透明政府构建：后现代会话理论的视野，本文主要内容关键词为：后现代论文,视野论文,透明论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2006)05-0124-03
近年来，许多国家都以民主、效能、公正、透明为目标积极进行政府和政治系统的改革与完善。随着西方政治哲学复兴，尤其是20世纪60年代后现代会话理论的兴起，透明政府的构建开拓了一条新的路径。本文试图在后现代会话理论视域下，分析透明政府构建与会话理论之间的内在逻辑关系，为我国透明政府构建提供一些思路。
一、会话理论必然演绎透明政府
（一）后现代会话理论的基本内涵
20世纪后半期，一些学者意识到传统的治理模式存在缺陷，于是，他们从后现代理论视角出发，批判作为传统行政模式之基础知识的获得方法。他们认为，主流公共行政下人们获取知识的实证主义方法，限制了公共行政研究的思想范围，并且，如果依靠实证主义就根本不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值观有最充分和最完备的认识。人们在寻求公共行政的解决方案时也应求助于知识获得的解释方法，这些解释方法更关注人们依据经验、价值所作的判断。所以，在他们看来，现代公共行政治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础，解决公共行政所面临的问题。
后现代会话理论为解决公共行政问题提出了新的理论方案，即通过形成公共行政话语机制，倡导“部分人的对话”或“一些人的对话”的范式，来解决公共行政问题。后现代公共行政理论的代表人物福克斯和米勒明确指出：“在官僚机构中，鲁莽的社会行动的领域要被合理组织的行动领域所取代。对等级指挥程序的服从取代了与他人的移情关系。……在独白式的沟通中，没有任何来回，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施。”①公共行政过程就是各种话语进行对抗性交流的过程。为了避免无政府主义倾向，福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出了严格的限定：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了避免独白性的官僚制倾向，福克斯和米勒又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点，即在话语中，期望争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。根据关于形成真正的政策会话的诉求，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚；切合情境的意向性；自主参与；具有实质意义的贡献。②可见，会话理论信奉公共问题的解决是通过会话而不是通过“客观”测量或理性分析。对话的实现必须遵守一定的程序。正如麦克斯威特所说的“这种备选方案就是倾听别人的心声，把自己的心里话都倒出来，以及把别人当作自己加以接受。这……与其说是理性的结果，倒不如说是理性的转化。……通过使人们及其生活成为理性所期待的目标，理性就把我们彼此分离开，这是人类的状况的现实是：我就是你”。③
概括起来讲，会话理论是一种治理理念，平等、自由的公民在公开、透明的条件下，在广泛考虑公共利益的基础上，与公共官员彼此敞开心扉、开诚布公协商，赋予立法和决策以政治合法性。会话理论实质是以交流对话为基础，以民主为目标。
（二）会话理论必然导致透明政府的变革
会话理论是对西方以“投票为中心”的代议制民主理论的冲击与挑战，它弥补了代议制民主理论的缺陷。首先，会话理论有利于产生更优的决策。由于在会话决策过程中，通过参与者的相互对话可以引出公民本来无法说出的知识和洞见，并且公民也会经过检验而抛弃那样一些假设或信念——那些在公共辩论中被发现是错误的或短视的因而得不到有力支持的信念。因而，这种有特色的治理方式会产生既为个人和集体、又为作为总体的社会带来益处的更优决策。其次，通过会话程序可以提升行政决策的合法性。通过每个人的观点都被另外的人倾听和被给予考虑的公平机会，使公民感到自己得到了尊重，从而使决策更易得到公民的认同，提升了公共行政的合法性。再次，通过会话程序可以加强公民之间的团结。公民在会话过程中，相互分享彼此的观点，不断修正自己的观点，分析彼此产生分歧的原因，而产生更大的共识。会话不仅是一个学习过程，而且在学习中加强了共同的向心力。最后，会话可以充分发挥人民主权。政府的一切活动都取决于人民，人民享有制约政府的权力。而人民要制约政府的权力，自然离不开对政府事务的知情权和参与权。正是因为知情权和参与权关系到国家权力的来源，以及关系到民主发展的新内涵，随着公共事务的增加和政府职能的加强，人们更需要拥有对政府事务的知情权和参与权。进入20世纪后，随着公共事务的增多，行政机关成为最主要的国家机关，与此同时，公民行使民主权利，进行政治参与的方式相应发生了变化。公民不仅通过以选举代表方式参政，还要有机会直接参与行政权的运作，使公民在行政决定的事前、事中和事后都有参与机会。并且，随着行政职能的转变，行政行为方式的改变，客观上需要公民和企业积极予以配合。寻求与公民和企业的合作治理。正是基于这一新的时代背景，当今世界许多国家把公民参与作为转变政府管理方式的一个目标，对政府提出了公开、透明等民主要求。
二、透明政府的内涵解读
（一）政府组织的透明
这里要解决的问题是公众有权知道政府在做什么。也就是说，作为享有知情权的纳税人应当知道政府是如何组织的，政府有哪些组成部门，各个部门的职责是什么等等。具体来说，主要包括：政府机关的设置体系，明确各个政府机关的职能分工，公开政府机关的办事规则与要求，公开政府工作人员（公务员和政治官员）职权范围，包括拥有的决策、指挥、命令、制裁的权能，其中主要是包含有多少决策权、财产支配权、人员调拨权、公物享用权，以及对管理相对人的处分权，这些权力的公开有利于克服滥用权利、机构之间争夺权力和相互扯皮的现象。
（二）政府决策的透明
这里所解决的问题是公众有权知道政府为什么要这样做，政策、法规为什么这样制定。也就是说，作为享有知情权的纳税人应当知道政府是如何进行决策的，做出了哪些决策，这些决策对他们的纳税投资的管理与回报有何影响等等。政府决策透明最重要的是政府决策过程公开和结果公开。政府所有的规定、决定必须公之于众，而且制定的过程必须接受公众、企业的参与和监督。胡伟在《政府过程》一书中指出，“当代中国的决策者是共产党的领导层的权力精英，而国家的决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用，特别是深受人格化权力结构的影响”。④这种精英决策失误所造成的损失已经严重地制约了我国经济的发展，为此必须使决策的公开化、民主化，实现决策的合理化、科学化。
（三）行政行为的透明
这里解决的问题是政府怎么做的问题。传统行政以行政权行使的秘密性和内部性为特征，由此滋生“暗箱操作”、“权力寻租”等腐败现象，现代行政必须具有公开性、程序性和民主性。几百年来，西方学者梦想把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。虽然这一想法过于理想，但是确实有其现实的道理。世界银行在评价政府透明性的作用时，指出透明增加了市场信息的有效性和精确性，降低了交易成本，有助于减少腐败，有助于增加公民参与决策的机会，从而提高了决策的民主合法性。⑤可见，政府行政行为公开具有积极意义，一是便于公众参与和监督；二是激发公众对政治的参与热情。三是便于行政相对人获取来自行政部门或司法机关的法律救助。只有公开的行政行为，相对人才能了解到自己的权利在哪些方面受到侵害，并通过哪些法律救助形式可以使自己的权利得以恢复。
三、会话理论与透明政府的构建
会话理论从一个新的视角解读了公民参与和政务公开的关系，为现代公共行政治理走出困境开拓了一条新的路径，提供了一个新的方法。从会话理论的研究视角我们可以看到潜伏在公民社会的思想意识、精神状态及对公共利益、美德、平等、团结等价值观，对于透明政府构建的重大意义。
（一）会话理论的引入有助于建立透明政府的话语机制
会话理论倾向于在透明政府构建过程中建立平等、自由、充分参与的话语机制，使公共政策能够获得社会成员广泛共识。建立透明政府的话语机制首先可以通过开展“市民论坛”、“社区论坛”等活动加强公民与行政人员之间的对话，开诚布公的谈论公共事务。其次，通过“电子治理”建立话语机制。在电子政务发展的今天，政府机关应多多借助因特网、电子邮件、电子布告栏等现代化的信息与通讯技术建立政府与公民之间的广泛对话，及时沟通，打破时间、空间、部门之间以及层级之间的限制，提供给公民更多的沟通场合，及时把政府的政策制定的意图，制定机构，制定的方针政策传达给公民。同时，公民也可以借助这些现代化的信息与通讯技术及时对政府制定的政策作出回应，以提高政府工作效率。最后，通过建立各项制度保证话语机制的构建。政府应该建立保证公民参与的机制，比如反映社情民意的制度、重大事项公示制度和听证制度等以保证构建透明政府中的话语机制的建构。
（二）会话理论的引入有助于培育透明政府的公共行政精神
如前所述，会话理论强调一种平等参与，你即是我。而这种平等参与的一个重要前提是我国行政人员应培育一种公共行政精神，而公共精神的培育必须建立在行政人员思想观念转变的基础之上。一旦观念转变了，事情也就好办多了。改革开放至今，我国经历了几次大的行政体制和机构改革，取得了阶段性的成果。但是，大部分的公共行政人员对政府信息公开和公民参与的重要性认识不足，看不到或不愿承认政府信息公开和公民参与对加强公共权力的监督，防止权力错位现象有重大现实意义。有的人甚至认为政府信息公开与公民参与作用不大，担心什么都公开了、透明了，“水至清则无鱼”。之所以有这样的观点就是因为行政人员缺乏公共行政精神。公共行政精神的培育源于行政人员的“内在控制”，这一内在控制就是运用道德力量对行政人员进行制约，即加强行政人员的美德教育——包含道德伦理教育、职业道德教育尤其是行政伦理教育，显得尤为重要。会话理论的引入，可以在公民与行政人员开诚布公的交流中，形成行政人员的公共精神。这种公共精神正是构建透明政府所需要的行政理念。
（三）会话理论的引入有助于建立透明政府的基层行政人员与公民合作参与机制
透明政府下的政策制定强调社会多元主体在公共政策过程中的作用，而在会话理论视野下审视政策过程，可以发现构建透明政府更重视公民以及民间组织与基层行政人员之间在政策过程中的作用。政策制定是一个过程，其中一个重要环节就是政策执行，埃尔墨在他的《向后执行：执行研究与决策》一文中主张，为了给政策执行研究提供更有用的价值，应该采用向后式研究方法，即把重点放在最基层执行过程的具体行为，并且把执行看作参与者之间的相互作用。⑥会话理论不仅强调在政策制定中的参与，也强调在政策执行过程中的参与互动，这样，公民、组织可以和基层行政人员对政策观点进行讨论，在公民与基层行政人员之间形成了对地方公共事务的一个又一个上下互动的治理过程。通过这种决策方式可以确保政府的决策行为公开化、透明化，最终实现决策的科学化、民主化。
〔收稿日期〕2006-07-22
注释：
①〔美〕查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.正在贬值的公共政策会话[J].美国行为科学研究，1997,(1):70-71.
②〔美〕查尔斯.J·福克斯，休·T，米勒.后现代公共行政（话语指向）[M].北京：中国人民大学出版社，2002.118.
③〔美〕麦克斯威特.公共行政的合法性（英文版）[M].美国加利福尼亚的绍森欧克斯：塞奇出版社，1997.276-277.
④胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.
⑤Word Bank(1994).Governance:the World Bank's Experience p29-36.
⑥Richard F.Elmore.Backward Mapping:Implementation Research and Policy Decisions.Political Science Quarterly,1994.p601-606.