借鉴国际上政府采购规范，完善我国的政府采购制度——公开公平，适度保护，本文主要内容关键词为：政府采购论文,国际上论文,公平论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
采购属于贸易。政府采购是指一国政府部门或直接、间接受政府控制的机构，为开展自身活动或为社会提供公共服务，实现其政府职能和公共利益，以规定的程序使用公共资金对货物、工程或服务的购买。政府采购通过将市场竞争机制引入财政资金的分配和使用来保证采购的经济有效性，是市场经济国家对公共资金支出进行管理的重要手段。
1994年联合国贸易法委员会通过的《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（以下称《示范法》）为各国政府采购立法提供了参考范本。世界贸易组织管辖的《政府采购协议》（以下称《协议》）是对国际上政府采购制度的发展和完善。
政府采购在我国属于新生事物。20世纪90年代以后，我国各省市先后以政府采购的名义通过公开招标的方式采购政府所需物资。目前，我国各地的政府采购制度和法律法规并不完备，政府采购行为不太规范。随着经济全球化的进一步发展，我国加入世界贸易组织的日期日益迫近，以及随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，尽快建立健全符合国际惯例的政府采购制度已经成为一种必然的选择。分析国际上政府采购规范，总结政府采购的目标和一般遵循的原则，归纳国际规范中的政府采购的各种方法及其适用的具体环境，对建立健全我国政府采购制度大有裨益。
国际上政府采购规范的主要内容
（一）政府采购的原则
1.竞争性原则
政府采购的主要目标是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，形成买方市场，促使投标人提供更好的商品、技术和服务，设法降低产品成本和投标报价，从而形成对买方有利的竞争局面，可以以较低的价格采购到优质的商品。
国际政府采购规范均把竞争性原则作为政府采购的一条重要原则。世界银行认为，为了实现目标最好的办法是实行国际竞争性招标，为所有成员国的投标商提供竞争合同的机会。
2.公开性原则
公开性原则是指有关政府采购的法律、政策、程序和采购过程都要公开，采购机关使用公共资金进行采购，对公众拥有管理责任，务必谨慎地执行政府采购政策并使采购具有透明度。公开性原则使得采购法律和程序具有可预测性，有利于投标商预测参加投标的代价和风险，提出最为合理的价格；同时，公开性原则还有利于防止采购机构及其上级主管作出随意的或不适当的行为或决定，从而增加潜在的投标商参与采购并中标的信心。《协议》明确规定了透明度原则，并有专门的条款论述透明度问题。
3.公平性原则
公平性是指参加竞争的所有投标商机会均等，受到平等待遇。有兴趣的供应商、承包商或服务提供者有机会参加竞争；资格预审和投标评价对所有的投标人都使用同一标准；采购过程向所有投标人提供的信息都应一致；不歧视国内或国外投标商等。公平性原则是实现政府采购目标的重要原则。《协议》规定非歧视性原则是政府采购适用的重要原则。《示范法》也规定给予所有供应商和承包商以公正、公平的待遇。
4.严格的信息披露原则
信息披露是政府采购目标实现的重要保证。《协议》中规定了严格的资料提供义务，包括采购实体的义务和签署国的义务。采购实体应在规定的刊物上发布授予合同公告，并应缔约方供应商的要求对其末通过资格申请和末中标的原因以及中标商的情况作出说明。缔约方政府也负有向政府采购委员会提供本国政府采购统计资料的义务。
世界银行免费在联合国出版的《发展商务报》上刊登总采购公告。借款人还应将具体合同的投标机会及时通知国际社会。
5.适度保护本国政府采购市场的原则
《协议》规定，对于发展中国家因国际收支平衡、扶持主要依靠政府采购生存的企业等需要可以提供特殊与差别待遇。各方在实施和执行《协议》时，应适当考虑发展中国家，特别是最不发达国家的发展、财政和贸易需要并在技术援助、资料提供等方面向发展中国家提供帮助。《示范法》在某些情况下，为了保护本国某些关键性的经济部门，使本国的工业能力避免由于过多的外国竞争而受到损害，允许限制外国供应商的参与。如适用范围中，涉及国家安全或国防的采购可以不适用于本法，颁布国还可以扩大不适用范围；采购实体中可以将企业排除在外；颁布国可按采购条例或其他法律规定，根据国籍限制确定供应商的参与等。《示范法》还允许采购实体在采购价值低、外国供应商不会感兴趣的情况下，排除外国供应商参与。
（二）政府采购的目标
1.经济性和有效性
政府采购的经济有效性是指以最有利的价格等条件在合理的时间内采购到质量合格的货物、工程或服务。这是政府采购最基本和首要的政策问题。国际政府采购规范都将促进政府采购的经济有效性作为首要目标。世界银行在贷款协议中规定：确保任何一笔贷款款项只能为提供贷款的目的之用，并在使用时充分考虑经济和效率，而不应适宜政治的或其他非经济性的影响或考虑。《示范法》规定，政府采购应促使采购尽量节省开支和提高效率。《协议》也将其作为应促进的目标之一，试图通过政府采购中竞争范围的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和效率。
2.促进政府采购中的廉洁，增进公众对政府采购制度的信心
政府采购对腐败行为有较大的诱惑，为欺诈和腐败提供更多的可能。实践中，政府采购中的腐败具有广泛性，而且是众所周知的事实。采购过程的廉洁将有助于提高公众对采购机构及有关方面的信任程度，有助于使公众信任采购过程，信任政府部门。国际政府采购规范中，《示范法》明确规定，对政府采购的管理应促进采购过程的诚实、公平，培养公众对采购制度和公共资金如何花费的信心。
3.促进国内经济结构的改善，实现采购国国内特定的社会经济目标
政府采购是有效需求的重要组成部分。采购规模的扩大或缩小，采购对象结构的调整，对社会经济发展状况，产业结构的调整以及公众生活环境和质量，国民经济的宏观运行等都有着重要的影响作用。政府采购通过公开的市场操作，其直接资源配置的引导作用和政策示范性作用是其他调控手段难以比拟的。国际上政府采购规范规定允许一国根据社会经济的发展或对外贸易的需要等原因，利用政府采购的法律和程序来促进一国具体的经济和社会目标。如：调整总量平衡，改善经济结构，推动国民经济的发展，提高民族工业的竞争力，增强发展中国家的经济自立性，促进技术转让和推广，优化本国进口产品结构，改善贸易收支状况等。
4.改善世界贸易运行的环境，促进国际贸易的进一步扩大和自由化
《协议》规定通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善协调世界贸易运行的环境。《示范法》规定，促进和鼓励供应商和承包商参与采购过程，尤其是在适当情况下促进和鼓励不论任何国籍的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易。
（三）政府采购方法及其运用环境
政府采购方法及其适用环境是国际政府采购规范的中心内容。《协议》中规定的采购办法包括：公开招标、选择性招标、有限招标和谈判采购；《示范法》中规定的采购方法包括：招标、两阶段招标、征询建议、竞争性谈判、限制性招标、询价采购，单一渠道采购、征求服务建议书；综合国际规范规则的规定，政府采购的方法可以分为以下几类：1.公开招标；2.选择性招标；3.谈判采购；4.征询建议；5.两阶段招标；6.询价采购；7.单一渠道采购。公开招标为政府采购的首选方法；国际规范要求对公开招标以外的每种方法的采用必须符合其适用环境，并通过主管部门的批准，采购机构需要作出书面报告，并对使用该方法作出详细说明。
（四）质疑、申诉和救济机制
规范的质疑、申诉和救济机制是国际上政府采购规范的主要内容之一。《协议》首先建立了鼓励磋商解决质疑的制度，同时对质疑程序提出了以下要求：1.质疑程序应是非歧视、及时透明和有效的。2.质疑程序应以书面形式提供其质疑程序并便于获得。3.质疑程序的时间规定。4.质疑审议程序。《协议》对质疑程序的结果规定：1.对违反《协议》的行为，应采取果断的临时措施，包括中断采购过程；确保商业机会等。2.纠正违反《协议》的行为，或对所受损失或损害进行补偿。《示范法》中特别规定了有关审查的权利及行使这种权利的办法。审查分为三个层次，向采购实体（或审批机关）提出投诉，如对采购实体的答复不满意，可以提出行政审查；对行政审查结果不服的，可以要求司法审查。银行审查包括事先审查和事后审查。银行有权根据审查结果，要求借款人对采购活动中的任何决定说明理由和接受银行的建议。
我国政府采购的现状和改进方向
（一）我国政府采购实践的现状
政府采购在我国属于新生事物。在我国推行招标投标制度的同时，近几年以我国财政部门为主体的国家和政府机关开始进行政府采购制度的试点工作，通过公开招标方式采购公务汽车、办公设备、车辆维修、保险、城市绿化等货物和服务。现阶段我国政府采购活动的特点主要表现为：
1.各地普遍设立了政府采购机构，政府采购规模日益壮大。2.各级政府制订了一批地方性政策、法规，其中省和市级的“政府采购管理办法”作为地方政府采购的“基本法”，规范着这项工作的基本程序和监督管理。3.政府采购的运营效率也在不断提升。4.各地政府采购部门建立了市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，有的地方还实现了网上招投标。
由于我国尚未制订完善配套的政府采购法规和建立完善的政府采购制度，各地的政府采购行为也就不太一致，不太规范。目前政府采购中存在的问题主要表现为：
1.数额较大的国家财政支出无法形成规模经济，资金使用效益低下；2.信息披露不规范，不公平交易、腐败现象严重；3.政府采购行为的作用仅仅处在节约资金、消除腐败等较低层面上，未起到调整总量平衡，优化经济结构，参与国际竞争等高层次的作用。4.政府采购促使原有利益和权力分配格局发生改变，来自政府和相关部门内部的阻力较大；5.采购方法主要集中为公开招标，形式相对单一，各地即使出台了政府采购规定，但对公开招标以外的采购方式大多没有详细规定其详细的内涵和具体的适用环境。6.相关的法律法规还有待于进一步完善。目前国家出台了《招投标法》，但《招标投标法》和《政府采购法》在规范对象、适用对象、招标投标和政府采购活动的全过程、招标投标和政府采购其他方法的关系等方面有很大差异，许多法律法规的建设也只是处于起步阶段。
（二）完善我国政府采购制度的几点建议
1.明确我国政府采购制度的目标和原则
明确政府采购的目标和原则，应充分借鉴国际上政府采购规范中的目标和原则，将经济有效地使用国家资金，提高资金的使用效益作为政府采购制度的首要目标和原则，同时坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，利用政府采购，促进经济结构的改善，促进政府职能的转变，推进政治体制改革的进程。针对我国的特殊国情和政府采购中存在的不规范行为、不公平交易和腐败现象，应采取《示范法》中的做法，将清除采购领域的腐败，防止欺诈和不公平，树立公众对政府采购的信任，促进政府采购机构和采购队伍的廉洁，明确列为我国政府采购制度的目标之一。
2.建立健全政府采购管理模式
（1）建立明确的政府采购管理体制。 政府采购属于本级预算支出管理制度，各级政府在不违背政府采购法精神的前提下，制定各自的采购管理规则，但在含有中央政府的专项拨款的地方政府采购项目中，必须接受中央政府的监督，按照中央政府的采购规则运作。（2 ）建立政府采购主管机构。其主要职责包括：制定采购法规、对政府采购市场进行协调和管理、采购统计、采购分析和评估、审计监督等。（3 ）明确采购模式。结合我国的具体情况，应实行集中与分散相结合的采购模式。（4）加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。（5）建立审查和仲裁机构。
3.改善立法，建立完善有效的质疑、申诉和救济机制
现阶段，我国应充分借鉴国际规则的经验，制订一套适合我国国情的以《政府采购法》为主体、包括各项配套法规的法律体系势在必行。法律中应明确一套以招标投标为主，强调公开招标为政府采购首选办法，同时兼顾各种不同采购环境的完备的采购方法，规定各种方法的应用程序和适用条件。配套法规应包括对供应商、承包商或服务提供者的资格要求的原则规定，对招标程序和评标标准的原则规定，对政府采购过程中信息披露和采购记录的原则规定，对招标或采购代理机构的管理规定，对采购实体和采购人员的行为规范的要求等一系列法律法规。
同时，建立健全完备有效的质疑、申诉和救济机制，是政府采购制度的重要内容，也是政府采购制度有效运行和实现政府采购目标的重要保证。在政府采购法律法规中应规定质疑、申诉的程序、机制和救济的措施和执行，允许双方通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，保证采购实体、供应商或承包商或服务提供者双方权利的实现。
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