“入世”后政府如何保护民族经济？，本文主要内容关键词为：民族论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F125.1 文献标识码：A 文章编号：1008－1569（2002）06－0088－05
WTO的宗旨是促进国际经济自由化， 其实质就是逐渐消除市场上政府行政性权力的直接干预。中国正式加入WTO， 意味着中国必须逐步开放国内市场，逐步走向自由贸易。但是，WTO 并不绝对禁止成员方对国内经济实施必要的保护。目前国内理论界与实务界关于“入世”后中国政府减少保护方面的研究较多，而对“入世”后中国政府如何加强对民族经济的适度保护方面研究得较少。本文主要论证“入世”后中国政府必须强化对民族经济的保护职能这一基本观点。重点探讨政府保护民族经济的必要性、内涵、基本原则与手段。
一、“入世”后政府强化保护民族经济职能的必要性
不管是“关税和贸易总协定”，还是“世界贸易组织”，其功能主要在于通过消除政府人为设置的各种贸易保护，如关税壁垒、进口数量限制、政府补贴等，来促进公平的自由贸易，以促进全球范围内的资源优化配置与利用。中国“入世”，当然应该自觉依照中国政府承诺的义务，逐渐消除这些保护。但是，在“入世”后，政府强化对整个民族经济的保护，与上述消除直接保护的义务不仅不矛盾，而且是一致的。政府一方面应减少甚至消除对国内企业和产品的直接的行政性保护，另一方面必须加强对民族经济的整体性保护。
首先，从经济全球化与民族化的关系来看，必须强化政府保护民族经济的职能。对于中国来说，“入世”意味着全面参与经济全球化进程。同整体的全球化进程一样，经济全球化与保持和维护民族经济的独立性和安全性是相辅相成的。在经济全球化进程中，越是民族性的东西就越是全球性的东西。同理，各国民族经济的持续、稳定、安全地运作和发展，是全球经济体系持续、稳定、安全运作和发展的前提条件。从这个意义上说，在全球化时代，各国政府的首要使命是确保本国民族经济持续、稳定、安全地发展。这不仅是政府承担的民族性使命，更是各国政府承担的全球性使命。
其次，从发展民族经济与参与全球自由贸易的关系来看，保护性地发展民族经济是联接这两者的中介。同广大的发展中国家一样，对于中国来说，发展民族经济与参与自由贸易是一对矛盾。一方面，迄今为止，自由贸易是强者的理论，是对发达国家有利的理论。当英国是世界上最强大国家时，不需要保护其民族经济，特别是其中的幼稚产业，可以提倡和推广自由放任，自由贸易。当前，大多数发达国家之间经济实力相当接近，因此，在处理相互之间的关系时，最重要的也不是如何保护各自民族经济的问题，而是如何在相互之间开展公平竞争的问题以及如何迫使发展中国家开放市场的问题。另一方面，包括中国在内的广大发展中国家又必须接受自由贸易原则，因为，发展中国家不可能通过与发达国家一刀两断来获得追赶性发展，更不可能通过脱离与国际经济体系的联系来获得发展。
实际上，发达国家和地区的历史经验已经为发展中国家提供了解决这一矛盾的办法，即一方面参与国际贸易，另一方面对民族经济进行保护性的发展。自从英国主张自由贸易以来，除了英国以外，任何成功发展了民族经济的国家和地区，都不是完全依赖自由市场或完全开放本国市场来发展的。19世纪的美国、德国和日本，都是保护幼稚工业理论的信徒，都曾长时期高度运用关税与非关税保护措施。二次战后的新兴工业国家和地区，政府对经济进行强力干预，除了保护幼稚工业以外，还运用产业政策大力扶持策略工业。
第三，当今的世界，不是一个完全自由贸易的世界。即使是发达国家，也并非实行完全的自由贸易。如前所述，自由贸易是强者的理论，一旦经济实力有所减弱，即使是发达国家，也会实行贸易保护主义。以美国为例，在战后，基于战略和美国工业竞争力明显高于日本和欧洲各国的考虑，美国采取单方面的自由贸易，而允许各国进行贸易保护。在此背景下，欧洲和日本得以重建，内需扩大，从而为美国商品提供了更大的市场，美国贸易长期保持着大额顺差，世界经济也进入发展期。但到了70年代初，由于高工资成本和低积累率， 美国的优势逐渐丧失。 1971年，美国首次出现贸易逆差。在石油危机后，伴随着布雷顿森林体系的崩溃，美国的竞争力已衰落到与欧洲、日本平起平坐的地步，为了保护本国经济，美国开始实行了新贸易保护主义。《1974年贸易改革法》和《1979年贸易协定法》的出台标志着新贸易保护主义的出现，自此美国从倡导自由贸易转向所谓“公平贸易”。80年代美国经济的复苏不仅没有削弱反而加强了新贸易保护主义。（注：《中国经济时报》2002年5月22日。）里根1988年8月23日签署了《贸易和竞争综合法案》，使新贸易保护主义达到了高峰。法案的核心是极大地扩充了总统的权力，使之能够运用各种非关税和关税的手段来反对所谓“不公正贸易”，扩大了实行报复的范围。这标志着美国外贸政策的一个新的转折点，即它公开放弃了“自由贸易”的口号，而举起反对所谓“不公正贸易”的旗帜以实现所谓“公平贸易”。“公平贸易”只是一种利己主义的借口。对中国，美国就经常用所谓的“不公平行为”横加指责，多次援引“301”条款等进行威胁和报复。
当前，随着世界经济不景气及全球贸易增长大幅回落，全球贸易保护主义再度抬头。新贸易保护主义与旧的贸易保护主义相比，新贸易保护主义的手段有所变化，贸易保护手段由过去以关税壁垒为主转向以非关税壁垒为主。包括繁琐的海关程序和海关估价制度、条件苛刻的技术标准、复杂的健康与环境卫生检疫、内容和手续复杂的商品包装和标签规定、进口许可证制、进口押金制度、最低限价和禁止进口、自动出口配额制、歧视性政府采购政策、外汇管制、进口国家垄断、各种国内税、补贴和进口配额制等。此外，反倾销、保障措施也已经在一定程度上成为贸易保护主义的工具。目前，全球范围内的反倾销调查正在呈增长趋势，2001年，WTO成员共提起反倾销、反补贴和保障措施调查高达428起，比2000年的293起增长了46％。（注：《中国经济时报》2002年6月6日。）
第四，现实经验表明，中国作为一个与发达国家经济差距很大的国家，放弃对民族经济的保护可能带来灾难性后果。正如A ·格申克龙通过理论与实证分析所证明的，一个国家距离先进者越远，在推进民族经济发展的过程中所需要的政府干预度和政府保护度就越高（注：转引自瞿宛文：《自由开放有利于经济发展？》，《读书》2002年第3期。）。正反两方面的现实经验已经证明了这一命题的正确性。如前所述，19世纪的美国、德国、日本正是通过政府干预与政府保护赶超英国的。二战以后，中国的台湾省也是通过“政府”鼓励中间投入、投资上游产业、补贴研发、进口签证权等政府干预与政府保护措施，促进了台湾省经济的迅速成长。而与此相反，近年来，一些发展中国家迫于国际压力，一方面大幅度地开放国内市场，另一方面忽视对民族经济的保护，导致了像阿根廷那样濒临破产的各种危机。同时，前苏东国家在十多年前一味追随自由市场与自由贸易理论，结果导致多数国家经济衰退，经济发展水平至今仍低于十多年前的水平。
最后，“世界贸易组织”的规则也为包括中国在内的发展中成员提供了一定的政府保护的空间。在广大发展中国家的参与下，“世界贸易组织”不得不努力同时站在发达国家与发展中国家的角度贯彻公平竞争规则，在某些方面也注意依据发展中国家的需要调整这一规则。因此，为发展中国家的政府保护民族经济提供了一些政策性空间。例如，针对发展中国家的“幼稚工业保护例外”、“国际收支平衡例外”，以及允许发展中国家对研发活动的补贴，对国内落后地区的补贴等，同时，在保护受威胁产业方面，也留有一些政策空间。在服务贸易方面，《服务贸易总协定》（GATS）中，明确划分了“一般义务和纪律”及具体承担的特定义务（具体承诺），前者是所有成员方都必须遵守的，如最惠国待遇、透明度、商业惯例等；后者并非所有成员方都必须遵守，而需由参加方进行讨价还价后确定，包括市场准入、国民待遇、逐步自由化等。这一设计框架在服务贸易市场准入、自由化程度的时间安排上，为发展中国家留有较大的余地和灵活性。如市场准入方面，《服务贸易总协定》（GATS）中有许多“例外”，发展中国家可以充分利用这些“例外”。如泰国在入世时只同意在1997年以后每年允许增设7家外资银行； 韩国虽允许外国银行、保险公司进入，但参股比例最高只能从10％上升到15％；马来西亚将外国公司持有保险公司股份的最高比例规定为49％，即使是保险费总收入已跃居世界第一的日本，也并非把国内保险市场自由敞开。国民待遇也是有条件的，并不适用于所有部门，而是仅仅针对成员方在承诺的减让表中所列的部门；再如逐步自由化，可根据轻重缓急，逐步减少以至最终消除对服务贸易市场准入的各种限制，最终实现服务贸易自由化。中国政府可以充分利用有关的“例外”，在市场准入方面采取保护性的、渐进的、有步骤的方式。
二、政府保护民族经济的内涵与基本原则
在传统计划经济体制下，政府对国民经济采取直接的行政性保护措施。20世纪70年代末以来，随着经济市场化和对外开放进程的推进，特别是1986年申请“入关”以来，这种保护逐渐减少，但是，直接的行政性保护依然是保护民族经济的基本内涵。目前，在中国已经初步建立社会主义市场经济体制的基本框架和已经成为“世界贸易组织”正式成员国的背景下，必须依据社会主义市场经济体制的要求和“世界贸易组织”的要求界定政府保护民族经济的内涵。与传统的保护相比，新的历史条件下的保护民族经济的内涵包括下述几个方面的特性：
首先，姿态上的开放性、积极性与主动性的统一。即通过积极、主动地参与国际经济体系，能动地发展和保护民族经济。在传统计划经济体制和经济体制的“双轨制”时期，政府对经济的保护在很大程度上是消极的和被动的。这就是说，保护民族经济的出发点是为了避免对国际经济的过度依赖，为了保持国民经济体系上的独立性。采取的措施是封闭性的、消极的和被动性的，即追求构建完整的、独立的经济体系，追求独立自主的“自给自足”。但是，在中国已经参与经济全球化过程并且成为国际经济体系有机组成部分的背景下，政府应该采取开放的、积极的、主动的姿态来保护民族经济。这种姿态意味着不应仅仅基于国内条件追求经济上的独立自主性，还应该通过积极主动地参与国际经济分工体系，实现国民经济比较优势的充分发挥，实现资源的最优配置和利用。从这个意义上说，对外开放、溶入经济全球化进程的过程本身，就是保护民族经济的题中之义。在经济全球化的时代，绝对不能为了保护民族经济，而退出国际经济体系重新走向封闭。
其次，注意安全性、稳定性和发展的可持续性的统一。即保护民族经济的目的是确保经济全球化背景下的民族经济的安全发展、稳定发展和可持续发展。如上所述，在全面溶入经济全球化过程之前，中国政府主要是追求国民经济体系的完整性和独立性，因此主要是在国民经济范围内谋求经济的稳定和可持续发展。在融入经济全球化进程以后，如何在全球范围内和国际经济体系内谋求民族经济发展的安全性、稳定性和可持续性，是保护民族经济最重要的问题。这一方面是因为从现实的实证经验的角度看，出现了大量的反面例证。例如，二战以来，原有不发达国家中，东南亚新兴国家和地区通过参加国际经济体系获得了可持续的发展，但是，安全性和稳定性一度受到严重威胁，拉丁美洲虽然一度有所发展，但没有获得持续的发展，而许多非洲国家则长期陷于衰退。另一方面，在经济全球化背景下的国际经济体系中，发展中国家面临着发达国家居高临下的不利的国际竞争环境，其民族经济发展的安全性和稳定性极易受到挑战和冲击。同时，发展中国家在追赶发达国家的过程中，往往不得不通过牺牲环境以及输出大量战略性资源来换取暂时的发展，因而可能在实现某种程度的暂时发展的同时而失去支持可持续发展的整体条件和长远条件。因此，在经济全球化时代，包括中国在内的发展中国家的政府保护民族经济的重点，应该在民族经济安全性、稳定性，特别是发展的可持续性方面。
第三，整体性与局部性的统一。1979年中国开始对外开放以来，政府对民族经济的保护主要是局部性保护，即对具体产品、企业、行业的保护。对民族经济的保护当然要落脚到对具体领域和行业的保护，但是，在“世界贸易组织”的规则框架下，对具体产品、企业、行业的保护空间已经大大缩小，而且，在经济全球化进程中，一个国家的综合竞争力成为比产品竞争力、企业竞争力、行业竞争力更为重要的竞争力要素，因此，“入世”后，中国政府对民族经济的保护首先应该是对国民经济的整体性保护，要将整体性的保护与对幼稚产业、受威胁产业的保护等局部性保护有机结合起来，从而做到既提高具体的产品、企业、行业竞争力，又提高整个民族经济的综合竞争力。
第四，手段上的规范性与灵活性的统一。在传统计划经济体制下，以及在1979年以来的改革开放进程中，中国政府对国内企业和产品采取了包括关税壁垒和非关税壁垒以及补贴等行政性保护措施。随着改革开放的推进，这些保护措施逐渐减少，但是依然是保护民族经济的重要手段。按照“世界贸易组织”的规则框架，这些措施在很大程度上成为不规范的措施。因此，“入世”后，政府应遵守“世界贸易组织”的规范，同时履行中国政府对“世界贸易组织”及其各成员国的承诺，使保护措施逐渐规范化。但是，尊重“世界贸易组织”的规范和国际惯例，并不意味着将中国的特殊国情迁就于这些规范惯例，而应该保持灵活性。这既包括基于“世界贸易组织”有关发展中国家特殊政策的灵活性，也包括基于中国特殊国情的灵活性。实际上，包括美国在内的发达国家都在“世界贸易组织”规则框架下保持了灵活性。例如美国对国防工业、制药工业等尖端产业实施研发补贴，欧盟为了维持区域平衡对一些较落后地区进行补贴等。
三、“入世”后政府如何保护民族经济
上面对政府保护民族经济内涵的界定实际上界定了“入世”后政府保护民族经济的基本原则。“入世”后中国应该从哪些领域，运用什么手段来保护民族经济呢？
首先，从宏观上，运用宏观资源战略对民族经济进行战略性保护。“入世”的实质是中国全面参与经济全球化进程，经济全球化进程的实质，一方面是各个国家通过专业化、分工、协作实现资源优化配置，合作共谋发展，另一方面则是各个国家基于综合竞争力，争夺国际上有限的资源。因此，对于中国来说，如何一方面充分利用和发挥自己的现有比较优势，获得迅速发展，另一方面，增强和长久保持自己的综合竞争力，是中国政府在未来相当长一段时间内面临的任务。这一任务需要通过制定和实施正确的宏观资源战略来实现。因为，经济发展资源的开发、储备和利用，是决定一国长远综合竞争力的基本条件。
一些发达国家在制定和实施资源战略中已抢占先机。主要发达国家都是将全球性资源战略作为国家整体战略的重要组成部分。例如，美国拥有世界上丰富的矿产资源，但制定和实施了“全球开放式”资源战略。加拿大资源丰富，矿业十分发达，但制定了利用海外矿业资源的战略，运用政策手段，将矿业公司“逼出去”，开发、利用海外矿业资源。这些国家的资源战略的核心，是注重利用海外资源来实行本国资源的战略性储备。中国矿业资源总量大，品种齐全，但人均占有量仅为世界平均水平的一半，特别是经济发展所必须的重要矿产，如石油、富铁矿、钾盐、金刚石等都明显短缺。当前，最为紧迫的是做好战略研究与规划，推进企业“走出去”，组织中国矿业企业“巨舰”，即矿业企业集团及跨国集团，综合运用政治、经济、外交、财政、税收、金融、法律等手段，鼓励企业“走出去”开发利用国外矿产资源，一方面保证经济发展资源供给，另一方面确保资源的战略性储备。此外，环境、文化和人力资源也将是决定未来一个国家综合竞争力水平的战略性资源。因此，政府应该制定相应的环境保护战略、人力资源开发战略以及文化建设战略，以培育和提高中国的长远综合竞争力。
其次，从产业层面上，运用政策性手段对民族经济进行策略性保护。从一个相对较短的时期看，一个国家的综合竞争力主要基于一个国家的产业竞争力。因此，如何保护和促进产业的发展，成为中国“入世”后政府的主要现实任务。这一任务需要通过产业政策手段的运用对重要产业进行策略性保护来完成。
对产业的策略性保护是指通过政策手段扶持本国企业的发展，促进本国产业结构升级，以增强一个国家的产业竞争力。这种保护与战略性保护的区别在于其应对性、暂时性与灵活性。中国台湾是运用这种策略性保护手段的成功例子。台湾过去一方面将出口当作创造本地价值、提升产业的机会，另一方面，通过培育策略性产业，促进本地产业结构升级。例如，在战后早期，台湾劳动力密集的成衣与塑料鞋出口成长快速，当局就扶持上游的石化业，来提供人造纤维原料与塑料原料。当笔记本电脑成长快速之际，当局就用研发计划来协助液晶屏幕的生产，以取代昂贵的进口品。
台湾上述做法的经验值得借鉴。我们认为，中国政府应该从下述几个方面加强对产业的策略性保护。一是加强对研发活动的投入与补贴。这是包括欧美在内的“世界贸易组织”成员国都采用的做法。目前，中国民族企业中相当一部分缺乏自己的核心技术，以至于象中关村里的许多高新技术产业都缺乏核心技术，而处在国际同类产业链条的下游，不仅本地附加值低，而且易于受上游企业的支配。企业缺乏核心技术的重要原因是企业研发投入不足。据计算，美国制药业企业每年研发投入占企业利润的20％，而中国同类企业的研发投入只占到利润的2％。 这就需要政府运用政策手段促进和补贴企业提高研发投入。二是培育和完善产业链条，特别是注重培育能够带动和支撑整个产业的上游企业。三是通过政策手段促进国外跨国公司转移技术，提高本地化的比重，以增加技术、信息、管理的外溢效应。
第三，从企业层面上看，要充分运用“世界贸易组织”的规则和框架，对民族经济进行战术性保护。从短期来看，中国企业和产品在国内外市场竞争中将不可避免地遭遇各类冲突与纠纷。政府虽然不能象从前那样采取直接的行政保护手段，但绝不应坐视不管，而应该运用“世界贸易组织”的争端解决机制和规则，引导、帮助企业解决这些冲突和纠纷。从目前情况看，最突出的是如何帮助企业避免和解决国外“反倾销”问题。自从1979年欧共体诉我糖精及盐类产品倾销以来，到2001 年9月底，中国企业和产品已受到欧美29各国家和地区共计450 多起反倾销调查，涉及金额500亿美元，总共60％的出口商品遭到反倾销调查， 直接损失达100亿美元。迄今为止，中国是受到“反倾销”最多的国家。 其所以如此，一方面是由于国际上反倾销潮的影响，另一方面也是因为一些国内企业相互压价，低价销售，授人以柄，一些企业信息不畅，缺乏预警机制，一些企业准备不足、应诉不力。因此，政府应该建立相应的预警机制，为企业提供“反倾销”预警信息，通过组织有关行业协会，为企业提供有关的法律服务等。更重要的是，政府应该关注国外产品的倾销行为及其对中国企业、产品的损害，按照“世界贸易组织”的规范，抵制国外产品对中国产业的损害。最近国家经贸委成立了产业损害调查局，开始对首批88类敏感的进口产品，如汽车整车和零配件产品对中国产业的损害进行检测。同时，自从1997年颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》以来，中国已向外国提出12起反倾销调查，其中5起终审裁定，避免了60亿元损失。同时，有关部门也已开始建立出口产品“反倾销”的预警机制。
中国“入世”半年多来，中国政府已逐渐学会在世贸组织法律框架内，运用法律的武器来解决国际贸易争端。世贸组织争端解决机构最终裁决美国“201条款”违反了世贸组织有关协议后， 中国按照世贸组织相关程序规定，于2002年5月17 日由中国驻世贸组织代表团向世贸组织递交了“中国对美部分产品中止减让产品清单”，从2002年5月24 日起，进入清单的产品，要从美国进入中国，将被“加征24％的附加关税”。根据估算，加征后的关税额为9400万美元。（注：《中国经济时报》2002年5月24日。）中国政府还成功地借美国发起的钢铁争端， 用关税措施挡住了美国的大豆油。这表明，中国在入世后，开始学会如何巧妙地利用WTO规则来有效地保护国内产业的发展。这些都是良好的开端。但是，相对于“入世”后中国企业面临的复杂竞争环境来说，还远远不够，还需要进一步完善。
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