关于城市贫困与反贫困的再思考，本文主要内容关键词为：贫困论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市贫困问题，一直为人们所高度关注。从英国圈地运动开始，伴随着城市的工业化 进程，贫困问题无时不在困扰着各国的社会和经济的发展。为此，国际上研究贫困问题 也始终未停顿过，特别是比较系统的研究，至今也已有一个多世纪(如从英国的布什(
Booth.1989)和郎特里(Rowmtree.1901)的早期著作算起)。虽然，贫困具有不确定性和 动态的特点，也就是它的内涵往往会随时间和空间，以及人们的思想观念的变化而不断 被充实和调整。
一、关于贫困的理解认识
关于贫困的概念解释或所谓的理解认识，可以说是众说纷纭，其中不外乎集中在两种 主题：
(一)贫困是指收入低下不足以维持生存
如西方学者西勃海姆认为“如果一个家庭的总收入不足以取得维持仅仅是物质生活所 必备的需要，那么该家庭就是处于贫困状态”。劳埃德·雷诺兹认为“贫困就是没有足 够的收入以维持最起码的生活水平”。我国在众多的研究中大都也认为收入是构成贫困 的主因，因此，对贫困的理解是从收入出发，国家统计局课题组认为，“收入不足造成 物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准”便 是贫困。
(二)贫困不仅是指收入所造成的物质匮乏，还有在一些更高层次上的不满足
如英国政府的蓝皮书认为“贫困和不平等不仅是指缺少金钱，而且意味着你能活多久? 你的生活质量如何”。西方学者詹姆·肯凯德认为“贫困不仅指收入分配的最低档率， 而且指一个社会中所处的地位低下，贫困是这样一种特殊的无权利状况”。我国的部分 学者也认为贫困不仅指物质上的匮乏，还是指精神上的贫困。
上述两种意见的表达，虽是不同时期对贫困的理解，但也说明如今的贫困是分层次的 ，它包涵的内容是不同的，而且要解决的问题也不同，一个主要是解决生存中的物质问 题；另一个则是在解决生存物质问题的同时，考虑精神、地位和权利等。可以这么说， 前者是狭义的贫困，后者是广义的贫困。
此外，还应看到社会和经济的发展，对贫困理念的冲击，至少在发达国家与发展中国 家之间已出现了对贫困理解的差异，这是各国综合国力和治理目标的差距所造成的。这 就是人们通常所谈到的绝对贫困和相对贫困。
绝对贫困，毫无疑问是一种生存贫困，即连维持生存所需的热量都不能满足的贫困， 或者说无法满足延续生命的最低需求。绝对贫困也只是指一定时期的既定标准，并不存在固定化的绝对贫困。由于绝对贫困对人类威胁很大，也是社会不稳定的主要根源，因此，在广大的发展中国家都极其重视解决绝对贫困问题；相对贫困，是收入差距所造成的贫困，处于相对贫困的人或家庭，已基本解决生存问题，如我国通常所说已解决基本温饱问题，但由于社会的分配差距较大，从而把一部分相对于社会平均收入水平的低收入个人和家庭，视为处于相对贫困状态。应该看到，从理论上说，只要存在收入差距，相对贫困就会存在，所以无论是过去、现在还是将来，在发达国家由于国民生活水平较高，综合国力较为雄厚，所以较多考虑相对贫困问题。
不过这里必须指出，绝对贫困和相对贫困不应被割裂开来，事实上即使在发达国家也 必须考虑绝对贫困。因此，在任何国家都是综合考虑绝对贫困和相对贫困，它们的区别 只是侧重考虑或优先考虑哪一种贫困，并会随社会经济的发展状况变化，这种侧重点将 会向另一个方向转移或倾斜。
二、城市贫困的原因解析
正如城市居民致贫的原因各异，社会城市贫困的原因更是多种多样，既有外部因素又 有内在原因，既有客观因素又有主观原因，如果结合我国实际进行汇总分析，应有以下 几个主要原因在起作用：
(一)历史遗留
由于在我国长期实行“高就业，低工资”的基本国策，造就了国穷民亦穷的局面。虽 然人们可以普遍就业，但收入普遍极低。如果说一般人由于物价也低所以还能维持生活 的话，对于有家庭负担重，或者失业等情况的个人和家庭来说就难以维继了。尤其在当 时社会大环境下所得到的援助极少，由于贫困的根源循环反复，生活状况很难逆转。所 以这种由历史造成的贫困具有持续贫困的特点，甚至要延续到下一代。
(二)结构调整
改革开放从长期来说，将给人们带来希望和美好的生活，但短期内是有阵痛的，一部 分人还为此付出了代价。比如随着经济结构调整，企业普遍注重经济效益，纷纷推出“ 减员增效”的策略，于是出现大量下岗失业人员，这些人由于失去职业而只能领取较低 的生活补贴或是失业保险金。也就是说，失去劳动收入是导致他们陷入贫困的原因。
(三)分配差距
随着市场经济的深入，社会收入的初次分配会跟随效率优先而出现收入差距拉大的现 象。对于教育程度低，劳动技能差，也就是劳动能力相对低下的人来说，收入显然处于 劣势。特别是随着两极分化的加速，以及社会平均水平的提高，一部分在收入上处于低 端的劳动者，愈来愈与高端人员和社会平均生活水平之间拉开距离，因而被动的陷于绝 对贫困和相对贫困之中。
(四)保障无力
一个健全完善的社会保障制度，无疑是抵御贫困的有力武器。但是，社会保障制度从 建立到完善需要一个逐步发展的过程，不能一蹴而就，同时它还要受到体制、财力、认 识等方面的制约。特别是我国由于社会保障重点不分，经济体制又处于大转变时期，所 以社会保障对城市解脱贫困显得有些力不从心，即使从最低生活保障来看，也是显得苍 白无力。根据民政部在2002年进行的“百城万户‘低保’抽查结果(在100多城市中，分 别对2660户低保家庭进行问卷调查)，低保标准普遍过低，有61.8%的低保户每月领取的 救助金在100元以下，只有8.4%的低保户的救济金超过200元。还发现不按法定标准少发 或欠发的现象，甚至还有半年才发放一次的情况(占调查户数的2.6%)。这仅仅是个例子 ，实际在我国城镇最低生活保障的实施中，还存在着更多问题，导致不少地方由于保障 无力，既不能对已陷入贫困人群以较有力度的救助，更谈不上尽快努力促其解脱贫困。
(五)自身问题
正如前述，致贫原因是多方面的，其中贫困者自身问题也不可忽视。素质和观念是导 致贫困的两大原因。贫困者一般文化程度较低，劳动技能欠缺，在激烈的市场竞争中往 往处于劣势，很难找到合适的工作，即使找到也是收入偏低，仍不能摆脱家庭贫困。此 外，在现有贫困人员中，不少人已长期习惯于计划经济体制下的劳动状况，宽松的劳动 强度，以及松懈的劳动纪律，促使一部分人养成懒散的习惯，而对残酷的市场竞争观念 不能得到较快调整，习惯不能适应新的变化。由于有着害怕竞争和留恋过去的心理，既 不能主动去寻找工作，对外界的帮助又往往消极对待，所以就业非常困难，家庭生活由 于没有正常的收入来源，导致这些贫困人员往往不能自力更生脱离贫困。
(六)就业不稳
我们常说就业是民生之本，因为只有就业，劳动者及其家庭才有稳定的收入来源。事 实证明，失去劳动岗位，就意味着家庭将陷入贫困。我们城市中正进行着大规模的体制 转换，大批企业富余人员下岗失去原有工作和收入，而只能依靠标准不高的生活补贴维 持家计，这是当今城市贫困的重要原因之一。应该看到，由于就业不稳定正威胁着许多 劳动者及其家庭陷入贫困的边缘，由于失去职业或不能及时再就业给社会和家庭带来的 后果是如此严重，因此要解决城市居民贫困，首先就应使他们尽快的踏上就业之路。这 才是根本的解困之策。
(七)家庭重负
家庭的形态虽是各式各样的，但贫困的家庭往往具有一些共同的特点，往往会因某些 重负或重负相叠，致使家庭陷于贫困之中。例如，家有重病患者，家庭成员下岗，孩子 教育费增加等，都会使某些家庭陷入困境。还有是一些离异家庭，丧偶家庭，残疾家庭 ，都有自己的特殊困难，如果同时存在几种状况，就很可能使这个家庭更加困难而不能 自拔。应该看到，困难家庭与一般家庭在子女教育费和医疗费的支出上差别不大，而这 对于收入相对较低的家庭来说，这两项较大支出就可能导致家庭陷入贫困。
(八)疾病拖累
因病致贫或因病返贫，这是研究贫困原因中最值得引起注意的，由于疾病原因特别是 家中患有重病或有残疾瘫痪老人，不仅家庭减少收入，更主要的是昂贵的医疗费支出， 使家庭陷入“吃饭吃药”两难境地。疾病发生具有不可预测性特点，所以因病致贫一般 会短期突发，如果疾病不能较快痊愈，就会拖入深度贫困。即使经过长时间努力后有可 能会有所恢复，但也不能排除因又一次重大疾病而重新返贫。因此，关注健康，提高医 疗费保障水平，实为济贫解困之最紧迫的任务。
(九)突发灾害
这是属于灾害性贫困，由于自然界的原因或是突发事件(如水灾、地震等)，使一些本 来家庭境况就不好的家庭雪上加霜更加困难。在致贫原因中这部分人群和家庭虽不普遍 ，但由于遇到这类灾害自身解困能力一般不强因此很需要社会救急救难。对于灾害性贫 困，应有特别的措施予以缓解，否则一旦遇上突发灾害，就可能一蹶不振，从此难以脱 离贫困。
三、城市反贫困的战略战术
(一)制定“反贫困法”，把城市反贫困纳入法制轨道
针对贫困实施立法，在国际上可以说是由来已久，世界上第一部与社会保障有关的立 法，便是与反贫困有关的英国《济贫法》(1601年)。类似1845年法国的《法兰西第二共 和国宪法》(第13条款)中所规定的反贫困立法内容(“社会对弃儿、病弱者和没有资产 的老人给予救助”)，更在许多国家法律中屡见不鲜。人们为了活得有价值、有尊严， 曾做了艰苦不懈的斗争和努力。终使以实现公民的生存权为目标的反贫困立法在世界范 围内得到了普及。我国目前虽有一些社会救助的政府法规，但仍缺乏一部权威性的以反 贫困为主题的正式法律。由于此项立法事关人们最基本的人权——生存权，因此具有特 别重要的意义。因为这是用法律来保障公民生存权的经济需要，也是用法律来规范政府 和社会对贫困公民的责任和义务。制定“反贫困法”把城市反贫困纳入法制轨道，将大 大有利于城市反贫困工作的开展，也使城市居民的最低生活更有法律保障。
(二)开发人力资源，提高贫困人口的竞争能力
正如人们所知，贫困是任何国家都难以避免的社会现象，经过几个世纪的努力，人们 已掌握了许多反贫困的办法，比如在城市中实行社会救助制度便是最主要的办法之一。 但是，人们也在思考，救济毕竟是一种被动式接受帮助的方式，虽然它能给被救助者提 供生存支援，但是它的功能局限，致使目前为止还停留在最低生活保障上，还不能从根 本上改变被救助者的贫困状态。因此，我们必须换一个角度，或从更积极的立场出发， 要使社会救助能创立一种全新的理念和功能模式，即不仅提供生存保障，而且还积极主 动地开发被救助者的人力资源，以从根本上解决长期困扰的城市贫困人口问题，也就是 说，开发贫困人口的人力资源，才是城市反贫困的决定因素。当然，开发贫困人口的人 力资源，结合中国和贫困人口的实际，着重改善贫困人口的自身素质和竞争能力，特别 是有针对性的提高贫困人口的劳动技能，通过一定的人力资本投资和强化职业培训，在 贫困人口中造就更多能自力更生、适应市场需要的人才，以达到我国城市贫困人口根本 脱贫之目的。
(三)倡导民生为本，实行以就业反贫困的战略
人们常说就业是安国之策，民生之本，人们有了劳动岗位就有了劳动收入，他们的生 活之需就有了保证。相反，如果长期失业或长期不能重新就业，那么它的必然后果便是 使失业者及其家庭陷入贫困之中。我们知道，失业是经济社会中的一种必然现象，所以 因失业而陷于贫困就不是偶然，特别在我国劳动力市场上供大于求将长期存在，因而失 业引起贫困就有可能更为普遍。目前，我国正处于体制转换期内，大量企业富余人员下 岗和失业，实际给我们提出一个十分严肃的话题，如何使众多下岗失业人员早日重新走 上劳动岗位，防止他们陷于贫困或者已经陷入贫困的人员尽早脱离贫困。我们必须设法 使失业与贫困这对形影不离的孪生兄弟分离，其有效途径便是全力推动贫困人口的就业 ，由于贫困人口是就业弱势人群，就业难度比一般人要大，因此对他们要有特殊的政策 措施，包括发展适合他们就业的第三产业，劳动密集型产业和中小企业，为贫困人口提 供适宜的就业平台。此外，对贫困人口就业还要提供更为优惠的就业服务，包括免费职 业介绍和职业培训，并把服务落实到社会，帮助贫困人口能通过周到便利的就业服务， 达到尽快就业的目的。总之，应把就业作为反贫困的主要战略对待，使就业成为促进贫 困人口脱离贫困重回春天的一条康庄大道。
(四)重视收入转移，合理国民收入分配
正如人们所知，城市之所以出现贫困，其重要原因便是收入分配失衡所致。在市场经 济中，由于强调效率优先，所以收入分配趋向便是向市场强者集中，从而形成与大部分 劳动者之间，特别是以市场弱者为代表的贫困者之间，出现事实上的巨大差距，这种差 距最终使社会陷于贫富两极分化。为了使收入分配更加公正合理，政府有必要高度重视 二次分配，增强再次分配的力度，强化国民收入的转移支付，使初次分配所出现的收入 反差，经过二次分配的调整，在国民间趋向收入更加公正合理。毋庸置疑，强化二次分 配其最大得益者是贫困者，贫困者正是从政府的再分配转移中，获得社会的救济和帮助 。应该看到，再分配的力度，在一定程度上决定了贫困者能在多大程度上改善其个人和 家庭的收入状况。收入转移力度越大，社会收入分配越是趋向均衡，贫困者也越是能改 善其经济处境。从整个社会层面去理解，这种收入转移，正代表了全社会的收入分配合 理化，是使收入分配朝着有益于大多数人的一种努力。这里并不存在所谓的“均贫富” ，也不存在对贫困者的恩赐，本质上是社会大家庭走向更加协调和共同富裕的必经过程 。在这个过程中，城市贫困者一方面有可能因此脱离贫困，另一方面，即使某种原因仍 处穷困，也可因此得到收入支持以维持生存需要。
必须认识到，在改变广大城市贫困人口收入状况上，政府的财税杠杆作用是巨大的， 目前正被西方各国学术界引起重视的负所得税做法，对广大贫困者解脱贫困，也不失是 一种值得研究的思路。(见图解)
当低收入贫困者其所得低于一定额度时(B点)，不仅可不缴税，还可从中获得税收补贴 (G点)，收入越低则补贴越多。这是针对收入偏低贫困者所设计的增加其收入，分享社 会经济成果的一种办法，不失为我国解决城市贫困的参考。
(五)深化贫困保障，完善社会救助制度
社会救助是社会保障中历史最悠久的项目，也是人们抵御生存危机的一道有力防线， 由于它是以援助深度贫困为目的，所以它的完善与否，直接关系到城市广大生活在贫困 线以下最贫困阶层的生计和利益。为了深化贫困保障，就必须更大力气，改善目前社会 救助中的不足，使一直困扰我们的城市贫困能得到有效的缓解。
1.建立个性化、人性化的社会救助制度
社会救助的国际化趋势，使得针对贫困者的各种特殊困难，进行有针对性的个性化设 计，更加人性化地对待有特殊困难的贫困者。我国目前社会救助的制度设计还主要停留 在一般化程度上，缺少个性化的安排。比如针对多子女，家中有长期失业和重病人，或 有残疾人或老人等情况的贫困者家庭，制度缺乏有力而明确的特殊救助规定，实际上具 有上述情况的贫困家庭，即使得到一般救助，也难以摆脱生存的威胁。
2.积极发挥制度中就业的反贫困作用
正如前述，失业是陷入城市贫困的主因之一，因此有必要提升就业在救助体系中的地 位。无疑，社会救助中生存保障是第一位的，然而解决生存保障的有效途径又是让贫困 者能够自食其力为最佳。换言之，在生活救助的基础上。积极解决他们的就业问题，是 使他们能持久摆脱贫困困扰的主要办法。虽然被救济者的市场竞争能力一般较低，但是 ，经过有关部门的帮助和自己努力，他们是能够胜任力所能及工作的，并因此有可能从 此摆脱贫困。总之，社会救助制度中也应强调促进再就业的功能，不论是管理工作和基 金分配上，都应逐渐突出以就业促脱困，这可能是新时期做好城市反贫困和社会救助工 作的关键。
3.社会救助的各种服务功能
社会救助功能多样化是个趋势，我国也不例外，不少城市已将社会救助延伸到住房、 教育、医疗等领域，这使社会救助的作用大大拓展。我们知道，社会救助有过从实物救 助到现金救助的过程，但面对如今城市贫困者的现状，极有必要把上述两种救助结合起 来。这里的“实物”是指除现金救助以外的其它救助形式；总体上说，它也是一种收入 支持。目前，我国的社会救助中仍需进一步强化“实物”救助功能，特别应加强服务救 助，向贫困者提供急需的各种服务，如生活服务，健康服务和就业服务，有助于城市贫 困家庭改善生存环境。当然，这种服务也主要局限于贫困家庭最迫切的项目上，这里我 们在延伸社会救助功能范围的尝试中，救助观念的又一次重要提升。
4.促成外力支持与自我解困的有机结合
社会救助由于是一种单向性义务的非付费制度，所以具有内在的被动性，客观上并不 利于贫困者的主动脱贫。虽然，贫困者的处境使他们难以采取主动行为，但仅仅依靠外 力援助，并不能有效阻止贫困的延续。因此，在我们完善社会救助制度中，应特别注意 添加有关激励贫困者主动积极，以及自我救助和自我解困的安排，使外力支持能与自我 解困有机结合起来，变一种安排为两个积极性，促进社会救助制度朝着更加主动更加积 极的方向发展。