重构超越“道德人”和“经济人”的政府人范式，本文主要内容关键词为：范式论文,经济人论文,重构论文,道德论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从政府建立以来，政府人问题就成为哲学家、政治学家们所关注的一个重要问题。所谓政府人，就是指履行国家职能的人员，简单地讲就是被选入政府的人。为了便于对政府及其活动进行分析，进而引导和规范政府及其组成人员的行为，哲学家、政治学家们就政府人的人性作了前提性的预设。到目前为止，关于政府人的人性预设经历了三个阶段、两次转向。第一次转向是由“道德人”转向“经济人”，第二次转向是由“经济人”转向“公共人”。政府理论的实质就是对政府活动方式的一种理论表达，关于政府人的人性预设的不断转向不仅是理论自身发展的逻辑展开，更重要的是对政府活动方式变化的一种理论回应。实际上，政府人作为社会公共事务的治理者和服务者，最基本的职责就是实现社会正义。因此，从最一般意义上来讲，政府人是“正义人”，即作为政府人不仅要做到个人正义，更重要的是要实现社会正义。
一
在古代的哲学家、政治学家那里，政府人作为“道德人”是不言而喻的。他们认为，由于政府人的全部生活资料是由社会公众提供的，因而政府人是公共利益的代表，政府的宗旨是维护公共利益，政府不能以谋取私利为目的。就是说，在古代哲学和政治学里面，政府人被认为很少关心自己的利益，政府人被假设为利他主义者。古希腊哲学家、政治学家认为政治活动、政府活动本身就是善的活动。尽管后来人们认为把政府看成是公共利益的代表是政治学的神话，但就政府在古代社会中所发挥的作用和人们最大的利益要求、价值期望之间关系来看，是基本契合的，因而人们认为贪官污吏只是暂时人性蒙蔽现象，通过道德教化可以回归其道德本性，进而为民谋利。
自在的自然不能直接满足人类生命个体的需要，有限的个体无力实现自己多方面的需要，决定了人们必须通过共同的生产实践来改变自然的自在形式以获得自身需要的满足。个体在这种共同的生产实践中形成了社会性群体或共同体，形成了共同的习俗和行为规范。人们正是在共同的习俗和行为规范的引导下，使自身的社会生活成为一种有秩序的生活。社会性群体或共同体所具有的基本功能就是给人们提供一个能够分工和协作的有序场所。也就是说，在人类社会之初，社会秩序是内生的，即自发地演化而成的。作为社会秩序基础的习俗和共同规范的实行，主要依靠部落首长或领袖人物的威信和共同的宗教信念。随着社会生产力的不断提高，物质产品不仅可以满足人们的基本需要，还有部分剩余，从而导致了私有制的产生及奴隶主阶级和奴隶阶级的对抗，自发秩序已不能满足社会对秩序的需求。为了不使社会在阶级对抗中走向灭亡，维系社会的稳定运行，在社会之上形成了一种公共权力，这种公共权力的组织形式就是国家。国家的主要职能就是生产和供给社会秩序。不过，由国家生产和供给的社会秩序是一种自觉的社会秩序。也就是说，当社会进入文明状态之后，人们所面对的主要问题已由物质产品的稀缺转向了社会秩序的稀缺。相对来说，社会秩序的需求已成为当时社会人们主要的公共利益要求。随着社会秩序生产和供给途径的增多，物质生产的发展也就具备了更大的发展空间，组织和实施社会公共工程的建设也就逐渐成为国家职能之一。有了国家，就必须有执行国家意志的政府。政府于是就以一种生产、供给社会秩序和组织公共工程的名义开始了自己的运作。政府及其机构的活动当然也成为一种谋取所谓的公共利益的政府活动。正是在这样一种历史条件下，哲学家和政治学家们才提出了政府人是“道德人”的人性预设。尽管当时思想家们的理论观点不太符合客观实际，所得出的结论也有失偏颇，没能对帝王将相、贵族官僚的勤政为民发挥应有的激励作用，但这种理论方式与当时的社会历史条件是相一致的，表达了人们对政府的一种善良期盼，也发挥了一些启示作用。
不过，在古代社会，由于政府及各种强制机构被统治阶级所掌握，整个社会是一种等级社会，因而政府所维系的秩序主要是一种等级秩序，主要的受益者当然是统治阶级。在这种状况下，政府活动并没有完全体现出民众的利益要求，政府所创造的公共利益，实际上并未真正被广大民众所共享。因此，伴随社会生产力的发展，封建等级社会被资本主义社会所代替，社会进入市场经济时代。在市场经济条件下，一方面个人的主体地位获得了前所未有的提升，每个人变成了追求自身利益的自由人；另一方面，基于分工的市场交换所造成的人们之间以物为中介的依赖关系的普遍化，又构成了一种新的社会秩序的生产方式，即市场机制可以自发地对资源起有效的配置作用。尽管市场经济条件下经济活动所带来的秩序是附加的，不是市场主体自觉而为的，但在客观上却极大地缓解了以政府为主体生产和供给社会秩序的压力。虽然市场机制对社会资源可以起到有效的配置作用，但有效竞争的市场体系的营造，相应的市场竞争主体的培育，市场规则的建立和完善等，仍要靠政府活动来完成。正是基于这样的状况，资本主义社会发展初期，思想家们认为政府是必要的“恶”。就是说虽然政府是必要的，但政府必须奉行消极主义和放任主义政策，政府的职能仅限于保护个人财产免受他人侵占，维系社会秩序和保卫国家免受外来侵犯。这就表明思想家们已经认识到政府自利性的一面，但仍相信政府对民众权利的侵蚀只是国王和贵族们的贪婪行为，并未将在经济领域中已被广泛接受的“经济人”设定泛化到政府领域中去。
二
19世纪末20世纪初，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理经济与社会公共事务的活动变得越来越重要，而且社会关系的日益复杂也带来了一系列社会公共事务问题。尤其是随着市场机制的失灵，西方国家原有的政府管理方式已经越来越不能适应时代的要求。为了加强对经济与社会公共事务的管理，缓和、解决各种社会问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预经济与社会公共事务，推行社会福利计划，增进全民福利，政府成为一种所谓的“全能政府”，即政府的管理职能的范围扩展到人类生活的各个方面。
然而，从20世纪60年代开始，英美等西方各国政府对经济社会公共事务的过度干涉引发了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞胀”现象。政府开始陷入机构臃肿、腐败、涣散和效率低下的困境，假公济私、以公谋私的现象越来越突出，政府的一些部门、集团或个人利用公共权力与民争利，利用公共资源谋取私利。人们称之为“政府失灵”，表明政府管理经济社会公共事务的能力是有限度的。广大民众对政府丧失了信心，现实对既有的政府人人性预设理论构成了挑战。于是，公共选择学派随之而兴起，并将“道德人”预设转变为“经济人”。
早在18世纪，著名的英国经济学家亚当·斯密在其著作《财富论》中，从自由主义立场出发，将经济和伦理结合起来，确立了“经济人”观念。在他看来，“经济人”是泛指一切参与经济活动的主体。他认为，人们从事经济活动的原动力和目的是为了追求最大化的自身利益，个人行为的宗旨就在于逐利，个人的全部所思和所为皆围绕利润最大化这个中心而进行。这是因为人是理性的存在物，其行为必受自我利益的驱动，在市场经济条件下，人们生产商品和提供服务，并不是出于某种仁慈的考虑，而是各有自身私利的打算，各个人都在不断地为自己所能支配的资源寻找最大的增值。由于“经济人”的利益只有通过与他人进行交易而获得，因而“经济人”观念主张一种他律原则。
公共选择理论，把“经济人”观念由经济活动领域延伸到政府活动领域，认为政府活动行为也同经济活动行为一样，都受自利动机支配，人不是为了追求真善美而参与政府活动，而是为了追求自身利益而参与政府活动。在公共选择理论看来，由于政府人也持有一种追求个人利益或效用最大化的“经济人”观念，因而其追求的目标就既不可能是公共利益，也不是机构效率，而是个人的效用。例如，布坎南就指出：“简单而直接的观察表明，政治家和官僚……的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同。”[1]（P24）具体来说，人们在经济活动领域中的行为方式和在政府活动领域中的行为方式没有什么根本的不同。如果说在经济活动领域消费者追求满足最大化，生产要素所有者追求收益最大化，厂商追求利润最大化，那么，在政府活动领域，选民也总是趋向选择那些能给自己带来更大实际的利益的政府官员及其政策方案；政府人也在追求自己利益的最大化，如权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益往往放在了次要地位。“公共选择学派研究官僚制度理论的代表人物斯卡宁就曾指出，可以进入官僚的效用函数中的几个因变量有如下几个：薪水、服务、津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理的机构。也就是说，官员的薪水、职务、声誉和工作清闲程度等效用与官僚总效用成正比例关系，而这些效用的获得又和预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等成正相关关系。所以，官僚对官僚总效用的追求，就表现为对预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等因素的追求。”[2]（P140）以此来看，造成政府的机构膨胀、预算的最大化以及腐败的信任之危机或困境的根源似乎已经找到，接下来要做的事就是制度设计和安排以便能从外部对政府人进行限制。通过强化税收与预算约束机制以遏制公共产品的过量生产和各种浪费；或者通过创新机制，即用市场力量来改善政府，建立所谓“企业家政府”或实现“政府民营化”改革，以消解政府服务的垄断性，克服政府的非市场缺陷，从而提高政府的效率与服务质量。但实际情况远远不是公共选择学派所想的那样简单，以公共选择学派理论为基本原则的“政府改革”，并没有像人们所预期的那样取得成功，反而“丑闻”不断，政府的腐败行为甚至成了全球的一大公害。这就表明，将政府活动领域经济化、市场化的观念是不切合实际的，对解决政府活动领域的信任危机或困境的针对性不是很强，还存在着许多缺陷。
首先，“经济人”观念本身是有失偏颇的。人之所以是人，就在于他已经超越了动物。其相对于动物的超越性表现在人不仅是物质的消费者，还是一个伦理的消费者和审美的消费者。也就是说，人不仅仅是物质利益的追求者，他还渴望为他人、为人类创造价值来确证自己的力量，体现自己的价值，赢得他人的尊重，从而提升自己的人格和尊严，完善自我，获得一种神圣和崇高的体验。对此，制度经济学“首先把人看作是‘社会人’、‘组织人’，认为人除了追求物质利益以外，还追求安全、自尊、情感和社会地位等社会性需要，分析人的行为不能脱离他生活其中的那个社会文化环境。新制度经济学的代表人物诺斯认为：‘人类行为比经济学家模型中的个人效用的函数所包括的内容更为复杂，有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际作出选择的结果。’”[3]（P260）也就是说，“经济人”是一个历史范畴，在历史的某一时期或人的某一发展阶段或在人活动的某一领域，人的确在追求着自身物质利益的最大化，但并不能由此断定人是一个永恒的“经济人”。因此，以永恒的“经济人”观念来分析人的一切行为，就必然会得出有失偏颇的结论。如果应用在政府活动领域的改革实践中，必然也就不会带来预期的效果。
其次，以“经济人”观念对人类的一切活动领域进行说明，抹杀了政府活动领域和经济活动领域的差异性。虽然无论是政府活动领域中的人，还是经济活动领域中的人，都是现实的人，即有自己的物质利益的要求，但政府活动和经济活动还是有差别的。与经济活动不同，个人在政府活动中往往依赖公共资源，即个人没有所谓的直接成本，个人在政府活动领域中利用公共资源所创造的利益、收益不属于他个人所有，不具有排他性，是一种公共利益。这就消解或弱化了个人对政府活动进行成本-收益计算的动力。政府活动是一种集体活动，参与者多，中间环节多，相互之间还有着制约关系，活动的结果也具有不确定性。这就使得个人因其实现个人利益最大化的可能性不大，故谋取个人利益最大化的动机也就逐渐淡化了，转向了理想、信念、归属感等非经济利益的考量而积极参与政府活动。如果用“经济人”观念来说明政治家的行为，也“似乎混淆了政客和政治家的区别。以美国的历史来说，显然不能用‘追求个人利益最大化’来说明乔治·华盛顿、亚伯拉罕·林肯、富兰克林、罗斯福这些著名政治家的动机和行为。”[3]（P260）
在经济活动领域中，尤其是在市场经济条件中，人们虽然认可自己是经济人，以谋取自身利益的最大化为目的，但其目的的实现，必须以为他人提供优质有效的商品和劳动为手段，从而产生一个由谋取个人利益的相互作用所导致的参与者都获得交互利益的秩序。也就是说，“作为市场经济活动的主体的经济人的利己目的是通过利他手段来实现的，是利己和利他的统一。”[2]（P159）但政府活动领域是不同于经济活动领域的。一般来说，经济活动领域是一个交换的领域，政府活动领域是一个分配的领域。正是由于作为非市场的分配的政府活动领域的存在，才保证了经济活动领域中的交换活动稳定持续的进行。也就是说，虽然“经济人”观念可以对政府失灵作出一定的说明，但政府失灵的解决完全寄希望于市场化取向，将会进一步加剧政府人公共职业精神的丧失，因为将公共领域完全市场化，将会使政府人以公谋取私利行为变得合理化，更加刺激他们谋取私利的欲望。
三
无论把政府人看成是“道德人”，还是“经济人”，都是有失偏颇的，因而有学者又提出了超越“道德人”和“经济人”的“公共人”范式，倡导一种“公共人”观念。他们主张，政府活动领域是“公共人”活动的领域，在政府活动领域中只能以谋取公共利益为目的。政府人就是“公共人”的典型代表，当政府人在政府活动中“公共人”的一面表现得愈是纯粹，他就会愈合乎公共领域的要求，就愈适宜于在公共领域中承担维护公共利益的责任，就愈符合公共职业精神。“公共人”是人民的代表、公仆或代理人。作为代理人，“公共人”失去了只有在市场经济中才能实现的独立个人利益的理由与机会，正因为如此，社会才应该支付其自身及其无独立行为能力的家庭成员的生存和发展费用，以保证“公共人”能够专心致志地从事公共物品的生产。“公共人”追求的目标就是使社会公共利益最大化，一个人不能一方面选择了公共行政的职业，另一方面又渴望着追求个人利益的最大化。“公共人”运用的主要资源是公共权力。公共权力起源于维护社会公共利益与公共生活秩序的需要，在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是公共行政活动的后盾和基础。“公共人”因其公权地位和公职身份而必须对授权者和法律承担诸如民主、效率、公开、公平、正义、回应、廉洁等责任。“公共人”基本没有私生活，其所作所为必须是公开的、透明的，置于公众严密的监督之下，以确保其行为真正以民意为依归。所以，政府改革的目标是要通过一种全新的制度创新，建立起有利于政府人被遮蔽的或潜在的“公共人”特性的觉醒机制，而不是简单地引进市场竞争机制。
“公共人”的提出是为了超越政府人的“道德人”范式和“经济人”范式。然而，“公共人”只是和政府活动领域相联系，是对政府人在政府活动领域中行为的期待和要求。实际上，政府人既是“公共人”，又是普通人。把“公共人”作为对政府人的一种要求和期待，既不能发挥“道德人”那样的激励作用，也失去了“经济人”的约束作用。这说明“公共人”并不是对政府人的真实揭示。作为对“道德人”和“经济人”超越的政府人预设，要既能发挥对政府人积极的激励作用，又能起到约束作用，使激励和约束相得益彰，因为政府人也不是生活在真空中，他的行为不可避免地要受到社会环境的影响。在我们看来，对政府人的正义要求恰好既能发挥激励作用，又能发挥约束作用。正义一方面和道德相联系，另一方面又和社会制度、政治体制和政府组织的正当性相关。人们对社会制度、政治体制作评价时，更关注的是社会制度、政治体制和政府组织如何能公正地对待所有公民，而社会制度、政治体制和政府组织又是通过政府人的活动运行的。也就是说，社会正义是通过政府人的活动实现的。因此，政府人的基本角色是“正义人”。由于正义和道德相关，因而对正义的追求可以对政府人起到积极的激励作用；由于正义又和社会制度、政治体制和政府组织相关，因而政府人的不正义行为要受到制度的约束和制裁。社会正义的本质就是给予每个人的奉献以应有的回报，正义的基本功能就是使个人的基本尊严和基本生存条件都能得到维护和满足，因此，正义是社会制度的首要价值，也是公民赖以生存的最基本的社会保障。社会正义就是社会应为人们进行经济、政治、文化、教育等活动提供同等的机会和尽可能充分的条件，在市场机制的自动调节和国家的宏观调控下，使个人能够按照自己的才能和愿望从事相应的职业，按照自己的劳动贡献和非劳动贡献得到相应的报酬。这一切的实现就是政府正义的实现，即社会正义的实现，也是作为“正义人”的政府人基本职责的履行。