借鉴浦东经验，加快滨海新区开发开放，本文主要内容关键词为：滨海新区论文,经验论文,浦东论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-278X(2008)01-0009-06
他山之石可以攻玉，滨海新区与浦东新区均处于我国沿海地区和城市的新区，两者的区位条件相似，有较丰富的土地资源和海洋资源，有大城市作为依托，同样都肩负着带动所在城市及其周边区域发展的使命。作为我国探索改革开放之路上的两个里程碑，浦东新区是我国改革开放的先行者，学习先行者的成功经验，发挥自身独特的优势，有助于滨海新区开发开放战略措施的选择，加快滨海新区的发展。
一、浦东新区的发展经验
浦东新区紧靠上海市区，位于黄浦江以东、长江口以西的三角形地区。1990年4月18日，当时的国务院总理李鹏在上海视察工作时，正式宣布了党中央、国务院关于开发开放浦东的决定。浦东开发17年来，以上海1/8的人口、1/10的土地面积，创造了上海1/4的GDP和工业总产值、1/2的外贸进出口总额和1/3的利用外资总额，等于在短短17年里再造了一个大上海。根据浦东2007年白皮书的统计数据，浦东开发17年来，始终保持经济年均增长15％的高速发展态势。浦东GDP从1990年的60亿元增加到2006年的2365.33亿元，约占上海市的23％；工业总产值由179亿元增加到2006年的4759.95亿元；外贸进出口总额达到1073.1亿美元，年均增长近28％。17年来，浦东已初步搭建起一个外向型、多功能、现代化新城区的框架，成为上海现代化建设的缩影，中国改革开放的象征，世界经济发展的热点，长江三角洲一体化进程加快的加速器。分析浦东开发开放的历史进程，我们以为以下几个方面是其成功的经验：
(一)国家政策优惠，汇聚八方力量合力开发
在浦东新区开发中，中央政府给予了一系列有力的政策支持，上海和浦东政府也制定了相应的政策措施，以确保国家的政策能够有效地贯彻下去。分析这些政策，可以分为以下三个方面：1.在检查和审批投资项目等方面给予上海市和浦东新区政府更多的自主决策权；2.为投资者提供更多的优惠条件，例如减税或免税；3.允许上海市在浦东新区保持适当的财政收入，并给予国家财力支持。这些政策使浦东新区开发比其他区域在某些产业发展上更具有垄断地位，在投资上也拥有更低的成本和更多的开发资金，使浦东新区在高起点上迅速崛起，汇聚了大量的人力和财力。
(二)管理制度创新，改善投资软环境
制度经济学认为，经济生活中出现的问题主要是由制度造成的，要解决经济发展的问题，必须从制度调整与改革入手。浦东开发的实践证明了制度经济学的这一观点。浦东管理制度的创新分为三个方面：
1.行政管理模式的改革。开发开放之初，为了消除传统管理体制中存在的机构多、班子多、人员多的弊端，浦东新区从转变政府职能和行政管理体制入手，以“精简、统一、高效”为目标，按照政企分开的原则，通过“放、转、并、简、让”等措施，实现了职能转变与机构精简的统一，建立了以强化综合服务管理和综合调控职能为特点的行政管理模式。这套管理模式除了具有政企合一、政企分离、高度精简统一的特征外，新区工委和新区管委会均为副省级，享有计划单列市的权限，有利于争取国家优惠政策并行使其权力。
2.行政审批制度综合改革。2001年，浦东新区率先进行了行政审批制度综合改革，改革从三个方面深化：一是按照率先与WTO规划接轨的要求，清理不适应体制创新和经济发展要求的项目，大幅度减少或改进审批事项，规范审批程序，浦东政府正从“审批式管理”逐渐走向“服务式管理”；二是探索建立体制外的投诉制、体制内的监察制、自上而下的问责制和社会化的评估制四项制度，加强政府运作的公开性和透明度，提高政府行政效能；三是培育和发展市场中介服务体系和行业协会。
3.审批流程简化。在政府服务方式方面，浦东先后实施了一系列旨在简化办事程序、方便广大投资者的改革措施，完善“一门式”服务，提高了服务效率。例如：在全国15个保税区中，外高桥保税区率先实行“贸易企业登记制”，将贸易企业进区的手续由原先1个多月缩短到1天；率先实施“大通关”，空运货物通关时间从过去的72小时缩短到6小时。
随着浦东开发建设的深入，浦东政府行政管理体制改革正以建设“责任政府、服务政府、法治政府”为目标，从管理模式、政府职能、政府效能三个层次进行改革。这些改革既提高了政府办事的效率，又极大地改善了浦东投资的软环境。
(三)构建要素市场，增强了对区域发展的指挥和调配功能
在20世纪80年代，中国主要发展的是产品市场，资本、技术、土地、信息、人才等要素市场发展极不完善。浦东开发开放中特别注意为要素市场多元化发展创造条件，搭建平台，并充分利用国内国际两种资源、两个市场的双向循环和共同推动，促进长江三角洲，乃至长江流域的一体化发展。
从1997年开始，上海证券交易所移师浦东，率先开展了证券交易；随后，国家又在浦东陆续建立了中国金融期货交易所、上海黄金交易所、上海钻石交易所、银行同业拆借中心、中国外汇交易中心等国家和市级高层次的专业市场，中国人民银行上海总部也落户浦东，全国首家货币经纪公司、全国首家信托登记机构在浦东注册成立，推动了金融市场的发育。截至2006年底，各类金融机构突破400家，浦东已汇集了包括上海证券交易所和期货交易所在内的主要国家级交易所，证券市场交易额占全国份额的80％，期货市场成交额占全国份额的60％，为提升浦东的金融贸易功能奠定了基础，也为浦东外商投资企业创造了良好的融资经营环境，使大批社会资金汇集于此，加快了浦东的开发。
各种要素市场的建立和有效运行，打破了我国市场经济运行中的地域界限，为浦东新区的发展汇集了大量的经济要素，初步形成了统一、开放、规范的市场体系；自由流动的各种要素，起到了市场经济运行变化风向标的作用，使市场经济的各类主体都能从中获得有益的信息，并及时做出相应的决策，增强了上海中心城市对周围区域的服务功能和浦东开发开放的辐射效应。
(四)二、三产业并举，夯实经济实力
经济中心需要有雄厚的经济实力和周到的服务作为支撑。传统的经济中心以工业为主，现代经济发展、第三产业发展的程度是一个城市或一个国家发展水平的重要标志。和发达国家城市相比，1985年，纽约和东京第三产业的产值已经占到70％，而上海却只占29％。面对这种差距，浦东的开发者们一改特区、开发区以工业为主的特点，根据自身的战略地位，从更好地服务全国的高度，把服务贸易放到了同等重要的地位，将发展目标变为浦东要成为金融贸易先行的多功能综合性经济中心。
根据这一目标，在浦东新区的发展中设立了四个功能区，形成了多个经济增长点。在工业发展中，浦东注重承接国外产业的某些中端技术链，不再主打轻工业，更注重装备制造业。在服务业的发展中，重点推动金融业、现代物流业、商业批发和零售业、会展旅游业及房地产业发展，第三产业增加值占全区生产总值的比重从“九五”期末的46.4％上升到“十五”期末的48.9％。2005年以金融保险、现代物流、信息服务等现代服务业为主体的第三产业增加值占生产总值的49％。根据《2005年～2007年浦东新区发展现代服务业三年行动纲要》，未来浦东新区要以金融业为核心产业，以现代物流业、信息服务业、商业贸易和会展旅游业为重点产业，带动文化服务业、房地产业、专业中介服务业和教育卫生体育等社会服务业的发展，构建和完善“1+4+4”的现代服务业发展格局。
(五)东西联动，借力辐射与扩散
浦东开发开放，肩负着把上海早日建成国际金融、贸易和航运中心，带动长江三角洲和整个长江流域地区新飞跃的历史使命。为此，浦东开发开放中，遵循中央“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的战略方针，实行“东西联动”的发展战略。
以浦西支持浦东，在浦东的部分基础设施建成之前，浦西原有的机场、港口码头、通讯设施、供电、供水体系等基础设施都有效地为浦东开发所利用；围绕浦东“退二进三”，浦西很多老企业，如贝尔、大众等都将扩充外资、更新技术迁移到浦东，以谋求更大发展；浦东发展中大量工程技术人员、技术、资金、贸易机会等各种经济要素都来自于浦西。同时，浦西高校、研究机构济济，基础科学力量雄厚，浦东凭借地缘优势，充分获取这一取之不尽、用之不竭的智慧宝库。以浦东振兴浦西，高速建成的陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、浦东国际机场和外高桥港区、外高桥电厂等大大补充和增强了浦西城市的功能，加快了上海产业结构战略性调整和生产力布局整体性调整，帮助上海重新占据了东方最大的金融中心和国内经济中心的地位。而高速建成的跨江大桥、过江隧道、地铁、高架环路等基础设施，有力地保障了“东西联动”战略的实施。
二、滨海新区开发开放的战略选择
经过十几年的奋斗，滨海新区的建设取得了巨大成就，崛起的滨海新区与浦东新区南北呼应，正在形成中国“南有浦东新区，北有滨海新区”的新的开放格局。随着滨海新区发展纳入国家发展层次，滨海新区发展进入了一个新的阶段。根据目前滨海新区发展的新形势，灵活地借鉴先行者的经验，缩小滨海新区与浦东落后的差距，应是滨海新区发展所要选择的道路。
(一)加快政府职能的改革，改善发展环境
浦东建设之初，政府给予了较多的资金和税收优惠政策的支持。随着我国改革开放的深入，在新一轮改革中，国家将由优惠政策与国家投资推动为主转向市场推动为主。推进滨海新区开发开放，祈望政策优惠的浦东经验已经失效，更多的是要依靠制度创新和机制创新。其中，政府体制的创新最为关键。
对于面积达2270平方公里、全国最大的城市新区而言(浦东新区的面积仅为523平方公里)，与浦东的开发不同，滨海新区的行政体制相当复杂。滨海新区包含三个以经济形态为主的功能区(天津港、开发区、保税区全部)、三个行政区(塘沽区、汉沽区、大港区城区部分)和海河下游冶金工业区(东丽区无瑕街、津南区葛沽镇)。行政区大港还设有三个作为行政建制的街道，分属中石油、中石化等央企下属企业管理。在滨海新区内，各厅局级行政单位各自独立行使权力，新区管委会属市政府派出机构，仅具有规划、协调和部分管理职能，存在较为严重的“权责不对等”、“有责无权”等问题，难以协调各行政区和功能区之间的问题。这种体制必然会导致区内资源的分散低效使用和重复建设，增大条块之间的协调成本，以及各区块争资金、争项目、挖人才的无序状态，显然它难以适应新时期滨海新区开发开放的需要。建立一个什么样的管理体制，是实施新区战略必须研究解决的重要问题。维持现有体制，适当加大管委会职权，可以实现机构精简，但协调统一难度较大；如果将新区管委会升格为一级政府，但作为一级政府“麻雀虽小，五脏俱全”，又会带来类似机构臃肿等问题，而且还可能增加新区政府与市政府之间的新摩擦，不仅不能提高效率，反而又多了些掣肘。
笔者认为，任何一种改革，归根结底是利益关系的重新划分。政府体制改革的关键不是维持现状或是滨海新区升格的问题，而是涉及政府职能以及各级政府权力分配的问题，或者更准确地说，是涉及政府间关系构造的基本原理问题，是涉及政府与社会、市场的关系问题。如果不能从根本上收缩政府管理社会、经济事务的权力，单纯地进行管理体制的改革，无论建立什么新的行政管理模式都可能出现争资金、争项目、挖人才的局面。
因此，滨海新区的开发开放，应该在借鉴浦东新区经验的基础上，做到以下几个方面：
1.依据合理、合法、有效、透明和责任的原则，以减少管理层次和审批环节为重点，对现有的各种行政审批进行系统清理，合理界定政府审批范围。即把资源配置的事交给市场，把生产经营权交给企业，把社会服务交给社团组织和中介机构，解决好政企不分、政资不分、政府包办企业事务或企业借助政府力量垄断市场等问题，使政府集中精力完善投资环境，着重建好服务窗口和监管、评估的软硬件设施，真正体现公共服务型政府管理特点。
2.建立行政监督机制。按照WTO的透明度原则，推进政务公开，自觉接受社会和公众监督。在监督的实施上，强化事中和过程监督。在监督的方式上，积极利用现代信息化监督手段，降低监督成本。在监督结果的运用上，实行行政责任制、过错追究制、引咎辞职制和重大过错劝退制。
3.建立依法行政的保障约束机制。按照依法行政的要求，加大区内的普法力度，特别是《行政许可法》等与产业发展紧密相关的国家法律、法规，不断提高干部职工的知法、用法和执法水平，将对市场主体违规行为的制裁由以行政管理和教育方式为主改为以经济方式和法律方式为主。
4.以网上办事为着眼点，全面推动电子政务系统建设，实行政府行政、信息公开，形成畅通的电子政务网上办理通道，建设透明、高效的政府。
(二)三地联动，借力发展与辐射
根据增长极的理论，在增长极聚集能核达到一定的能量前，占支配地位的将不是“扩散效应”，而是“极化效应”。那么，天津滨海新区的毗邻地区不仅难以得到来自新区的经济辐射，而且大量要素资源(包括资金、人才和高素质劳动力、紧缺能源原材料以及优质企业资产等)可能由于新区出现的“虹吸效应”而被抽走。如何既壮大自身的力量，又发挥对天津以外各个圈层区域的辐射带动能力，是滨海新区开发开放上升为国家发展战略层面后，需要考虑的新问题。
从滨海新区自身的发展来看，未来滨海新区的发展目标定位于先进的制造业和研发转化基地，科技创新能力是未来发展的动力。但是目前滨海新区企业缺乏核心技术和具有自主知识产权的专利，基本上是高新技术产品的组装区、工业产品的制造区，技术开发和创新能力不够。而滨海新区本身的科技人才有限，短期内缺少吸引人才的良好环境，这不仅难以吸引科技人才来滨海新区发展，甚至使一些已在滨海新区发展的企业也将研发部门放在北京、上海等大城市。滨海新区发展紧缺的人才和技术来源，除了依靠自身的力量外，更需要借助于外力的支持。
中心城市辐射作用的发挥，需要强大的经济实力和服务功能作为支撑。2006年，滨海新区GDP达到1960.49亿元，为浦东新区的82.88％，尽管近年来其发展速度很快，但是，无论从经济实力还是服务水平上，滨海新区目前在环渤海区域发展中的地位都要低于浦东新区在长江三角洲中的地位。同时，滨海新区产业结构上以第二产业为主，第二产业产值高达69.9％，难以为环渤海区域提供周到的服务。
浦东增长极作用的发挥。20世纪90年代，是浦西通过压缩落后传统城市支柱产业的生产规模，让出有关产业的生产和销售市场；通过生产技术转让以及技术人员的跨区域流动对上海本埠传统企业或产业进行改造和嫁接；通过外包的加工形式，将一批新兴工业的部分生产工艺程序、配套生产以及部分原有产业的外延生产直接转移到周边城市进行。这些活动直接推动了长江三角洲城市的一体化进程。浦东开发纳入国家发展战略层次后，应该说浦东本身在发展中，特别是在开发开放的初期，它对周围区域的极化作用是大于扩散和辐射作用的。但是，浦东作为上海市的一个组成部分，通过“东西联动”战略，加快了上海产业结构调整的步伐，提高了上海市总体经济实力和服务水平，进而进一步带动了整个长江三角洲的发展。
浦东新区所依托的是上海这一全国最大的经济中心，而滨海新区所在的天津虽为全国四大直辖市之一，但其经济实力远不如上海。从天津与上海的主要经济指标对比看，天津的GDP总量不及上海的1/2，天津的产业结构中第三产业只占40％，难以满足滨海新区发展的需要。
与滨海新区毗邻的北京是国家的政治文化中心，其经济、科技实力也大大强于天津，每年产生并向外辐射大量的科技成果。2004年，以中关村为主体的北京技术市场实现成交总额424.99亿元，占全国技术合同成交总额的比重为31.85％。北京的科技优势正是滨海新区发展所需，滨海新区的空间优势也恰好可以弥补北京的短缺。因此，在一定程度上，滨海新区能否完成国家赋予的战略任务取决于京津(指天津中心城区)滨三地的联动。以京津支持滨海，壮大滨海经济实力，以滨海加快京津产业结构调整，带动周边地区的经济发展。
具体地说，三地联动的内容和应发挥的作用主要表现在以下三个方面：
1.以京津支持滨海，借助于京津的高科技品牌、高级学术机构，利用滨海先试先行的政策和土地，加速实现京津高校和科研院所取得的大量技术成果向滨海新区的梯度转移，在滨海新区重点开展技术应用研究开发，尤其是工程化技术研究开发，使技术成果转化为现实生产力，真正创造价值，进行产学研的“天作之合”。
2.北京在支持滨海的同时，利用滨海新区发展带来的对现代服务业、高新技术、信息产业的市场需求，联合滨海新区，促进金融、软件、物流等行业合作，按照国务院对北京城市总体规划的批复，向外转移不利于首都发展的传统型产业，特别是污染严重的重化工产业，腾出发展空间，加大现代制造业共享技术、大规模处理技术、协同技术、安全保障技术等开发力度，提升北京具有比较优势的以研发为主的知识型现代服务业发展质量，向创新链条的高端挺进。
3.利用滨海发展，振兴天津中心城区。这是目前人们较少关注的方面。近年来，天津市作为北方经济中心的地位有下降的趋势，原因之一是其中心城区服务质量的下降。而天津目前的制造业、物流、航运和贸易优势，基本都集中在滨海新区。长此下去，有可能出现产业空洞化的状况，带来的结果必然是西方国家所出现的新区发展、旧区衰落的局面。从城市自身发展来看，城市的发展变化是永恒的，新区与旧区相互交替、相辅相成。城市新区的开辟，为调整城市的产业结构，转移某些不适合在旧区发展的功能和培育新的经济增长点提供了可能，为进一步充实和完善旧区的结构创造了条件。而天津市区的发展为新区的发展提供了生产和生活上的依托和基础，天津市区支持新区，新区带动天津市区，新区与天津市区的有机结合，是城市持续发展的重要保证。滨海新区作为天津市的一个组成部分，像所有城市内部的功能区一样，在功能上应与中心城区既优势互补，又分工协作，逐步确定、完善好自己的发展方向，而不是面面俱到，利用其政策上的优势争抢城市的文化、金融、商业等各种中心，当然，功能的协调并不等于将城市各区的发展完全限制在某一方向上，而是在服从城市总体发展的需要上突出其主导职能。未来中心城区的发展，可以借助于滨海新区的开发，调整产业结构，加快现代服务业向高、精、细方面发展，形成其在东北经济发展中的特色区域服务业。
三地的联动发展，应通过建立产业内部上下游的合作和产业间的横向合作，形成产业链；通过产业的共同发展，共同培育和做大区域市场，实现区域资源共享和一体化；通过滨海新区的研发转化，向周围区域提供技术辐射；通过京津的产业转移，让出有关产业的生产和销售市场，直接带动周围区域发展。最终，在促进滨海新区开发崛起的同时，增强京津在环渤海地区乃至我国北方地区的经济辐射和凝聚能力，使环渤海地区走出相对停滞的状态，带动整个中国北方经济的发展。
(三)多业、多点并进，夯实经济实力
经过十几年的发展，滨海新区的生产总值由1994年的112.4亿元上升到2006年的1960.49亿元，形成了电子通讯、石油开采与加工、海洋化工、现代冶金、机械制造、生物制药、食品加工七大主导产业。然而，在分析滨海新区的产业结构时发现，据2005年统计，滨海新区生产总值中的三次产业构成分别为0.48∶68.48∶31.04，而浦东新区的产业构成分别为0.29∶50.78∶48.93。滨海新区以工业为主体的第二产业比重过高，形成“孤军奋战”的畸形格局。
分析滨海新区的功能定位，实际由三大功能组成：“我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心。”“门户”一词的含义在《辞海》中表示为房屋出入处，在城市与区域经济学中可以将其理解为出入一国或一个区域与沟通内外交往的特殊位置。这一特殊位置决定了它在整个区域发展中，客观上要担当起良好的“引进”和“输出”的双重角色，以促进整个区域发展服务功能的完善和提高。换句话说，既体现在外部与本区域沟通时要将它作为枢纽、跳板，又体现在要借助它的桥头堡力量，取得外部的良好支持。在我国改革开放的大背景下，北方对外开放的门户既说明了滨海新区的特定的区位，又要求滨海新区高质量、高水平地从国外引进资金、技术、管理经验，向国际市场输出有竞争力的产品。这一功能的实现依靠整个滨海新区良好的服务环境的建设。北方的国际航运中心和国际物流中心也需要服务业的支持。但是，滨海新区目前经济发展还处于制造业扩张的产业发展阶段。浦东新区发展中，很早就注意到现代服务业的重要作用，形成第三产业与第二产业共同推动经济增长的局面。未来的滨海新区要重视产业结构的调整和优化，加快发展现代服务业，尤其是现代生产性服务业，如金融保险、现代物流、信息咨询、中介服务、工业设计和创意产业等，否则，服务业发展的滞后不仅会阻碍滨海新区整体功能的发挥，而且制造业发展水平也难以提升。
相比浦东新区的陆家嘴中心区、外高桥保税区、张江高科技园区、金桥区外向型的出口加工区，四个功能区各有特色，各具实力，滨海新区目前的发展像是一枝独秀，主要增长点集中在占空间面积很小的经济技术开发区(见上表)，2006年天津经济技术开发区地区生产总值占滨海新区地区生产总值的39.8％，实际直接利用外资金额占48.1％。整合资源，各个区域共同发展，才能提高滨海新区的整体发展水平。