政府规制下规范大陆游客赴越南旅游市场的研究，本文主要内容关键词为：越南论文,旅游市场论文,规制论文,游客论文,大陆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1992年广西壮族自治区开放中越边境旅游业务开始，除个别年份，中国内地居民前往越南旅游的人次呈逐年递增之势。1996年，中国内地地区以年入境37.36万人次取代中国台湾地区成为越南最大的国际旅游客源地。此后，大陆游客数量在越南入境旅游市场中一直占有较高的比例(图1)。
图1 1995-2007年越南入境旅游人数(单位，千人次)
2008年，受全球经济衰退及国内通货膨胀的影响，越南全年接待的国际游客量仅增长0.06％。在此情况下，中国内地入境越南游客仍实现了13.1％的增长率，全年赴越南旅游人次达到65万人次。
长期以来，受政策和管理制度的影响，大陆居民出境旅游一直受到种种限制，使得出境旅游需求长期得不到有效释放，积累了强大的消费动能[1](P66)。但伴随国家旅游主管部门对出境旅游政策的放宽，以及居民闲暇时间增加、可支配收入水平提高，中国出境旅游进入一个相对高速的发展时期。
高速增长的赴越旅游客流为原本就备受关注的中国出境旅游市场管理体制的改革与调适带来了新的考验。一方面，大陆居民的赴越旅游需求应该得到合理引导；另一方面，为了保障赴越南旅游的大陆居民权益，相关出境旅游经营企业的行为也需要予以规范。面对庞大的赴越旅游市场，如何实现旅游者和旅游经营者的双赢，值得深入探讨。
一、政府规制及对出境旅游市场的实践
所谓政府规制，是指行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为(Daniel F.Spulber)。政府规制的执行主体是政府，被规制的客体是企业及消费者等微观经济活动主体，而不是政府通过财政、货币政策进行的宏观调控行为。
政府规制理论的产生是市场经济演进的结果，是在市场失灵，竞争引起生产、资本集中而导致垄断的出现，以及存在外部性等情况下逐渐发展形成的。政府对微观经济的规制是克服市场失灵的一种制度安排。现实中，政府规制在很大程度上发挥了校正市场配置资源缺陷的作用。但是，其在校正、克服市场失灵的同时，又产生了政府规制失灵。
学者们从不同角度对政府规制失灵的原因予以阐释。谢地(2003)从经济和政治两方面分析了市场经济条件下政府规制失灵的原因。[2](P23-24)胡税根(2004)等不仅分析了市场经济条件下政府规制失灵产生的一般性原因，还对转型期政治、经济、社会体制相联系的特殊原因做了分析。[3](P117)可以说，政府规制失灵是在市场经济条件下政府为克服市场失灵时引起的另一种缺陷。[2](P20)但在现代市场经济条件下，政府规制仍然是一种并不过时的、用以矫正市场失灵的制度安排。[2](P27)对于出境旅游，政府规制为推动出境旅游市场的健康发展提供了保障。这种保障作用主要体现在：
第一，维护市场秩序，有效节约出境游客和旅行社等企业间的交易成本；第二，规范出境旅游经营企业的行为，保证市场公平、有序；第三，校正市场配置资源缺陷，弥补由于出境旅游市场的信息不对称而导致的市场失灵；第四，通过对相关非经济领域(如环境、健康等)进行干预，间接提升社会福利。
二、赴越南旅游市场的政府规制
越南北部与中国接壤，旅游资源丰富，有五处风景名胜被列入世界遗产名录。本身的资源优势加上政府高度重视，极大促进了越南旅游业的发展。除1996年、1998年和2003年外，入境旅游接待量从1990年一直保持持续快速的增长态势。
中国内地居民赴越南旅游最早主要是以边境旅游的方式展开。中越边境旅游包含了“一日游”和“多日游”两种形式，前者指中国公民在与越南接壤省份边境地区的旅游；后者是指向越南内地延伸的旅游。其中一日游持中华人民共和国入出境通行证，多日游持中华人民共和国护照。到1999年，与越南接壤的云南、广西两省区边境一级、二级口岸基本都开放了边境旅游业务。之后中国政府与越南政府间签署了一系列旅游协议(表1)，特别是2000年中国公民持护照到越南旅游的备忘录的签订，为大陆居民赴越南旅游基本铺平了道路。
大陆居民赴越南旅游市场的发展进程中，政府规制主要是通过一系列的政策、法规和市场整顿得以实现。但中国边境旅游和出国旅游两种不同的管理体制，使赴越南旅游市场的发展，既受到面向全国通行的出境规制的制约，同时还表现出一些特殊之处，即地方政府在组织边境旅游方面对于游客、旅行社和出境旅行秩序的特别要求。例如在规制主体上，呈现出中央、部门和地方等几级规制体系。全国人民代表大会和国务院为中央级，负责颁行全国性法规；国家旅游局、公安部出入境管理局等部门负责相关政策、措施制定及对重大问题的决策；云南、广西等省区则负责对具体规制的实施和解读，并根据自身情况制定相应的细则。
总体上看，大陆居民赴越南旅游市场发展稳定，政府规制在保障出境旅游者合法权益、规范出境旅游企业经营行为、维护出境旅游市场秩序方面成效显著，基本满足了市场良性运行的需要。但就具体内容而言，相关规制仍有待优化，表现为：
其一，现行规制内容更多的强调市场准入，缺少对出境旅游者和相关经营主体在环境和灾害防御方面的规制内容，缺少对出境旅游从业人员安全、健康等方面的保障制度。现行规制强调出境旅游经营企业的市场准入条件，是维护市场正常运行的要求；但却降低了出境旅游市场中同业竞争的强度，从而为企业“寻租”提供了空间。
其二，现行的规制形式多为临时性条例、办法、通知等，缺乏相应的约束力。赴越出境旅游市场发展近20年中，特别是边境旅游市场，是在摸索中逐渐成长起来的，因此政策、法规多为行政规章和地方性法规、地方政府规章，缺少正式法律。
其三，规制之间缺少磨合，自相矛盾。例如关于出境旅游的配额制度，管理办法与产业政策和现实情况都存在矛盾。2005年新的旅游产业政策明确了“规范发展出境旅游”的理念。国内对“规范发展出境旅游”的解读，张广瑞认为是“淡化了对出境旅游规模和速度的控制”。但2002年7月实施的《中国公民出国旅游管理办法》中对出境旅游配额的严格规定，显然与巨大的出境旅游需求不相适应。同时，在大陆居民赴越南旅游的过程中，边境旅游实际上并不涉及人数控制的内容。中越边境旅游可以到达越南首都河内，且不需要办理护照和签证，仅凭个人身份证办理出入境证。从游玩的内容看，大陆居民赴越南的边境旅游项目和凭护照、签证出境旅游的内容差别已经不大。
再以规制中对出境游客的携带外汇控制为例：近年来，中国多家商业银行分别与越南方面签订了边境贸易结算合作协议，本币结算在边境贸易中被广泛使用。中越边境贸易中，两国民间事实上已赋予了人民币在中越边境地区的国际清偿手段职能，人民币在广西中越边境地区事实上可自由兑换、流通。[4](P43)云南边境的人民币流通情况也大致相同。在这种情况下，规制中对于大陆居民出境旅游外汇携带数额的规定就丧失了效用。
三、大陆赴越南旅游市场的规制困境
大陆居民赴越南旅游的规制困境，应该是多方面因素共同作用的结果。其中既包含市场经济条件下规制失灵的一般原因，也与中国当前特殊的转型期背景密切相关。
出境旅游市场尚未健全。中国政府开放越南旅游市场的时间不到20年，目前仍处于增长的初期。现阶段我国对出境旅游经营主体经济性规制过多的根本原因，即在于市场发育不成熟，经济主体对于利益的追求活动往往超出法律法规的管制范围。
经营主体伺机寻租。尽管大陆居民赴越南旅游市场开放得到了政府政策的支持，一部分旅游者也可以通过边境旅游的形式实现赴越南旅游的愿望，但事实上受限于出境旅行社准入机制，出境旅游市场竞争程度不强，经营出境旅游的旅行社在价格和服务上都有待提升。政府为了防止过度竞争而对出境旅游市场进行规制，具有很浓的维护原有企业利益的色彩[5](P45)。昆明风情国际旅游(集团)的张云鹏经理对出境旅游组团资格颇有微词。他认为符合出境旅游组团资格的旅行社将业务转包，一些小型社只能通过挂靠的方式承揽出境组团业务，收益中的很大一部分要交给被挂靠旅行社。目前这种挂靠行为相当普遍。相关职能部门对于出境旅游经营主体的监管集中在符合资格的组团社上，挂靠社的出境旅游经营行为在没有接受审查和没有出现意外的情况下很难被发现。
少数拥有出境旅游经营权的国际旅行社处于行政性行业垄断地位。按照寻租理论，被规制的企业有获得规制者垄断权的动机，他们通过合法或非法的努力，如游说与行贿等，来达到让规制者帮助建立或维持自己的垄断地位、获得高额垄断利润(即经济寻租)的目的。寻租成本由出境旅游经营主体通过各种渠道转移至没有经营权的旅行社和出境旅游者身上，进而造成出境旅游成本居高不下。
规制主体行为监督制约机制缺失。规制机构作为寻租的对象，其行为长期以来缺乏有效监督。例如为人诟病的出境旅游组团审批程序，规制机构低下的行政效率为不法分子借助出境旅游偷渡提供了可乘之机。[6](P47)规制主体依照自己的行政职能执法，现有规制内容中语焉不详之处由规制机构自行解释。这样就很难避免由于规制机构或相关责任人与被规制主体合谋而产生市场失灵的情况发生。此外，规制行为本身具有扩张性，官员们“对一项不当规制的解决办法通常就是增加更多的规制”。[2](P24)其结果是导致政府的过度规制。过度规制很可能出现“规制失灵”，使市场的资源配置更无效率，最终实现的社会福利水平更低。
规制主体缺乏有效激励规制。主体有意识的对微观经济行为进行干预，其目的在于矫正市场内部存在的问题，维护正常的经济秩序。但规制主体与被规制企业也存在天然的联系，规制部门的政绩往往取决于被规制对象的盈利水平。长期以来，发展国内旅游和入境旅游是国家旅游部门的工作重点，相比之下出境旅游不能创造财富而只会造成一部分国内需求转向国外及外汇漏损。因此，相关规制主体缺少获取出境旅游市场信息的积极性，进而使其信息不足。表现在出境旅游市场的发展上，即统计制度、目的地信息通报机制不健全，规制主体因而也很难对出境旅游市场做出准确判断。
国家外汇储备意识。发展中国家旅游发展采取以入境旅游为先导的非常规发展模式，在旅游发展的初级阶段，一般要求旅游业通过接待国际旅游者为国民经济发展提供相应的外汇支援。[7](P4)由于外汇稀缺，中国实行改革开放以后，对于旅游业的定位主要在于发展入境旅游为国家经济建设赚取稀缺的外汇。1992年《关于开展中越边境旅游业务的暂行管理办法》中明文规定中国公民赴中越边境旅游的原则是“费用自理，严禁公费旅游”，“防止外汇外流”。这些都反映了在出境旅游发展初期，国家对于出境游客使用外汇严格控制。但2003年以后随着国家外汇储备的大幅攀升，出境旅游规制中关于旅游者的换汇限制也在逐步放松。
四、大陆游客赴越南旅游市场的规范
加强对市场干预主体的监管。中国旅游业发展采取政府主导型战略，政府在出境旅游发展中起指导和决定性作用。作为赴越旅游市场的干预主体，政府行为的科学性与合理性是该市场平稳运行的保证。但政府行为的监管制度长期缺失、效能评价机制不到位，为市场干预的低效埋下隐患。因此有必要出台相关法规或者设立专门的行业协会，加强对规制机构的监督，避免市场干预的不合理，增加规制机构行政不作为或者设租寻租的成本。
完善相关立法。充分发挥立法机构在出境旅游规制中的作用，特别是全国人民代表大会及其常务委员会、国务院应及时出台出境旅游法律法规，从法律上协调出境旅游中的各种社会关系，为赴越南旅游市场运转提供法律支持。具体如下：首先，继续完善立法，借鉴相关法律制定出境旅游专门法，营造公平、公正的市场运营环境，促进出境旅游经营企业间的公平竞争，发挥配套法律法规在出境旅游规范方面的作用。其次，及时清理现行法律法规中不合时宜的条款，尤其是涉及边境旅游和出境旅游的地方性法规，及时修订完善出现漏洞和相互矛盾的法规条款。第三，执法与立法并重，减少政府执法部门不作为的问题发生。
密切保持与出境目的地的政府合作。国际旅游管理比国内旅游更为复杂。加强旅游客源地与目的地的各级政府间合作，不仅有利于大陆居民旅游者的出游，而且有助于构建出境旅游经营企业的公平竞争环境。出境旅游尤其是边境旅游牵涉双边或者多边的政府合作，加强与出境旅游目的地政府的合作，包括旅游信息的及时交流、旅游协议的适时修订、旅游市场的共同打造、旅游基础设施的完善等，为旅游者创造较好的旅行软环境，使中国旅游者安全、愉悦的完成境外的旅游活动。
从历史发展进程和现阶段中越关系的看，大陆居民赴越南的旅游市场仍有较大增长空间。作为市场干预主体，政府规制对于这一旅游市场的健康发展至关重要。现阶段大陆居民赴越南旅游市场发展稳定，政府规制基本满足了市场良性运行的需要，但仍存在一些不尽如人意的地方。大陆居民赴越南旅游市场的规范，有待于规制主体的监管到位、相关立法的完善以及与越南方面合作的深入开展。