对象设置不同的问责程序，集体负责与个人负责的问责主体不明确，问责结果处理不规范，往往以道德责任代替法律责任，以行政责任代替刑事责任，以行政处分代替经济追偿。
我国行政问责配套制度不齐全，导致刚性不足。一是没有与其性质相同的信息公开制度配套。2008年《政府信息公开条例》虽明文规定“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，但实际无保障。二是行政监督制度无保证，内外部监督、自上而下监督和自下而上监督等等根本无意义。三是行政问责结果评估制度没有，无法将政府和官员承担的行政责任量化。四是官员复出无制度规范，闪电复出、低调复出和曲线复出成为普遍现象，客观上削弱了行政问责的法律意义。
我国行政问责制度经过十年发展，脉络和线索是清晰的，特征也十分明显，但问题也十分突出，并且随着新的问责事件的不断出现，不适应的方面也越来越多地暴露出来。因此，关于未来问责制度的基本走向的分析十分必要。
三、我国行政问责制度的未来走向
西方国家行政问责制以公民主权、社会契约、分权制衡、委托代理和善治理论为思想基础，建立起一整套行政问责制度并且取得了良好的社会效果。因此，有必要广泛深入研究西方国家行政问责制度，学习借鉴其基本经验，为我国行政问责制度的全面发展提供些许帮助。
(一)西方国家行政问责的基本经验
西方国家相对完善的行政问责制度主要体现在法律体系、监督问责系统和问责文化建设方面，主要表现在为：
健全的问责法律法规体系。西方国家以“人性恶”作为假设前提，强调对人的约束。美国由宪法、法律、州法令和地方政府条例等构成的法律体系对政府和公职人员行为有明确规定，1878年颁布的《政府道德法案》发挥出重要作用，其中财产申报和官员调查程序是该法案的两大特色。早在1766年颁布的《阳光下的政府法》中就要求行政会议公开举行，允许公民旁听，并公开会议记录，为公民问责提供了可能。英国1847年颁布的《英国王权诉讼法》规定国王必须对行政违法行为承担责任，彻底改变原来国王不能为非和国家主权豁免原则。不仅如此，英国在2000年颁布的《信息公开法》将保密文化传统打破。日本《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》中已经规定公职人员的权利义务及处罚标准，后来专门出台的《人事院规则》更加明确了对违法违纪行为的处罚标准。法国是从原行政法学中构建出对行政机关和行政官员问责的独特法律体系。瑞典作为政务公开的发源地，1766年颁布的《出版自由法》是世界上最早的信息公开制度，它赋予公民出版任何政府文件的权力，法院有权事后追溯，提前不得干涉。
完善的问责监督系统。在西方国家，政府及其公职人员一般受到最高权力机关、政府专门监督机构、行政系统内部机构和政府外部监督机构四种问责主体的监督。在保障问责制度的权威、程序正义及有效实施方面，问责主体起到了关键作用。美国的内部监督机构由检查机构、联邦调查局和几个较为特殊的廉政机构组成，而英国包括中央政府(内阁)和地方政府，采用部长监督和行政裁判所监督相互结合的问责形式。有学者认为西方行政系统内部控制分为行政自律、行政机关上下级间监督、监察和审查机关对政府及公职人员监督、救济与复议三种方式。[26]议会问责包括设立行政问责专门委员会对政府实行严密的调查，建立监督听证制度并要求行政机关“一把手”对立法机关承担说明责任，它更类似于“稽查机关”扮演为人民提供责任政府的角色。议会具有质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权、举行听证会和否决权。其中质询(包括书面质询和口头质询)是最主要的问责形式，议员有权利质疑政府行为并要求政府作出解释。美国以国会调查、审计、弹劾作为问责方式，上世纪60年代国会两院每两年监督听证会时间总计157天，20年后上升到587天，时间翻了两倍多。英国采用质询权、不信任投票制度、调查、行政监察专员问责等问责方式，而作为最高行政机关的内阁采取内部集体负责与部长个人负责相结合方式对议会负责。美国为避免决策的草率性，政策出台前需要通过司法审查，并设立法院和检察机关审查违法、违宪、越权和无事实根据及无可定案证据等行为，同时选民享有举报、申诉、投票和控告权利，通过大选、中期选举及地方性选举对政府及公职人员全面检验和评判。
设立专门的监督问责机构。西方许多国家都设有专门的监督问责机构来负责行政问责的顺利展开。美国有政府办公室、道德办公室、特别律师办公室及道德委员会，瑞典和芬兰有监察员办公室和宪政委员会，英国有专门委员会、委任立法委员会和诺兰委员会，法国成立了预防贪污腐败中心。具体来说，美国国会成立独立机构政府办公室(GAO)监督政府及公职人员的一切活动，具有“中立精神”，参众两院当中都设有道德委员会，专门用来监督政府及公职人员的道德行为并制定预防计划，政府设立政府道德办公室(OGE)、专职道德官，以及根据《检察长法》、《公务员改革法》成立检察长办公室和功绩制保护委员会，监督国会和行政系统内部、受理举报、制定审计计划并跟踪审计结果。根据《文官制度改革法》成立的特别律师办公室专门用来调查政府及官员违法行为，并保护举报人的安全。在瑞典，监察专员办公室由议会选举产生的4名专员构成，监督活动绝对独立，宪法委员会有权监督弹劾内阁部长。在英国，1992年上议院成立委任立法审查委员会，专门审查政府委任立法权，1994年成立反腐机构“诺兰委员会”，2001年-2005年间下议院共设立18个部专门委员会，基本实现委员会改革。
行政问责的文化土壤普遍存在。西方国家问责制度已经成为深入人心的政治文化，官员由于失职、渎职、行为不端或生活丑闻造成不良后果，产生恶劣社会影响时公开道歉、乃至辞职的行为已成为政治生活中的常态。最早认识到利用道德规范约束地方行政官员行为的组织是1914年美国的“国际城市管理者协会”，该协会于1924年颁布美国第一部道德法规《国际城市管理者协会道德守则》，强调对民选官员服从、对公众友善、礼貌、对同事诚实、热心、对本职工作公私分明、认真负责、对自己严格的要求。西方国家利用道德文化监督公职人员行为历史悠久，逐渐使得软文化发展成为硬法案、硬机构。
西方社会普遍认为国家权力属于公民，公民具有成熟的主权意识、纳税人意识、权利意识和法律意识，积极参与国家活动，监督政府行为，由此行政问责制度就成为其政治制度的一个重要组成部分，并发展为一种深入人心的政治文化和政治惯例。
(二)完善我国行政问责制的基本路径
我国行政问责制度虽然有十年发展过程，但要找出一条符合中国政治发展、政府发展的行政问责制度最终还有赖于通过实践的摸索、通过历史经验的总结和对整个问责形势的准确判断。
第一，弘扬和传承中国古代官场文化中的问责思想，不断丰富和培植新的行政问责文化。古代儒家的责任意识、以名定责的权责关系，道家的“爱民”的责任观以及“少私寡欲”的精神为我国行政问责理念形成奠定了文化基础。我国古代政治中的问责思想源于监察制度，其核心“使官吏的腐败速度和皇权的滥用受到一定控制”[27]。传统监察制度虽是帝王专属权利，但更依赖于由皇帝亲自任免的监察官吏。为了有效监察，监察官员被赋予一定的主动权和处置权，建立起包括巡视、考课、勾检、弹劾、封驳与谏诤、判署等在内的整套官吏绩效考核办法，在弹劾、纠举、结果处理过程中都遵循一定的规则和程序。这种监察制度确保了古代问责制度的顺利发展，同时作为丰富的文化资源给予我们一定的启示。
当代行政问责制度必须从这些本土的历史经验中获取营养，培植新的问责文化。一般而言，社会外部成员监督及法律约束的作用是有限的，只有文化、道德、伦理等方面做出改变，形成与问责制相关的价值观念和行为规范，才能提高全民问责意识并加强官员责任意识。类似的例子是在澳大利亚，当地拥有来自世界各地100多个国家的公民，当地监察机构使用20多种语言发放各种小册子和卡片，向人们宣传当发现贿赂时如何举报的方法，并制定完善的保护举报人制度，在全民中形成问责监督网络。同时，要在整个社会形成以公众意识导引的制度规范下的问责机制。公务员入职前必须接受问责教育，建立起包括职业道德观、自我评判能力在内的文化责任，形成问责文化基础。
第二，在两个管理层面上追求行政问责制度的统一，即政党层面、政府层面问责制度的统一、协调、有效，通过党的纪律的责任追究与政府制度约束的良性机制使得行政问责常态化。我国建立的是以中国共产党为各项事业领导核心的政治制度，这一政治制度天然地形成了中国共产党与中国各级政府的基本政治关系，即在党的各级组织领导下，各级政府按照组织程序进行各项行政事务的决策并形成一系列决策运行体系。因此党组织对自身成员的问责与政府对公务员行政行为的问责有内在本质上的一致性。因此，问责制度的刚性尺度、标准要统一完善。目前我国行政问责主要的依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还包括一些部门和地方政府规章。为了加快行政问责立法步伐，需要尽快制定一部全国范围内统一的《行政问责法》，理顺中央和地方政府在问责效力、适用范围及层次方面的关系，真正将行政问责落到实处，实现问责的制度化、程序化和规范化。
在问责过程中，要把制度问责与法律问责挂起钩来，特别是在法律惩处的过程中必须对决策失误，执行错误导致的严重后果进行必要的惩罚性处罚，包括罚金与加重刑法。纵观若干年来对违法官员的处理，在法律层面上基本无因工作失误造成重大经济损失而加重刑法的案例。要建立健全政务公开制度，扩大政务公开范围和层次，防止政府行为暗箱操作。要完善政府绩效评估体制，将行政人员的政治责任、法律责任、道义责任等做出客观评价并公布结果。要建立问责救济制度，为了避免问责过程中出现失误和不公平，应赋予问责对象充分、平等的陈述申辩机会以及充分、多样的权利救济途径。2003年《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》赋予行政问责当事人在做出行政问责处理决定前后陈述和申辩的权利就是基本经验。要严格限制被问责官员复出，官员被问责应该是一种终身的行政制度的惩戒。
第三，优化行政问责内容，抓主要人主要事，抓核心问题和核心部门，问责关口前移，在重大行政行为实施之前要有问责性警示，防止事后行政问责无法挽回重大损失的被动局面。首先强化异体问责建设，夯实同体问责效果，建立起公民满意度问责调查体系，充分利用各种传统媒体和新兴媒体获取民调信息，并随时予以公布。可以继续完善第三方政绩评估体系，在公正、公平、中立的原则下实施政府责任认定。把人大监督、问责的权力看成主要权力，政府核心问题、核心部门都应在人大的行政问责监督体系下运行，形成定期向人大报告和接受代表质询的互动模式。在行政问责过程中，人大具有宪法赋予的质询权、调查权、罢免权和撤职权，并且是人大的这些权力的运用关口前移。其次强化司法机关问责力量。司法问责是行政问责中的追惩性机制，不仅在于行政问责，而且更在于通过法律手段裁制行政过程中的违法乱纪行为，起到震慑的作用。再次，发挥民主党派的监督作用。民主党派对政党及政府行为监督是人民政治协商制度的重要内容，主要通过谏言起到对政府的行政行为的参与。中国古代有“言官谏诤”制度，今天民主党派承担的任务应该与此相同。最后，行政问责要有国际视野，必须有国际比较。世界上一个国家和一个国家不尽相同，一个政府和另一个政府也不可能形式上一致。但是，就政府的本质、职能、基本运行的合理性又是相同的。强调国际视野就是强调对外国政府行政问责经验的借鉴，避免我们在行政问责中的自以为是和盲目，同时通过比较找到我们问责制度的漏洞。
哈耶克认为，只有责任明确且有限度，在情感上、知识上与人的能力相适应，才可称为有效责任。[28]我国行政问责制正处于从初创阶段逐步走向制度化完善的过程之中，问责制作为一种对政府权力有效约束的现代社会制度，不仅有利于政府的科学管理，有利于政府的自我完善与发展，而且在影响整个社会行为方面发挥重要作用。结合我国传统问责思想和现实条件，广泛吸收借鉴有益经验，积极探索新的思路和做法，建立起我国新型行政问责体系，这将是中国政治文明的表现，也是中国政府文明的标志。行政问责制的建立与完善不是一朝一夕便可完成的，只有坚持不懈推陈出新，不断探索，就一定能使政府发展走上一条正确的轨道。
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