摘要：政府投资建设的工程项目在社会总投资中占有相当大的比重，对经济发展产生了巨大的推动作用，政府对基础建设的投资远远高于GDP的增长。但在政府工程管理中也存在着许多问题，尤其是政府工程的质量和效益方面。在当前国家加大基础建设投资的情况下，迅速提高政府工程管理水平显得十分紧迫。
关键词：政府工程；管理体制；管理方式
政府工程形成于五十年代，由于当时实行的是纯粹的计划经济，因此形成一种由政府作为单一投资主体，包揽各行业、各种大大小小项目建设的模式。改革开放以来，我国对政府工程的管理模式进行了大刀阔斧的改革，开辟了除政府之外的多种投资渠道，建立了项目法人负责制、招投标承包制、建设监理制等一系列规章制度，注重发挥经济、法律的手段来调节工程建设，这一系列的改革措施取得了显著的成果，政府工程的投资效益有明显的上升。但同时，由于中国正处于经济管理模式的过渡期，政府工程管理体制也处于一个不成熟的阶段，需要不断发展完善。
一、政府投资工程管理体制改革
政府投资工程管理体制主要是解决谁出资、谁决策、谁进行投融资管理、谁进行建设管理、谁进行使用管理的问题。目前，我国政府投资工程管理体制分为经营性和非经营性两类，经营性政府投资工程是政府出资、政府进行投资决策、项目法人进行投融资管理、项目法人进行建设管理、项目法人进行使用管理和经营管理；非经营性政府投资工程是政府出资、政府进行投资决策、政府进行投融资管理、政府进行建设管理、政府进行使用管理和经营管理。应该说，作为出资人的政府进行投资和投资决策这是没有问题的，但是这种管理体制中存在着如下问题：
1、政府的宏观管理职能和在具体投融资、建设管理中的职能分析
政府作为社会和国家的管理者，在工程建设领域中的主要职能应该是进行社会宏观规划，让市场发挥资源配置作用，引导社会投资基础设施工程和公用事业工程，为社会提供公共物品。也就是说，政府应该对需要政府投资的行业和领域进行投资，但是并不一定需要政府部门完全承担投融资管理、建设管理的职能，能交给市场完成的尽量让市场完成。政府承担提高投融资效益和建设管理水平的责任是无法量化和考核的，也是无法通过市场激励约束机制进行调节的。对政府部门只能要求其不违法，但是却无法给其规定投资收益率指标和建设成本节约率等兑现指标。所以，区分政府宏观管理职能，将政府出资、投资决策职能和投融资管理、建设管理职能分离，发挥专业分工效率是科学的做法。
2、投融资和建设管理的非专业化、非社会化、非职业化
即使在政府投资决策职能与投融资具体管理、建设管理职能相分离之后，仍然需要实现投融资管理和建设管理的社会化、专业化、职业化。具体来讲，政府从事上述所有职能存在不科学之处。不同的政府投资工程成立不同的项目法人从事投融资管理、建设管理等职能也是不科学的，因为投融资管理、建设管理是专业性很强的业务活动，由项目法人来负责“融资、投资、建设、运营还贷”这样的思路是值得肯定的，但是每个工程都组建一个新项目法人来摸索这套管理程序获取管理经验却是不经济的，应该让这种管理工作走向专业化、职业化和社会化，这样也有利于培育专业的组织或者法人，让管理成熟的项目法人逐渐成为独立市场主体。
3、政府投资工程管理的内部监督.png)
如果按照“谁出资、谁管理、谁建设、谁使用”的思路，我们不难看到监督变得十分弱化，尤其在政府出资、政府投融资管理、政府建设、政府使用和经营的管理模式中，监督变成了政府部门内部的事情，这种内部人监督的形态一方面受到利益偏好的影响，一方面受到行政权力的干扰，使其很难奏效。改革政府投资工程管理监督体制的关键不是让非政府部门监督政府部门，而是把政府投融资职能、建设管理职能等外部化，让政府部门作为外部人来监督社会化的投融资、建设管理机构，以便不断提高管理水平和社会效益。通过上述分析，我们可以按照以下基本框架进行政府投资工程管理改革：
图1 的政府投资工程管理体制的主要内涵为：通过投融资、建设等职能的社会化、专业化获取专业分工带来的社会福利和效用，使政府内部人监督变为政府作为外部人监督社会化公司，解决政府投资工程因腐败、渎职等带来的效益损失，同时可以引入市场竞争激励机制提高代理人水平，获取最大程度的投资收益和社会效益。
二、政府工程管理方式改革
增加参与方中非国有企业的数量，参与工程管理的主体中除了业主外，其他受委托的单位如设计、监理、承包商应加大私人公司的比例，这将形成业主、设计、监理、承包商等各方面相互监督、相互制约的新机制，同时能通过竞争来获得最优配置，有利于提高政府工程的管理水平。
三、改革政府工程承建方式
目前我国政府工程承包方式，一般采用通过招标选择总包商或平行发包，这种方式使政府工程管理面临低效率与政府资金短缺的问题。建议采用私人融资的方式（如BOT）来引进先进技术和管理，减少政府负担，提高政府工程建设效益，转移政府工程建设风险，使政府可以减少在工程项目管理方面投人的精力，有效实现政府职能从微观、直接管理向宏观、间接管理的转变。
四、政府投资工程管理方式改革
所谓管理方式是指建设工程的组织实施方式，即建设工程的业主按照项目建设程序从可行性研究、项目决策到设计、施工直至竣工验收、交付使用全过程的项目管理。这种管理方式不同于建设行政主管部门对一般社会工程的监督管理，也有别于设计、施工、监理单位对建设工程的管理，而是以业主身份对特定建设项目投资、工期和工程造价的全面控制。业主采取什么样的方式来实施建设管理，是自己进行建设管理还是组建专门机构或者委托其他组织进行建设管理，按照项目管理理论来看，这属于业主方的项目管理范畴，即业主的组织形式或选择方式问题。政府投资工程管理方式可以在组建项目法人、自行管理、部分委托管理、全部委托管理等四种方式中选择，具体的业主类型则包括7种（见表1）。.png)
因此，政府投资工程业主的组织形式也会由临时性指挥部向组建固定项目管理机构转变，或者由政府同专业咨询公司组建一体化项目管理机构，最终会出现全部委托给社会专业咨询机构代行业主管理的代建模式，也即政府投资工程建设管理职能将由社会化项目管理公司承担。
结语：从管理体制、管理方式和发包模式三个方面探讨政府投资工程管理问题，对时下的政府投资项目的建设体制有启示作用。如BOT模式、PFI模式等是从投融资角度解决投资来源、激励私人投资基础设施领域的典型做法；而设计- 管理模式（Design- Manage）是一种融业主管理和设计阶段工作内容为一体的模式，它即涉及到业主委托咨询公司的管理方式问题，也涉及设计工作任务的发包问题；随着改革的深入和管理水平的提高，将来政府投资工程管理工程建设还会出现彼此交融的管理模式。长期以来，由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资工程有关。这与我们政府投资工程管理体制的不健全不无关系。因此改革我国现行的政府投资工程的组织管理方式已经迫在眉睫。
参考文献：
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[3]李世蓉.政府公益性项目管理模式———实施建设管理代建制引起的思考[J]，国际经济合作，2002，（7）.
论文作者:邓嘉文
论文发表刊物:《基层建设》2016年14期
论文发表时间:2016/10/27
标签：政府论文; 工程论文; 投融资论文; 方式论文; 工程管理论文; 业主论文; 管理体制论文; 《基层建设》2016年14期论文;