当前金融危机背景下政策性银行转型与职能重构，本文主要内容关键词为：政策性论文,职能论文,金融危机论文,重构论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策性银行自1994年成立以来，在社会主义计划经济向市场经济转轨的过程中，积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标、促进国有专业银行商业化改革等多重使命，目前政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。在我国金融改革与发展浪潮的推动下，各家政策性银行自身又逐步开始了从“被动执行”到“主动探索”的角色转变，实行开发性金融实践战略，不断提升市场化程度，实现了优良业绩与风险管控的匹配发展。2007年第三次全国金融工作会议上，政策性银行向商业化转型的改革思路正式确立。国家开发银行作为政策性银行改革试点也率先启动了商业化改革。2007年12月31日，中央汇金公司和国家开发银行在北京签署协议，确认即日起中央汇金公司向国家开发银行注资200亿美元。
目前我国正处于经济景气周期下落、经济结构转型以及全球金融危机三重叠加的特殊时期，政策性银行在政府支持下，以国家信用为基础，以实现社会效益最大化为目的，通过对特定的领域、行业、地区和项目提供融资支持来体现政府的意图，贯彻国家政策的金融机构，其金融活动是执行国家财政政策和货币政策的重要工具。为此，2008年11月15日农发行宣布调整贷款计划，年底前再投放贷款550亿元，在确保粮棉油收购的同时，加大对农业农村基础设施建设的支持力度。国家开发银行也宣布，在2008年底前新增发放600亿元人民币贷款，全部用于支持保障性安居工程、农村基础设施、铁路公路和机场等6个领域的建设与发展。2008年12月3日国务院常务会议研究部署当前金融促进经济发展的政策措施，进一步决定追加政策性银行2008年度贷款规模1000亿元。由此可见，政策性金融已成为国家实施宏观调控政策的重要工具。在新一轮的政策性银行商业化改革中，政策性银行的功能究竟如何定位，如何完善政策性银行在金融资源配置中的各项功能并提高资源配置效率，是当前形势下急需研究的一个课题。
一、当前落实宏观调控政策离不开政策性银行的支持
与1998年亚洲金融危机相比，这次我国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策所面临的金融背景有很大的不同。亚洲金融危机爆发时，国有四大银行和城商行尚未开始股份制改革，国家对银行的控制力较强，广义上来说，当时我国国有银行都是政策性银行，经营的目标函数是为国家宏观调控政策提供支持。财政资金+银行配套信贷资金的捆绑模式是当时项目投资的主要资金来源，因此，国家积极的财政政策得到了银行业的积极呼应。
自2005年我国银行业股份制改革、引入国外战略投资者以来，我国四大银行中工、中、建三大银行均已完成改制、注资和上市，农行股份制改造也正在进行中。许多城商行已完成股改和引入战略投资者，建立起了以股东利益最大化、以“安全性、盈利性、流动性”为目标函数的现代公司治理制度。在我国当前经济前景预期不景气的大背景下，即使在利率、准备金率不断下调、信贷控制不断放松的宽松货币政策下，出于对信贷风险的控制，银行仍然会出现惜贷行为，导致实体经济中流动性不足，货币政策效果大打折扣。
从我国财政收支状况来看，2008年1～11月全国财政收入累计58068.21亿元，比上年同期增长20.5%。随着经济增长减速，从2008年第3季度开始，财政收入增长趋缓。其中，7、8、9月分别增长16.5%、10.1%、3.1%，而10月下降0.3%，为12年来首次出现负增长。2009年预期将出台更多减税措施，各项保障性支出也会增加很多。因此，可用于投资拉动的财政收入也是有限的。
十多年来，政策性银行在支持我国基础设施建设、基础产业和支柱产业发展、进出口贸易发展以及农业发展方面作出了巨大贡献。目前我国政策性银行在国民经济中占有重要地位。近五年来，三家政策性银行的信贷余额占全部信贷余额的比重以及占GDP的比重变化情况如下图所示。
图1 政策性银行贷款余额占金融机构贷款比例
资料来源：中国统计年鉴(2003～2007)。
图2 政策性银行贷款余额占GDP比例
资料来源：中国统计年鉴(2003～2007)。
通过政策性银行为特定的领域、行业、地区和项目提供融资支持，实现信贷扩展，可以有效填补利率、准备金率等货币政策工具钝化后项目投资资金的不足，为积极财政政策的有效实施打下了基础。
二、政策性金融业务大量存在，为政策性银行扩张信贷提供了空间
政策性银行可以有效利用社会资金，最大限度发挥资金的杠杆作用。如果政策性业务量较大而财政收入有限，那么利用社会资金是一条较好的途径，而政策性金融制度安排可以有效地将社会资金与国家信用结合起来，统一到支持体现国家战略意图的项目上，最大限度地发挥财政资金的杠杆作用。目前在铁路、公路和机场等传统领域，我国政策性金融业务仍然大量存在。在农村金融体系构建、农村基础设施建设等方面，都非常需要政策性金融的支持。
下面主要分析政策性银行在建设社会主义新农村中的作用。
社会主义新农村建设离不开政策性银行的金融支持。农业基础设施的准公共产品性质，决定了其在消费过程中存在着“搭便车”和“外部性”等问题，市场机制难以发挥作用。鉴于农业基础设施投资回收期长、收益率低、风险大等不利条件，以提供短期贷款为主的商业性金融不愿涉足。基层的农村金融机构比较熟悉本地区的基本情况，信息不对称程度较低，但是融资能力比较薄弱，对于一些大型农业基础设施无能为力。而政策性金融是一种较好的体现国家政策意图的金融制度安排。从目前农业贷款的期限结构来看，中长期农业贷款占比呈下降趋势，从中也一定程度反映出农村中长期资金的投入不足，对政策性金融提出了需求。2006年中长期农业贷款为2865亿元，占农业贷款的比重为15.29%，比2004年和2005年分别下降了1.05和0.51个百分点，同比增长8.4%，比上年提高了2.1个百分点。东部地区县域的短期农业贷款占比下降幅度相对较大，2006年的短期农业贷款占比较2004年和2005年分别下降了2个百分点和1.4个百分点。另一方面，除了直接的资金支持外，还需要发挥农村政策性金融的引导作用，就是以有形的基础设施和资源开发等项目建设，带动无形的市场建设和信用建设，在农村地区推动建立起运行有效的融资体系。
作为政府的开发性金融机构，国家开发银行一直把支持农村、农业建设作为重要工作，将大量的资金投放给了农村。开发银行还积极探索信贷支持模式，稳步推进开发性金融到县的工作，通过采取“市带县”或项目到县、资金到县的举措，协助解决县域经济发展中遇到的问题。支持社会主义新农村建设是开行的工作重点之一，包括支持提高农业产业化水平、农民就业和培训及农村社会发展，如农村、城镇的基础设施建设等，从1998年以来，农业发展银行加强了基础工作，提高经营管理水平，在现行的粮食流通体制下，承担了主要的政策性收购资金的供应和管理工作。2005年，农发行认真贯彻执行国家各项方针政策，以信贷支农为中心，全行信贷业务呈大幅增长态势。据统计，截至2005年末，农发行各项贷款余额比年初净增680.9亿元，同比多增392.9亿元，全年累计发放收购贷款2086.5亿元，同比多放470.1亿元。该行向粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款的余额达207亿元，同比增加166.5亿元。
三、政策性银行应积极参与并购贷款，推动经济结构转型，落实国家宏观经济政策
2008年12月6日，期待已久的并购贷款终于合法出炉。中国银监会发布了《商业银行并购贷款风险管理指引》，允许符合条件的商业银行开办并购贷款业务，规范商业银行并购贷款经营行为，引导银行业金融机构在并购贷款方面科学创新，满足企业和市场日益增长的合理的并购融资需求。但并购贷款的条件非常苛刻，《风险管理指引》中只允许符合以下条件的商业银行法人机构开展并购贷款业务：(1)有健全的风险管理和有效的内控机制；(2)贷款损失专项准备充足率不低于100%；(3)资本充足率不低于10%；(4)一般准备余额不低于同期贷款余额的1%；(5)有并购贷款尽职调查和风险评估的专业团队。
但从目前实际情况看，国内没有几家银行符合这些条件，尤其是资本充足率不低于10%是一个相对比较难以达到的硬性条件，出发点是由于并购贷款风险较大，需要更多的资本金来抵御风险。浦发银行、民生银行和深发展银行三家上市银行以及众多中小型银行被这一门槛拒之门外。国内银行的快速扩张，已消耗了原有的大量资本金。受全球金融危机及国内房地产市场低迷的影响，银行的贷款质量面临严重考验，进一步对资本充足率施压。当前二级市场的低迷给银行在一级市场的增发融资泼了冷水，而且预计融资困境短期内难以缓解。城商行的资本充足率指标虽然在银行体系中名列前茅，但依其实力恐怕难以挑起这副重担。中国将在2010～2012年间对大型商业银行实行新巴塞尔协议的监管要求，而在此之前，出于对风险资本更加严格的核算要求，会对银行的资本充足率造成一定的冲击。在目前诸多银行无法开展并购贷款业务的情况下，不受《贷款通则》约束的政策性银行，如国家开发银行、中国进出口银行可发放并购贷款，一是有利于贯彻落实科学发展观，以市场化方式促进我国经济结构调整、产业升级和行业整合，为经济增长方式转变提供有力的金融支持；二是有利于创新融资方式，拓宽融资渠道，帮助国内企业应对当前国际金融危机冲击，促进经济增长。目前政策性银行的并购贷款多用于央企的海外并购，如国开行支持中铝收购力拓股权、中冶收购巴基斯坦杜达铅锌矿等。同时政策性银行利用并购贷款支持地震灾区恢复重建。2009年1月21日，国家开发银行与中信集团、中信国安集团在北京签署中信集团战略投资白银集团项目并购贷款有关合同，并发放贷款16.315亿元。此笔贷款是自2008年12月6日中国银监会下发《商业银行并购贷款风险管理指引》后国内第一笔实现资金发放的并购贷款。国开行在短时期内成功发放的国内第一笔并购贷款，主要致力于支持灾区恢复重建，服务国家的产业结构调整，积极应对国际经济金融危机。
四、借鉴国际经验，发挥政策性银行在宏观调控中的重要作用
在历次金融危机和经济恢复过程中，各国政策性金融机构均为减缓金融危机的冲击、提高市场信心、恢复经济活力发挥了巨大作用，是政府恢复本国经济发展的主要推动力量。
(一)美国复兴金融公司
1932年，美国政府成立了历史上第一家开发性金融机构——复兴金融公司。复兴金融公司是美国复兴经济大纲的重要组成部分，美国政府通过它借贷价值5亿美元的免税证券给30个城市的自负盈亏的工业、铁路、建筑等公司，使其免于破产。在《紧急救济法》通过之后，复兴金融公司的业务范围又扩大到了包括支援农业及州和地方政府的公共工程的资金融通。1933年，罗斯福颁布新政，复兴金融公司又被赋予了向全国银行发出30亿美元贷款，以提高银行信用的使命。同时，美国政府授权复兴金融公司用13亿美元购入大约6000家银行的股票，以清除不良金融资产，向全国银行提供流动性资金。
(二)德国复兴信贷银行
德国复兴信贷银行于1948年成立。德国复兴信贷银行是马歇尔计划的特殊资金渠道，它将马歇尔计划的援助资金转换成为由当地货币构成的资金，并将不少于60%的资金应用于制造业的投资。这部分资金大多用于向私人企业贷款，从而使它们在推动德国经济重建进程上起到了重要的作用。同时，德国复兴信贷银行金在德国的再工业化过程中也起了核心作用，1949年到1950年间，德国采煤业投资总额的40%是由德国复兴信贷银行通过马歇尔计划下的这一资金渠道提供的。两德合并后，为促使德国东部地区经济发展，复兴信贷银行又肩负起为中小企业提供发展资金，提高德国东部经济活力的重任。
(三)韩国产业银行
在1997年亚洲金融危机和重整经济的过程中，政策性金融的作用也得到了充分的显现。韩国是受亚洲金融危机冲击最大的国家之一，在严重的金融危机中，商业银行的资本充足率急剧下降，信用度降低，流动性问题严重，只是回收贷款，没有能力开展更多的业务；一批负债累累的财团先后倒闭，大量依托财团生存的中小企业也陷入了严重的困境。在此情况下，韩国产业银行承担了处理金融危机的重任，它一方面代表政府在国际资本市场中筹集资金，承担政府国际资金借款的转贷，向国内的金融机构、尤其是中小金融机构提供信用证和资金，对商业银行给予扶持和支持；另一方面，扩大对企业贷款业务，增加对中小企业的贷款，开展进出口融资业务。
(四)日本开发银行
同韩国产业银行一样，在金融危机发生后，日本开发银行也成为恢复日本经济的中流砥柱。为配合政府刺激经济走出萧条的经济政策，1998年日本开发银行临时增加了流动资金业务，既解决了企业流动资金的暂时困难，又缓解了商业银行的经营矛盾，维护了金融安全。同时，日本开发银行积极扶持有生命力的企业，1998年用于恢复经济的贷款占其当年贷款额的42%，实际承担了日本金融安全网的职能。
五、充分发挥政策性金融的开发性功能，防范可能带来的风险
在当前宏观经济背景下，在发挥政策性银行的信贷职能、弥补商业金融供给不足功能的同时，要防范因政策性金融资金财政化而带来的风险。同时，要注重政策性金融机构在弥补市场缺损、建设市场方面的功能，提高政策性银行运行的效率和效益。
处理好政策性金融与国家财政之间的关系，防止政策性银行资金财政化。政策性金融与财政都是以政府为主体弥补市场配置金融资源不足的制度安排，而政策性金融和财政作为两个通过不同渠道、方式来集聚和分配不同性质资金的工具，又在不同程度上体现着政府的意图，同时，财政资金又是最易与政策性金融形成冲突的关系主体。陈志祥(1997)提出，要防止政策性金融被财政化运作而导致资金分配低效率，政策性金融和财政应明确分工、各司其职。在政策性银行运行过程中，政府要减少对其微观经营的干预，使政策性银行能够根据自身的运行规则(兼顾社会效益和经济效益)进行项目规划和开发、信贷评审、风险管理等活动，防止政策性银行资金财政化，导致产生新的信贷风险。
注意发挥政策性银行的开发性功能，真正起到弥补市场缺损、建设市场的作用。国际上政策性金融机构均已由传统的政策性信贷支持机构过渡到开发性金融机构，其基本职能是作为政府与市场之间的桥梁，通过提供金融服务弥补市场缺损和制度缺损，实现政府发展目标。我国政策性银行也需要在扩展信贷、落实国家宏观调控政策的同时，使资金投向能够起到弥补市场缺损、建设市场的作用，为经济复苏期的民间投资和商业金融的进入提供先导，真正发挥政策性金融的开发性功能和引导作用。
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