教育制度改革与城乡教育一体化——打破城乡教育二元结构的制度瓶颈，本文主要内容关键词为：城乡论文,制度改革论文,瓶颈论文,制度论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“城乡一体化”是为破解城乡二元结构提出的新发展观，反映了现代化与城市化进程中对于城乡关系变化的新认识。城乡教育二元结构是我国基本的教育国情，是当前推进教育公平政策的主要障碍。只有打破城乡教育二元结构的制度瓶颈，才能化解城乡教育二元结构，实现城乡教育的一体化。本文旨在阐明城乡教育一体化对于教育制度改革的内在要求，划定制度改革的边界，分析制度改革的重点内容和优先顺序。
一、城乡教育一体化的内涵与教育制度改革的边界
城乡一体化的教育制度设计不是盲目的、随意的规则罗列，必须根据城乡教育一体化的本质要求和目标定位推演出所需要的制度形态和制度组合。城乡教育一体化的实质决定了相关制度改革的边界。
（一）界定“城乡”：城乡教育一体化的两种类型与教育制度改革的两个向度
城乡二元结构是理解城乡一体化思维的逻辑起点。城乡教育二元结构的两种形态决定了城乡教育一体化有以下两种类型。
一种是传统的城乡教育二元结构形态，它与城乡二元经济结构和社会结构相对应，主要表现是城乡存在的巨大教育差距，城乡居民法定的平等的受教育权不能得到保障。另一种是伴随城市化进程而产生的城乡教育二元结构的新形态。农民进城务工成为农民工，是对传统城乡二元结构的突破，但农民工是农民与市民间的第三个社会群体，是伴随着城市化进程新生的社会第三元，依此为基础，有的学者提出“三元社会结构”的概念。[1]当前社会的三元结构日渐清晰，教育的“三元结构”也随之显现，这种教育的“三元结构”本质上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构，其外在表现是城市内部教育的双轨制，是对于农民工及其随迁子女身份的制度歧视，是以流动人口为代表的弱势群体教育的边缘化。
与城乡教育二元结构的两种形态相应，城乡教育一体化有两种类型，一种是城乡之间的，一种是城市地区内部的。在我国城市化快速发展进程中，只从城市与乡村两个“空间维度”来推进教育一体化是不够的，由于农村人口向城市地区的大规模迁移，由于新生代农民工的出现，城市地区内部的“人口维度”的教育一体化、农民工的市民化和社会融入对于教育公平、社会公正以及社会稳定关系重大，其重要程度丝毫不亚于“空间维度”的城乡教育一体化。
广义的城乡教育一体化不仅要求统筹当地城乡教育发展，缩小城市与乡村的教育差距，也要求统筹城市居民和农民工及其子女的教育问题，缩小城市内部“城里人”与“乡下人”的教育差距。与此相应，城乡教育一体化的制度建设不仅要求缩小城乡间的教育制度落差，更要求打破城市内部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视。
（二）界定“教育”：城乡教育一体化涉及的教育类型与制度改革的相应边界
我国的教育体系包括基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四大类别。城乡教育一体化主要涉及基础教育、职业教育、继续教育三个类别，涉及的广度和深度在程度上依次递减。其中基础教育制度改革是重点，义务教育制度改革是重中之重。
基础教育是整个教育体系的基础，也是农村地区教育的主要类型，在城乡教育一体化中的地位排在首位。其中的义务教育更是重中之重，《教育规划纲要》把义务教育均衡发展作为战略性任务，明确要求“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”，同时要求“确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”。
在城乡一体化进程中，职业教育与城乡经济发展有密切联系，发展职业教育被视为解决“三农”问题的重要途径，因此职业教育在城乡教育一体化的实践和研究中都很受关注，是一个非常活跃的领域。推进城乡、区域合作，强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，是重要的实践经验，也是重要的政策导向。
城乡一体化进程中的继续教育问题主要与进城务工人员、农村劳动力转移培训有关，这种教育也被归入职业教育问题中去。另外一个需要引起重视的继续教育问题是进城务工人员（特别是新生代农民工）的市民化问题和农村城市化进程中的农民的市民化问题，[2]关键是加强融入性教育，否则会影响社会稳定。
（三）界定“一体化”：城乡教育一体化的目标手段与所需改革的教育制度
城乡教育一体化是手段性表述与目标性表述的统一，即“用城乡教育一体化的手段实现城乡教育一体化的目标”，一体化既是手段又是目标，一体化作为手段强调的是城乡教育双向沟通、资源共享、优势互补、互动互助，一体化作为目标强调的是缩小城乡教育差距，实现城乡教育公平：城乡教育一体化在一种结构性的框架下思考两种教育的发展和责任，在一种动态性的框架下思考两种教育的互动与互惠。目标又分为中间目标和最后目标。与城乡教育一体化的最后目标、中间目标和过程性手段相对应，笔者把所需改革的教育制度划分为核心制度、外围制度、保障制度三种类别。
城乡教育一体化的目标是实现城乡教育公平。教育公平可以大致分为教育条件公平、教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平四个方面。教育条件公平指城乡教育投入、办学物质条件、师资条件的公平，教育起点公平指城乡之间和城市内部受教育者的机会公平，教育过程公平指城乡学校在教育教学过程中课程设置、先进教学方法使用等的公平，教育结果公平指城乡教育质量的公平。
四种公平的重要性是不同的，城乡教育差距在本质上是质量差距，破解城乡教育二元结构、实现城乡教育一体化的“最后目标”是质量公平或者说结果公平，因此，在制度重要性排序上，与教育质量公平直接相关的学生培养制度和教育质量评价制度被置于中心地位，可以称作核心制度。《教育规划纲要》也把与教育质量直接相关的制度作为核心制度，明确提出：“深化教育体制改革，关键是更新教育观念，核心是改革人才培养体制，目的是提高人才培养质量。”这里所讲的人才培养体制包括人才培养模式、教学管理制度、教育质量评价制度等内容，与本文的学生培养制度和教育质量评价制度的外延是一致的。
教育投入、办学条件、教育机会等方面的公平尽管也都是城乡教育一体化追求的重要目标，但却是为实现教育质量公平服务的，属于“中间目标”，与此相对应的教育投入制度、教育人事制度、入学招生制度可被称为外围制度。
从现状看，不论在政策实践中还是在理论研究中，人们对于外围制度关注多，而对于核心制度关注少。
除上述与各种教育公平相关的制度外，还应该把教育管理制度和办学制度（体制）纳入到促进城乡一体化的教育制度的“清单”之中。城乡教育二元结构的外在表现就是城乡分割、分离、分治，要实现城乡教育的一体化，首先在教育管理制度上必须统筹管理城乡教育，一体规划，终止分治。同时，在办学制度上必须打破城乡壁垒，促进城乡教育的双向沟通和良性互动，探索城乡学校交流合作的新模式，探索城市教育支持农村教育发展的新机制。
学生培养制度、教育质量评价制度、教育投入制度、教育人事制度、入学招生制度都与某种教育公平有直接关联，而教育管理制度和办学制度相对而言更属于手段性的和保障性的制度，因为城乡教育一体化要求“用城乡教育一体化的手段实现城乡教育一体化的目标”（如同用民主的方式实现民主的目标一样），而这句话又可以被部分地诠释为“用统筹规划、终止分治的管理制度，用双向沟通、良性互动的办学制度，促进城乡教育公平”，因此，教育管理制度和办学制度相对于其他制度，可以被归类为保障制度。
由此，促进城乡教育一体化的教育制度体系包括三个层次七种制度，分别是：核心制度，包括学生培养制度和教育质量评价制度；外围制度，包括教育投入制度、教育人事制度和入学招生制度；保障制度，包括教育管理制度和办学制度。
二、城乡教育公平的三重含义与教育制度改革的不同侧重
教育公平不同于教育平等。教育平等（Educational equality）是一种量的特性，它是对教育状态的客观描述，它只是回答是否有差别或者是否有差距，但并不回答是“好”还是“坏”，也不对“合理”还是“不合理”进行判断。教育公平（Educational equity）是一种质的特性，是对教育状态合理与否的价值判断。[3]平等意味着“等量”、“一样”，但等量、一样未必就合理，平等并不必然意味着公平。公平比平等有更丰富的含义。
城乡教育一体化的目标是城乡教育公平。与教育公平的平等原则、差异原则和补偿原则相对应，城乡教育公平分为平等性公平、差异性公平和补偿性公平，城乡教育公平的三重含义要求进一步明确教育条件公平、教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平的实质差别，以及这种差别对于制度刚性的不同要求。
（一）城乡教育的平等性公平
平等原则要求城乡学校为学生提供平等的受教育的机会和条件，要求与之相应的入学招生制度、教育条件标准（物质条件和师资条件）必须以平等（均等、一样）为目标，确保城乡每一个受教育者在教育起点、教育条件方面的无差别对待。城乡教育一体化对于教育条件、教育机会公平的要求是刚性的。城乡教育条件公平、教育机会公平是平等性的公平，要求“一样”，相应的入学招生制度、办学条件标准必须是刚性的。
需要注意的是，教育制度改革不能以教育质量平等（均等）为目标。教育结果平等是不存在的，但是教育结果公平是存在的，因为基于教育机会和教育条件平等所产生的教育结果的不平等是公平的。
学生发展水平的差异性亦即教育质量（结果）的不平等、不均等是客观现实，没有绝对的教育结果平等和教育质量均等，学生最后的发展结果都是多种多样、千差万别的，因此不应该要求教育质量评价制度追求绝对的教育结果平等，但这并不意味着教育质量评价制度不能对“教育结果”进行规定和干预，并不意味着不能设定和推行有关教育结果的“教育质量基本标准”。许多国家明确对“教育结果”设定可以测量的基本标准，并要求学生达到此标准。“要求学生达到同样的教育质量基本标准”在制度设计上具有现实性和可操作性，其真实含义是指“不是让所有学生的发展水平完全一样（结果均等）”，而是“让所有学生都达到国家规定的、较高的发展标准（都达到统一标准）”。
城乡教育一体化对于教育结果公平的要求刚性、弹性兼有。城乡教育结果公平兼具平等性公平和差异性公平。教育质量基本标准的要求是刚性的，是城乡所有学生都必须达到的强制性要求，对于所有学生是“一样”的统一性要求。而学生在达到教育质量基本标准后的个性化、多样化发展，则是有“差异”的，是弹性的。与此相应，教育质量评价制度改革既要强调城乡教育质量基本标准的刚性，又需要在此基础上建立多样化、“差异性”的教育质量评价标准和评价模式。
（二）城乡教育的差异性公平
差异原则反映的是“不同情况不同对待”的要求。不同主体因为个体差异具有不同需求，受教育者的先天禀赋或缺陷以及他们的需求是制度安排必须考虑的前提。教育要根据学生的不同需求提供多样化的教育资源（包括不同的学校类型、多样化的课程内容和教学方法等），以满足学生个性充分发展的需要。这意味着差异和不同，但是意味着公平。从终极意义上讲，因材施教，让每个学生的个性和禀赋得到充分发展是最公平的（也是最有效率的）。与此相应，在城乡教育一体化过程中，要承认城乡不同区域、不同学校的特点差异，尊重差异，彰显差异，鼓励城乡学校根据各自的实际情况创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现特色发展、优势互补、整体提升。差异原则要求给学生提供多样性的教育，摒弃“提供整齐划一的同质性的教育才是教育公平”的认识。
城乡教育一体化对于教育过程公平的要求是弹性的。城乡教育过程公平是差异性公平，强调“差异”，要求相应的学生培养制度具有足够的弹性，鼓励提供多样化的课程、具有地方和学校特色的课程、多样化的教学方法和教学模式。只有如此，教育教学过程才能焕发出生机与活力，才能满足学生个性化发展需求。当然，教育过程也有一些刚性要求，如开足、开齐课程，学生每天锻炼不少于一小时等，但这些刚性要求相对于教育过程的特色化和多样性要求而言是次要的，是可以兼容在“差异”中的，属于差异中的共性要求。
差异性原则也意味着由于因材施教而带来的学生所享有的教育资源的差异性，意味着教育投入、师资条件的不平等（不均等），如残疾学生随班就读、智力超常学生“开小灶”、不同类别学校（如普通高中和职业学校）教育成本不同，等等，都会使学生享有的教育资源不一样，但这种差异是公平的。因此，差异性原则要求在平等性原则的基础上，教育投入制度、教育人事制度能允许这种资源配置的不均等存在，并使之具有合理性与合法性。
（三）城乡教育的补偿性公平
补偿原则要求关注受教育者的社会经济地位的差距，关注城乡间和学校间教育资源条件的差距，对落后地区、对薄弱学校、对处境不利的受教育者在教育资源配置上予以额外补偿。补偿原则比平等原则要求更高，在进行资源配置时，对于落后地区、薄弱学校和弱势群体，与其他地区、学校、群体一视同仁还不够，应该多配置资源才公平，才能真正体现“补偿”的本意。城乡教育一体化进程中，补偿的直接目的和主要目的是实现城乡办学条件均等化。
补偿原则对于教育投入制度、教育人事制度提出倾斜性配置教育资源的刚性要求，需要在制度安排中明确补偿对象、补偿标准和补偿方式。此外，还应建立全国性的和区域性的学校办学条件基本标准，包括校舍建设标准、设备图书配备标准、师资标准、生均经费标准等等，为补偿制度的有效实施奠定基础。补偿性公平是为平等性公平尤其是城乡教育条件均等服务的，平等性公平所要求的制度刚性也必然要求与补偿性公平相连的教育制度具有刚性特征。
根据教育公平的三种含义，可对城乡教育一体化的公平目标予以概括性的表述——城乡教育机会均等（起点一样）、教育条件一样、过程不同、结果都达到教育质量基本标准，并在此基础上实现个性化发展。与此相应的各种教育制度在改革方向和重点上也有差异。
城乡教育公平的不同含义以及相关制度的不同刚性要求，对作为保障制度的办学制度和教育管理制度改革也提出了相应要求。总体而言，要求办学制度和教育管理制度改革要保障城乡一体化进程中不同类别的教育公平所要求的制度刚性和弹性的落实。具体而言，要求办学制度改革鼓励吸纳社会资金进入教育，鼓励城乡学校开展多种形式的交流合作，以保障教育过程的差异性公平和学生培养制度的弹性，并减轻政府教育投入的刚性压力。要求教育管理制度改革中，加大政府职能转变力度，简政放权，给学校下放更多的办学自主权，鼓励学校自主发展、特色发展，鼓励学校探索多样化的课程内容、教育方法、培养模式，以保障教育过程的差异性公平和学生培养制度的弹性；同时强化政府管理职能，加强督导评价和问责，以保障教育条件、教育机会的平等性公平和教育质量基本标准的统一性要求，保障教育投入制度、教育人事制度、入学招生制度的刚性。
三、城乡一体化背景下教育制度改革的要点与路径
（一）学生培养制度和教育质量评价制度
目前在学生培养和教育质量评价方面存在的突出问题是：城乡教育质量差距很大，没有建立统率城乡的教育质量基本标准，农村学校培养目标错位。在教育教学和学生培养过程中，农村学校和打工子弟学校在教育观念、课程设置、培养模式、教学管理、教学研究等方面严重滞后，农村学校课程设置具有城市中心主义倾向，城乡在学生培养方面，互动互助严重不够。城乡相关制度落差很大，且各自运行，缺乏城乡融通。为解决这些问题，制度改革的要点应把握以下四个方面。
第一，建立城乡统一的教育质量评价制度，确立城乡一体的教育质量基本标准和学生培养目标，健全相应的教育质量督导、监测、评估机制。以人的全面发展作为城乡学生的共同培养目标和教育质量基本标准的衡量维度，农村学校的培养目标应该定位在培养合格公民而不是局限在培养“新型农民”上，[4]定位在为城乡共同发展服务而不是只为农村发展服务上。在快速城市化背景下，农村人口向城市大量转移，农村学校之“新型农民”的培养目标明显落后于社会现代化进程。
以人的全面发展来确定教育质量基本标准，对于城乡学生都是福音，有利于扭转城乡共同存在的片面追求升学率现象，有利于减轻学生学习负担，这不仅对于教育结果具有导向作用，对于教育过程也有指引作用，使教师不再仅仅为考而教，学生不再仅仅为考而学。另外，教育质量评价制度中的督导评价指标、监测指标也可以（甚至应该）包括教育教学过程的指标，如荷兰的教育质量综合评估框架中的教育质量涉及学习结果、教学过程、学生学习支持系统、学校的组织和政策等四个领域。[5]这样，教育质量评价制度可以直接对于教育过程发生重要影响，引导教育教学过程走向特色、多样和创新。
第二，改革课程管理制度，解决农村学校课程的城市中心主义倾向，彰显城乡不同的课程资源优势，开发不同特色的地方课程和校本课程，建立城乡课程资源开发、共享机制，推进课程改革，提高教学质量。新课改在实施中比较突出的问题是城乡之间课程实施水平差距较大，提高农村教育质量，关键在课改，必须把课程教学改革确立为现阶段农村基础教育发展的战略重点。[6]
第三，改革教学管理制度，提高农村学校教学管理水平，深化教育教学改革。创新教育教学方法，探索多种培养方式，倡导启发式、探究式、参与式教学，让学生学会学习。因材施教，推进分层教学、走班制、学分制等教学制度改革，让学生得到充分发展。城市学校要加强向农村学校输出先进的教学观念、方法和模式，缩小城乡差距。
第四，改革教研制度，建立跨城乡的区域性教研平台与相关机制，加强城乡教师的教研交流，改进农村学校校本教研制度，提高校本教研水平，为提高教学质量、缩小城乡教学质量差距提供智力支持。
学生培养过程、教育教学过程是提高教育质量、推进内涵发展的最重要的领域，是教师具有更多专业自主权的领域，是刚性制度不能硬性规定、不能面面俱到的领域，是教育创新空间最大的领域，也是教师最能施展主动性、积极性和创造性的领域，与此过程直接相关的制度（包括课程管理制度、教学管理制度、教研制度、评价制度等）在对于教育基本质量作出硬性规定外，应该更多地鼓励教师开展课程建设、教学方法、教学模式、评价模式的多样化探索和试验，使城乡各自优势得以充分发挥，让城乡教育过程充满生机和活力，使城乡教育和而不同，各美其美，美美与共，“大家不同，大家都好”。
（二）教育人事制度与教育投入制度
城乡教育差距最直观的显性表现就是教育条件差距，包括师资条件和硬件条件的差距。师资条件比硬件条件对教育质量影响更大，而且师资差距比硬件差距更难解决，城乡教育条件差距的重心和难点是师资条件的差距。要实现城乡教育条件公平，必须改革教育人事制度与教育投入制度，尤其是要加大前者的改革力度，这就要求建立城乡统一的办学条件标准。对教师配备、生均经费、校舍建设、教育教学设备配置等作出明确规定，要求所有城乡学校无一例外必须达到此标准。办学条件标准为队伍建设和教育投入确立了衡量尺度，在教育人事制度与教育投入制度改革中具有基础性意义。
农村教师队伍建设以及相关人事制度存在诸多问题：教师编制缺乏弹性，农村教师队伍封闭性老化、结构性短缺；绩效评价不合理，职称评定分配名额少，农村教师晋升难；培训内容背离农村教师需求，培训成本负担缺乏制度安排；农村教师“逆向流动”严重，优秀的农村教师向城市流动；农村教师工资福利缺乏长效的保障机制。针对这些问题，一些地区在实践中积极探索，进行制度创新，如建立农村教师发展动态监测系统，中小学编制标准对于农村地区实行倾斜政策，打破教师的区县归属、单位归属制度，实行教师双向流动机制，建立农村教师流失补偿机制，薪酬分配和职称评定“补偿性”地倾向农村教师，等等。
为缩小城乡师资条件差距，教育人事制度改革的重点：一是健全城乡教师和校长流动机制，解决目前存在的平级流动多，从优质校向薄弱校流动地少，优秀教师流动得少，以及流动教师的身份归属、福利待遇不明确等突出问题；二是建立健全农村教师和校长的专业发展机制，此为农村教育固本强基的根本举措。相对而言，城乡教师和校长流动机制只是权宜之计，旨在缓解城乡师资差距的燃眉之急。建立健全专业发展机制要求加大培训经费投入，扩大培训机会，建立费用全免、内容适用、重心下移、形式多元的农村教师和校长培训机制，建立城乡一体的培训课程资源库和师资库，加强城乡教师间、校长间的经验交流与分享。
在城乡一体化背景下，教育投入制度首先需要解决两个急迫的问题：一是静态的或者说存量的城乡差异问题，也就是如何缩小目前的城乡教育投入差异过大；二是动态的问题，也就是如何加大对流动人口的教育投资。
教育投入制度改革的几个要点是：其一，明确各级政府解决城乡教育差距问题的经费保障责任。目前实施的“各级政府分担、经费省级统筹、管理以县为主”的农村义务教育财政体制虽然明确了中央和省之间各自的经费保障责任，但省以下各级政府的经费保障责任仍不够明确，有可能助长基层地方政府（县级政府）的等、靠、要思想，降低经费供给的主动性和积极性。[7]其二，明确政府解决农民工子女义务教育问题的教育投入责任，建立中央政府、输入地政府与输出地政府的分担机制。由于跨行政区域的人口流动存在着收益和成本的外部性，因此不能仅仅靠输入地本级政府来解决，可以考虑采取“教育券”这种“钱随人走”的方式，让输出地政府也承担一定的投入责任。[8]其三，扩大公共财政覆盖城乡教育尤其是农村教育和流动人口教育的范围，从义务教育（包括农村义务教育和农民工子女义务教育）拓展到学前教育、高中阶段教育和继续教育，扩大公共服务覆盖范围。
（三）招生制度
城乡受教育机会不公平问题存在于各级各类教育中，农村地区学前教育入园率和高中阶段教育普及率都显著落后于城市地区，在国家重点高校中农村学生比例正在逐渐减少，教育资源、教育质量相对较弱的地方性高等院校聚集了为数众多的农村学生。另外，高校自主招生政策不利于弱势群体、经济文化欠发达地区考生，农村考生知识面较窄，在综合素质上与城市考生有一定差距，难免在自主招生中处于不利位置。[9]即便是义务教育，尽管实现了城乡人人“有学上”，但城乡学校质量差距依然很大，城乡学生的接受义务教育的机会在本质上依然是不均等的。上述问题的症结在于农村地区幼儿园和高中学校数量不足，在于农村地区教育质量不高，影响基础教育阶段的机会公平和实质公平，进而影响到高等教育入学机会公平。
要解决这些问题，从近期看，可以采取一些补偿性制度，如在区域范围内实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额分配到农村初中的做法，再如高考招生中取消对农村学生的歧视性规定，取消主要面向城市学生的优惠政策[10]。从长远来看，解决这些问题的关键是提高农村基础教育质量，提高农村学生的综合素质和竞争力。
在城乡一体化进程中，最为急迫甚至影响社会稳定的城乡受教育机会不公平问题是流动人口的受教育权利的保障问题。这类问题与城市化进程中农村剩余劳动力向城市转移相伴而生，与户籍制度改革紧密相关，是热点问题也是难点问题，解决起来非常棘手。为解决义务教育阶段农民工子女的教育问题，国家出台了“两为主”政策，即以输入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。“两为主”政策的实施大大改善了农民工子女受教育的环境，有力保障了流动儿童义务教育权利的实现。但现实中“两为主”政策本身和政策执行中仍然存在一定的问题。
“两为主”政策落实过程中的现实困难很大程度上来自于我国传统的户籍管理制度的约束：教育经费拨付方式与户籍相捆绑，使输入地政府缺少满足流动人口子女教育需求的经费；当地教育水平以户籍人口为衡量标准，使输入地政府缺少解决流动人口教育问题的动力，输入地政府缺少解决该问题的物质基础和主观愿望。因此，在城市公办学校教育资源短缺的现实条件下，输入地政府难以真正落实“两为主”政策，难以全部接纳农民工子女，从而无法有力保障农民工随迁子女入学机会的公平。
为解决上述问题，教育领域应率先全面破除户籍壁垒，改革城乡二元户籍制度，建立统一的户籍制度，建立以纳税人身份为基础的义务教育体制，父母每年可在规定期限通过提交上一年度上缴的税表及所居住房契或租住合同，为子女申请第二年就近接受免费义务教育。政府可根据申请，确立城市义务教育规划，既免除政府因缺乏前瞻性规划导致教育承载力不足，又可减少因盲目输入导致的农民工子女失学。[11]同时，针对农民工子女具有较强流动性而难以管理的现实，教育管理部门可以实行电子学籍制度，建立全国统一标准的电子学籍管理系统，实现对农民工子女学籍的网络化动态管理。[12]
“两为主”政策使得城乡二元户籍制度对于学籍管理制度的束缚有所松动，但不彻底，它只涉及到义务教育，在一定程度上解决了农民子女义务教育的入口问题，[13]但却没有解决出口问题，因此，即便一些城市地区的高中和中职生源严重不足，农民子女在城市接受完义务教育后也必须回原籍参加中考，不能在输入地城市报考高中和中职学校，更谈不上在输入地城市参加高考了。此外，农民工子女特别是新生代农民工子女接受学前教育的机会公平问题，以及农民工接受继续教育的机会公平问题和社会融入问题，也是同样棘手的现实问题。
为缓解和解决这些问题，必须进一步深化制度改革特别是户籍制度改革。着眼于国家根本利益和人民根本利益，必须坚定不移地改革维系城乡二元社会结构的根本制度亦即户籍制度。从制度改革的策略看，户籍制度改革要把握好节奏和步骤，过激的户籍制度可能会使我国城市化进程畸形发展，并可能带来其他不良后果，当前可以采取既稳妥又积极的制度创新，在教育领域可以率先逐步放开户籍制度对于流动人口受教育机会公平的限制，从义务教育逐渐扩展到其他类型的教育。职业教育可以先行放开。有学者认为，在国家还没有完全放开户籍制度之前，应该首先面向农民工子女开放职业教育，让他们接受职业教育和培训，使他们具备在城市居住、生存的基本条件。[14]针对高职高专完全自主招生的模式，有学者提出，高职高专院校不应受考生的户籍限制，农民工子女可在当地报考高职。[15]这些建议对于入学招生制度改革都是有启发意义的。
（四）办学制度
办学制度即办学体制。人们常常把办学体制改革理解为促进民办教育发展以及公办学校转制，这种解释是狭义的。依据《教育规划纲要》的精神，笔者认为，应把公办学校联合办学、委托管理等也纳入办学体制改革之中。
要否借力民办教育促进城乡教育一体化？有人认为缩小城乡差距是政府的责任，民办教育无用武之地。笔者认为，推进城乡一体化需要大量教育资源，政府无力全部承担，民办教育的介入可以减轻政府财政压力，有其必要性。同时也有其可行性，在城乡一体化大背景下，民办教育有了横跨城乡的更大发展空间，可以及时反映、更好满足城乡多层次、多样化的教育需求。在城乡一体化过程中，要大力支持民办教育发展，清理并纠正对民办学校的各种歧视政策，制定完善促进民办教育发展的优惠政策。
城市化进程中，出现了一些教育问题如打工子弟学校、农民工职业培训等，也需要通过深化办学体制改革来解决。为适应普通农民工子女上学需求的一些民办简易学校不花国家分文兴教，却得不到政府的承认，难以取得合法地位，有些民办简易学校因办学条件落后、存在安全隐患而被关闭，使流动儿童重又失学。笔者认为，在目前城市公立学校不能容纳农民工子女的情况下，积极扶持打工子弟简易学校是当务之急，当地政府应该允许打工子弟建议学校存在，可将之纳入到民办教育管理的范畴，在办学场地、办学经费、师资培训等方面给予支持，对学校发展的标准及规范上作出符合实际的要求。[16]政府应该鼓励办学模式创新，要求公立学校对打工子弟学校予以硬件和软件的支持。
在城乡一体化进程中，城乡公办学校合作办学发展迅速，是公办学校办学体制改革的一个亮点。公办学校联合办学、名校办分校、委托管理等办学形式已经在部分地区实践，成为促进城乡基础教育均衡发展、扩大优质教育资源的途径。[17]在职业教育领域，建立城乡合作机制，充分发挥城乡职业教育的互补性，使优质的城市职业教育资源与巨大的农村职业教育需求联姻，可以实现职业教育资源的最佳配置和效益最大化，走出一条具有中国特色的以城促乡、城乡互动的职业教育良性发展道路。[18]
（五）教育管理制度
推进城乡教育一体化，首先就要求改革教育管理制度，打破长期形成的城乡分治的制度性障碍。当前我国教育管理体制改革的重点是转变政府职能和简政放权，政府的角色定位要转变，政府应成为教育体系的规划者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。从这个视角看，教育管理制度对前述所有制度如学生培养制度、教育质量评价制度、教育人事制度、教育投入制度、入学招生制度、办学制度都具有统摄作用和保障作用，而且这些制度都可以归属于广义的教育管理制度中。
城乡教育一体化进程中，教育管理制度改革首先要求明确不同层级政府的职责划分，强化省、市政府的统筹规划城乡教育发展的职能。
城乡教育一体化在空间意义上具有不同层面，最高是国家层面，依次是省域、市域、县域层面，最低甚至到小城镇与自然村的城乡一体化层面。各级政府责任推进城乡教育的一体化，但职责划分存在问题：中央政府越过省级直接对基础教育进行统筹，效果欠佳，省级政府不能有效发挥积极作用；“以县为主”体制只能在县域层面统筹城乡教育发展，重心偏低，不能解决“富县办富教育，穷县办穷教育”的不均衡问题；乡镇政府办学积极性不高，造成其在农村义务教育管理中的缺位。问题解决的思路是：在完善“以县为主”体制的基础上，明确划分各级政府的职责，减轻中央政府和县级政府的管理压力，调动省级政府、市级政府和乡镇政府的积极性，解决“以县为主”体制统筹重心偏低问题，把强化省、市政府统筹规划城乡教育发展的职能作为改革重点。
其次，明确不同区域政府（输出地与输入地）的职责划分，努力解决农民工及其子女的教育问题，尤其农民工子女接受义务教育的问题。输入地政府应该把农民工子女的义务教育问题、入托入园问题、高中教育阶段（尤其是中职学校）入学问题，以及农民工的职业培训和社会融入教育问题，纳入到城乡教育的规划布局中去，统筹管理。目前要重点完善“两为主”政策，切实解决农民工子女接受义务教育的问题。同时加强对打工子弟学校的管理和支持力度，现有的管理存在简单化和机械化的倾向，对该类学校不管则已，一管就简单取缔。各级政府应该在打工子弟学校管理问题上承担更多的责任，将其纳入政府办学规划，严格审批，规范管理。
再次，建立健全教育问责制度。以区域性城乡教育质量基本标准、学校办学条件标准、中小学编制标准等为基础，建立综合性的城乡教育一体化评价指标体系，强化教育督导中的“督政”环节，实行严格的问责制度，把推进城乡教育一体化纳入到政府绩效考核、官员施政约束的评价体系。重点强化对区域党政主要领导的考核与问责，将推进城乡教育一体化的工作成效与其职务晋升直接挂钩，确保城乡教育一体化战略的落实。
我国幅员辽阔，不同区域的经济社会发展水平和教育发展水平差异大，因此，不同区域的城乡教育一体化对于上述七种教育制度的改革要求是有差异的，所需要的制度组合和改革重点是不同的，不同的教育制度或者教育制度组合对于城乡教育公平的贡献率也是不同的，对此还需要运用实证方法予以深入研究。
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