欧美国家住房社会保障体系及对我国的启示，本文主要内容关键词为：社会保障体系论文,住房论文,启示论文,欧美论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从上世纪初开始，面对由于工业革命和城市化，以及世纪初的两次世界大战带来的住房短缺问题，西方各国采取了一些政策，制定了一系列法律，相继建立起了自己的住房社会保障体系。研究和分析西方国家的住房保障体系，借鉴它们的经验，对建立和完善我国城镇住房社会保障制度有着积极的意义。
1 欧美国家现代住房社会保障体系背景分析
二战以后到70年代中期，为缓解社会矛盾，促进经济发展和社会稳定，西欧发达国家先后通过制定一整套的法律和制度来调整社会关系，为处理因战争以及之后的市场竞争而带来的“边缘群体”的贫困问题，制定各种福利政策，实施各种福利制度，并逐渐走向鼎盛，成为我们今天所看到的“福利国家”。这些国家不仅有完善的医疗、养老等福利制度，在住房方面也相继建立了各自的住房社会保障体系。
1.1 住房政策的发展
Boelhouwer(1991)将二战以来西欧各国住房政策的发展划分为4个阶段：
第一阶段是战后各国普遍面临的“房荒”时期。在这个时期，不论是“左翼”还是“右翼”政府，住房目标是一致的，即国家对住房市场进行很强的干预，以解决住房短缺问题；
第二阶段是多个西欧国家“左翼”政府当政时期。如瑞典社会民主党当政至1976年，西德社会民主党当政由1970～1982年，荷兰社会民主党当政由1973～1977年，英国工党当政从1974～1979年。在这个阶段，所有“左翼”政府继续实行建房补贴，以促进大规模建房，特别是建造社会出租房；
第三阶段主要是在“右翼”政府（或右倾联盟）当政时期。在瑞典是从1976年起，荷兰是从1977年起，英国从1979年起，丹麦和德国从1982年起，随着西欧各国的住房短缺问题逐步缓解，为缩减政府开支，各国广泛开始实行住房市场化政策，放松或取消租金管制，对社会出租房不再大规模建造，转而翻修，鼓励住房私有化，增加自有住房的补贴，同时减少对低收入人群的住房补贴；
第四阶段是“右翼”政府在西欧国家继续当政占多数的时期。在这个时期，由于在前一阶段政府减少了对住房的投入，使低收入者的住房问题和特殊人群（残疾人、移民、少数民族等）的住房问题越来越突出。如何解决这些问题成为政府关注的焦点。
由于各国的历史背景、社会发展情况的不同，以上4个阶段在各国的起讫时间也不尽相同。有的国家可能还不止经历4个阶段，有的国家“左翼”和“右翼”政策之间的差异也不一样。如在荷兰和瑞典，当“右翼”政府取代“左翼”政府时，双方在住房问题上达成共识，政策上基本没有大的变化，很长一段时间里持续推行政府“介入”的政策。而在英国、德国和法国，“右翼”政府上台后则改变“左翼”的作法，更多地强调放松管制，重视市场的力量。
1.2 欧美国家福利制度类型
Esping-Andersen(1990)对18个福利国家进行了考察，结论是在社会制度方面，大约有以下3类不同的国家：社会民主主义福利国家、合作主义福利国家、自由主义福利国家。在第一类国家里，“主导政治力量推动基于普济主义和非自由化改革，惠及各个阶层（Barlow和Duncan,1994）”。此类国家的目标是提供“全国统一”的福利体系，奉行高福利水平人人平等，而不是其他国家的最低需求平等的原则。瑞典是这类国家的典型。其他斯堪的纳维亚国家也属于这一类型；第二类国家主要是德国、奥地利、荷兰和法国。这些国家大多数强调社会不同阶层和职业的权利，对市场和私有化心存疑虑，不再愿意通过市场提供福利；第三类国家实行在对基本的生活状况进行调查后，为低收入者、工人阶级、需要国家救济的群体提供有限福利安全网的制度。此类国家的典型是美国，加拿大、澳大利亚和新西兰属于这类国家，欧洲的英国和爱尔兰也属于这种类型的国家。
Barlow和Duncan(1994)认为，Esping Andersen的分类中还应加上第4类国家——初级福利国家，主要有希腊、葡萄牙、西班牙和意大利。这类国家与自由福利国家相似，但发放的福利少于自由福利国家，享受福利补贴的主要是农村家庭，而不是实行所有公民一律平等的福利制度。这主要是受其根深蒂固的农业经济的影响。随着这些国家逐步地从农业社会过渡到工业社会，福利制度也在转向其他的类型，如西班牙正处于从此类制度向自由福利国家过渡时期，意大利则兼有初级福利和合作主义福利的特点。
尽管西方国家的住房政策在很大程度上相似，但由于各国的历史、文化、政治、经济条件的不同，而使各国住房保障体系的建立和实施方式也有不同，我们选择了德国、荷兰、英国和美国4个国家加以介绍（因篇幅有限，摘发德、美，编者），以进一步了解欧美国家的住房社会保障体系的特点和演进过程。
2 德国的住房社会保障体系
2.1 基本情况
德国住房产权结构的特征主要表现为拥有较高的私人出租房比重，在出租房中，私人出租房一直高于非营利出租房。尽管从1987年开始，由于政策的倾斜，通过市场运作，自有住房的比例在增加，但到上世纪末出租房仍然占重要地位，特别是在1978～1987年间，私人出租房增加很快，见表1。
表1 德国住房产权结构1978～1994年
私人出租房 社会住房 自有住房
租房存量
(%) (%) (%)
(%)
1978 44.817.7 37.5
22.6
1987 45.412.6 42.0
26.3
1994 36.026.0 38.0
35.3
资料来源：联邦统计办公室：住房政策专家委员会
注：1.1978年和1987年仅是西德数。
2.私人出租房比例中包括非营利出租房
在3500多万套的住宅中，约2800万套在西部（老联邦州），其中约40%是自有住房，60%供出租。在住房质量方面，新老联邦州之间差异比较大，可支配的居住面积东西部也有不同。目前，西部平均每人居住面积为35平方米，这是1950年的一倍多。在东部（新联邦州）人均居住面积为28平方米。在东部的住房中，95%以上有洗澡间，75%有集中供暖。
在德国，一直到19世纪前叶，住房供应还是由个人自给解决。到20世纪初由于经济变革和社会的变化，人口向城市大量积聚，出现了广泛的住房问题。为此，政府开始推行了第一次房改运动，并提出了最初的住房公益性原则，即住房被解释成“特殊物品”，自由的住房市场不能为工人阶级提供符合他们需要的并且能够负担得起的住房，要求国家必须介入这一领域。
Michael Schreiber(1998)把德国从成立了联邦共和国和选择了社会市场经济制度之后的国家住房政策划分成为大约4个阶段：
1)从1948年到1956年颁布第二个住房法为止，住房政策的重点是创造居住空间；
2)从1956年到60年代初，主要是为弱小社会群体建造社会福利房；
3)在60年代期间，除了建设社会住房外，政府政策鼓励自有住房的建造；
4)从70年代以来，促进私人房产的形成成为唯一的优先目的，社会福利住房只计划用于满足某些特定问题群体的需要。
2.2 战后重建时期的住房社会保障
德国是两次世界大战的发起国和战败国，战争对国民经济造成了极大的破坏。第二次世界大战结束时，德国的许多城市成为了废墟，满目疮痍。统计资料显示，在西德，约80%的住房遭到了破坏。战后的局势迫使政府采取极端的措施以解决严重的房荒问题，前西德政府不得不实行住宅配给制度，由政府住宅局负责以低租金分配给住户，不允许私自出租和出售。1950年，约50%的家庭得到了政府配给的住房。这个措施一定程度上缓解了住房短缺的矛盾，但还没有根本解决住宅供应不足的问题，例如，在50年代初，政府能提供给1700万个家庭居住的住宅仅有1000万套，仍有约700万套的住宅缺口。
为此，联邦政府以为国内所有公民提供能负担的住房为政策目标，在1950年颁布了第一部《住宅建设法》，推出了“社会住房计划”。该计划主要包括三方面内容：其一，政府对纳入社会住房计划的项目提供投资补贴，在土地供应、贷款、税收等方面给予优惠，以鼓励社会住房的建设；其二，政府把社会住房的租金控制在符合低收入家庭负担能力的水平之内，低租金给经营者带来的损失用政府贴息和税收优惠的方式来弥补；其三，对租用社会住宅的进行家庭收入调查，进行严格资格限制，以保证社会住房能真正向低收入者提供。由于政府从供应和需求两个方面给予的鼓励和支持，前西德的住房建设达到了高潮，每年大约能建新房约70万套（其中50%左右是社会住宅），极大地缓解了住房短缺的压力。
2.3 市场化进程时期的住房社会保障
到50年代末，经过重建和恢复，联邦德国的经济进入了持续发展时期。从1950到1960年，联邦德国的CDP年平均增长12.9%，居民收入水平也有极大的提高。在这个时期，住房极度匮乏的问题已经得到基本解决，住宅政策的重点也从大规模的社会住房的建造转向了建立规范的住宅市场，重点扶持自有住宅。
1956年，联邦德国颁布了对自有住宅进行扶持和鼓励的第二部《建筑法》。如同第一部建筑法一样，该法要求联邦、州和地方政府在住房方面都要承担责任，各级政府对建房或购房者要给予补贴、贷款和减税等支持。补贴措施的出台使大量的公共资金流入了住房建设。公共资金的投入又吸引了大量私人资本，自有住房比例有了显著的提高，从1950年的8%上升到1968年的34%。
为了进一步开放住宅市场，为商业性开发建设创造条件，1960年，联邦政府又出台了《终止住宅管制和保证社会租住权法》。取消了租金管制后，住宅的租金水平不断上涨，到了60年代，租金水平已经大大超过居民的承受能力。为使低收入家庭能够住上房子，1965年，联邦政府出台了《住房补贴法》。依据此法，凡家庭收入不足以租赁适当住房的公民都可以向政府提出申请，经审查合格后获得住房补贴。补贴是按照家庭人口、税后收入及租金水平计算发放。补贴的标准是补贴后家庭实际负担的住房支出应当在税后收入的20%～25%之间。
住房补贴，这一被视为有效的社会福利措施的出台对德国住宅市场化过程中低收入者利益的保障发挥了重要的作用，并延续至今。资料显示，1991年底，德国有300多万家庭获得了住房补贴，1994年联邦和州政府负担的补贴共计达70亿马克。
通过市场运作并贯之于辅助性原则（即自助为主、国家扶持为辅的原则）对广大的各界层人土进行的住房分配，以及通过政府补贴对低收入者进行的住房援助，极大的促进了德国的住房建设和住房分配，到80年代末，房荒已经不复存在。随着住房短缺问题的逐步解决，政府援助的重点更多地集中于一些被社会视为边缘和问题的群体，如单亲家庭、多子女家庭、少数民族、酗酒者等的住房需求。这些人除了没有收入或收入水平普遍比较低以外，还由于被视为具有“坏”品质而受到房主的歧视。他们没有足够的财力自己到市场上去租房，即使有能力到市场上去租房也常常会被拒绝。这些“问题”群体在80年代不断增大，到1992年，几乎有1%的人成为了无家可归者。
为解决这些人的住房，政府一方面投入大量资金在全国范围内建造福利住房。1991年投入的资金有17.6亿马克，1992和1993年各为27亿马克，1994年达到24.6亿马克。另一方面，政府通过一些优惠的措施鼓励私人房主提供合适的住房，如为房主提供补助金、对租金进行担保、对支出超支给予担保、实行短期租金合同等。同时，政府还对房主赋予可以自由选择租户的权利。除了给予住房方面的帮助外，政府还对这些困难户给予诸如治疗等额外的长期的社会的或经济方面的照顾。
2.4 对新联邦州的住房援助
两德合并以后，由于前40年社会、经济发展的不平衡而带来的居住条件的差异，给新旧联邦州都造成了巨大的压力。在旧联邦州，特别是在人口稠密的地区，由于生育高峰出生的人们这时进入了住房需求时期，以及大量的移民（1988年初～1994年底约400万人），特别是从新联邦州拥入的人口使住房短缺问题重新摆在人们面前。1988以后旧联邦州建房数量激增，仅1992年建成的住宅就有17万多套，1994年达到了约48万多套。
新联邦州的住房大部分质量低劣，产权不清，租金水平十分低，还不到平均成本的20%。为改善新联邦州的住房条件，新旧联邦州的住房体制尽快接轨，联邦政府对新联邦州提供了大量资金，用以对住房进行更新和修缮。对于产权问题，按照两德合并条款，在新联邦州成立了未决财产办公室，负责接受包括土地、住房在内的各种财产诉求，处理各种财产纠纷。到1994年，大约一半的财产问题得到了解决，得以重新登记。
为筹集对现有住房进行更新、修缮的资金，德国政府主要采用了两个手段：一是直接提供资金援助。仅1991～1992年就拨款15亿马克对东部地区的88万套住宅进行了修缮和改造。同时还重建信贷银行，拨款600亿马克用于现代化项目的长期低息贷款；二是对住房制度进行大规模的改革。在居民收入逐步提高的条件下，于1991～1993年两次提高租金水平，使东部的平均租金达到了西部同期水平的75%。为了使东部更快地融入西部的租金市场，政府对东部居民进行了大量补贴，在1992年，东部享受住房补贴的家庭占到了28.5%，而在西部，这一比例仅为6%。
经过以上措施的实施，新联邦州的住房质量已经得到极大改善，其住宅体制已经基本纳入德国的“社会市场经济”体系。
3 美国的住房社会保障体系
3.1 基本情况
美国是典型的自由市场经济国家，经济实力雄厚，产业结构完整，生产规模巨大，国民生产总值长期居世界第一位。美国的住房建设发展始于二战以后。1949年，美国国会通过了《全国可承受住房法》，提出了“让每个美国家庭能够承受得起一套环境适宜的体面的住房”的住房目标。自此，美国的建筑业（住宅建设约占55%）和钢铁工业、汽车制造并驾齐驱，成为经济发展的三大支柱产业之一。经过几十年的努力，新建住宅到80年代末约完成5000万套，是1945年前40年建房总数的2.5倍。住房标准也相当高，据统计，1985年，户均面积已经达到174平方米，到20世纪90年代初，人均居住面积达到了60平方米，3/4的住房设有两个卫生间，96%以上的家庭配有先进的现代化设施，2/3的家庭拥有自己的独立住宅。近年来的几次降息使住房又成为人们投资的热点。美国自有住房的比例已经从1990年的64%上升到了2001年底的68%，其中白人的自有住房率为74%（1995年为71%），黑人和拉美裔自有住房率为49%（1995年为42%）。
3.2 美国住房社会保障制度
美国经济制度的特点及住房目标决定了美国住房政策的基本思路，即市场机制与政府干预相结合。一方面，住房是居民个人的财产，应当由市场来调节其供求；另一方面，住房的特殊性又使国家不能完全依赖于市场，在不同时期，国家采用了不同的手段对住房市场实施干预，以实现其住房目标。
美国对住房市场的于预始于1930年的经济危机。当时，由于经济的衰退，50%的购房者无力偿还贷款，新建住房急速减少。鉴于此，同时也是为了完善住房融资体系，刺激经济发展，缓解社会矛盾，美国政府出台了两个措施：一是在30年代初，颁布了《联邦住宅贷款法》(Federal Home Loan Act)，并于1934年设立“联邦住宅管理局”(Federal Housing Administration,FHA)，向普通公民开办抵押贷款保险；一是在1938年由联邦政府出资设立了“联邦国民抵押协会”(Federal National Mortgage Association,FNMA)，建立了抵押贷款二级市场，为全国抵押贷款市场提供资金支持。这两项举措成为后来美国住房市场的两大支柱，住房融资体系由此建立和发展。以后，美国进一步发展和完善了它的住房融资制度。完备的融资体系，为美国住房政策的实施起到了独特的作用——既承担了政府的一部分援助的责任，又使自由的住房市场得以顺利运行。
美国的福利住房政策主要是通过补贴制度来实施。住房补贴可以分为两大类：以项目为基础的补贴(project-based housing subsidy)和以租户为基础的补贴(tenant-based housing subsidy)。
以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程，对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。公共住房补贴制度始于1937年，是最早的补贴形式。具体内容是，由联邦政府负责拨付建造公共住房的所有资金，地方政府（或州政府）设置的财政归中央的住房局负责监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局。公共住房的维修和管理营运的资金也由联邦政府负担。到1997年，公共住房有140多万套。对私有住房的补贴始于1961年，包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房；二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。在第一种形式下，购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴，如补贴一部分首期付款，或补贴全部抵押贷款的交易成本、或对抵押贷款提供担保，或补贴一部分抵押贷款利息。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。第二种形式是由政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者。被选中的住房的房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。此外，联邦政府还为这些住房提供部分营运和维修资金。1997年，这类住房共有170多万套。
以租户为基础的补贴分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收入家庭。具体操作是，联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，承租者自己寻找和选择想要承租的住房，经过讨价还价协商确定租金。选定住房的质量及承租者和房主之间的租约须经地方政府住房局的确认之后，地方政府住房局直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。住房证和住房券略有区别。住房证补贴始于1974年，90年代末约有110万户居民享受此种补贴。住房券始于1983年，受惠户约40万。享受住房证的住户不能承租房租高于联邦政府确定的租金水平的住房，而享受住房券的住户则没有这个限制。即如果选择的住房房租高于政府的规定，由承租者负担租金差价；如果承租者选择的住房房租低于政府规定，租金差额归承租者。
需要说明的是以租户为基础的补贴是补贴跟“人”（租户）走，如果承租者搬迁，他们可以继续享受补贴。而以项目为基础的补贴则不同，住户一旦离开公共住房即不再享受补贴。因此，此类补贴又称之为跟“房”走的补贴。
在美国，低收入家庭的标准是由政府每年年初根据上年的人均GDP情况确定并予以公布，如1990年，4口之家的年收入在24000美元以下即为低收入家庭。美国的家庭中约18%属于低收入家庭，能够享受住房补贴的仅为其中的1/3。因此，在美国，不管政府建了多少公共住房都不够用，在一些大城市，低收入家庭往往要排3年之久才能住得上房。
美国住房的社会保障制度对特殊群体的住房需求还给予了特殊的关注。二战以后，住房政策的重点是放在解决退伍军人的住房问题上。1944年成立了退伍军人局(Veterans Administration,VA)，专门为退伍军人的住房抵押贷款提供担保。 老人也是政府始终给予高度关注的目标群。老人的收入一般都比较低，健康状况也不太好，因此老人对住房的需求要高于一般家庭。美国政府规定，凡62岁以上的低收入老人都可以申请住房补贴。
此外，美国还有许多专门为老人的特殊需求设计的老年公寓。这些公寓不仅提供住房，还提供陪助、护理和医药等服务。老年公寓有3种类型：一是自住型(independent-living)，即除了良好质量的住房以外，还提供一个环境优美、舒适的居住社区和所有的生活配套设施；二是陪助型(assisted-living)，即除了良好质量的住房和舒适的环境以外，还提供与日常生活有关的各种服务，如做饭、帮助洗澡、洗衣、体检、喂药和其他服务；三是特护型(acute-care)，即除了以上设施和服务以外，还提供全面的医疗服务，包括传统的医护和重症病人的治疗。尽管老年公寓建造和管理的资金主要是由投资者自行负担，并且完全按照市场规则进行运作，但各级政府一般都对此视作积极、正面的行为而给予支持，在土地征用、资金筹措等方面为开发商提供便利。
4 欧美国家住房社会保障体系对我国的启示
西方国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、维护社会安全方面起着重要的作用。出于以人为本的理念和市场经济的客观要求，西方各国均把为每一个居民提供住房和改善人们的居住环境作为其基本的国策。尽管西方国家的住房社会保障体系同它们的失业、养老、医疗等其他福利制度一样，经常成为人们长期争论的话题，但毋庸置疑，它总体上是成功的，我们可以从其住房短缺问题的基本解决和人们住房条件普遍提高看到。欧美国家发展住房的过程说明，住房问题不仅涉及到人的生存权和居住权，也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。因此，无论什么社会制度的政府，都必须对公众的居住问题进行关注，不能将住房全部商品化并推向市场，建立与完善住房社会保障体系是不可回避的。
概括来看，西方国家住房社会保障体系具有以下几个特点。
4.1 政府对住房市场的强制干预
西方国家现代的住房社会保障体系是伴随工业革命和城市化建设过程中住房短缺问题的出现确立的，在它建立和发展的全过程留下很强的国家干预的痕迹。按照国家干预程度的不同，西方国家的住房社会保障制度大致可以划分成两个阶段：一是极度的“房荒”和人们收入水平普遍低下，以及经济危机大萧条的市场失灵时期。在这个阶段，国家采用了一系列手段，参与和控制了住房建造、分配的所有过程；二是市场的功能基本恢复，住房供求趋于平衡，人们收入大幅提高时期。在这个时期，政府逐步从住房领域中退出，仅表现为对社会底层的弱势群体的关注和援助。
4.2 干预手段的灵活性
不同时期，国家采用的于预手段也有不同。在上述第一个时期，为了尽快增加住房供应和让居民有足够的能力获得住房，国家一般是实施对供求双方直接给予扶持的政策，如建房补贴，租房补贴，购房贴息、奖励等财政和金融政策。在最困难时期，甚至不惜使用极端的手段，如租金控制、政府直接投资建房等。在后一个时期，租金控制被取消，补贴也逐步从广泛地对建房的补贴转为部分地对住户的补贴，并主要集中在对最低收入群体的援助方面。
4.3 组织机构的多样性
在运作机制方面，由于各国政府政策取向不同，有的没有设立专门的机构来经营福利住房，如美国。而在西欧大部分的民主国家，则成立了专门的机构，如非营利组织来建造、管理福利住房，负责施行国家的职责。进一步看，各国的非营利机构还有区别。英国的市镇住房机构更多地带有政府直接运作的特点，但过度依赖政府导致效率低下，最终英国放弃了这种选择。荷兰的住房协会则基本顺应了经济制度的变革和社会的发展，尽管政府以间接的方式对它进行了扶持，但它完全是通过市场来运作。成功的运作使这些非营利组织至今仍在荷兰的住房社会保障体系中占有重要的位置。
4.4 法律保障
以上所有方面，都是以法律的形式进行了规范，这使得西方国家住房社会保障制度具有刚性，保证了它的运作目标得以逐步实现。
5 对我国的启示和借鉴
反思我国的住房体制改革，欧美发达国家住房发展和社会保障体系的经验，有不少方面值得我们借鉴。
1.中国的住房制度改革是邓小平先生最早提出的，从1980年提出“住房私有化、市场化”改革到今天，我国建设和出售了大量的居民住宅，住房市场体系已经基本形成，私有化程度也大大提高。但长期以来我们一直在着眼于住房的私有化和商品化，并没有重视建立和完善住房的社会保障体系，特别是对低收入阶层的关注和扶持仍然不够。我国是发展中国家，基础薄弱，人口众多。近年来尽管人们的收入水平有了大幅度提高，但住房支出对大多数中低收入家庭来说还是很难承受的负担，许多居民还没有自己的住房。据统计，到1996年我国城市中还有近400万户家庭人均居住面积不足4平方米，住房分配上的贫富差距越来越大，住房的质量和环境还急需改善，我国在人均居住面积、住房的质量和环境标准方面离“小康”水平还相差很远。随着我国住房商品化、市场化的逐步实现，二十几年前基于住房计划体制背景而出台的改革的目标在新形式下应当进行调整，把建立住房社会保障体系，为每一个居民提供住房和改善人们的居住条件作为我国基本的国策和下一步住房改革的目标任务。在建设全面小康社会的目标中应当进一步明确居民的住房和环境标准，尽快出台我国的《住房法》，对住房活动的目标和行为进行规范和监督。
2.在设计住房社会保障制度之前，首先要对社会居住情况和居民收入情况进行详细普查，以及对未来住房需求进行预测。在此基础上，按照居民实际负担能力和各地财政的不同情况，明确划分住房社会保障的范围，配合相关社会保障制度，如养老、就业等和城市公共管理体系，分阶段制定住房社会保障政策和制度的“路线图”。原则上，对有能力负担住房支出的高收入人群，应当通过市场运作解决住房问题；对有部分能力负担住房支出的中等收入和部分低收入人群，政府应当给予适当援助；对最低收入和没有收入的人群，政府必须全部包起来。收入线的划分必须明确和透明，不能存在所谓的“灰色收入”的成分。随经济的不断发展和个人收入水平的变化，收入线要进行适时调整。
需要强调的是，政府援助的对象不应当仅仅是当前具有“城市身份”的居民，还包括那些来自于农村，但已经长期居住在城市的民工。从户籍关系来看，尽管这些人不是城市人，但他们工作和生活已经融入到城市里，成为城市活动不可分割的部分。中国的城镇化进程，户籍制度的改革将使城镇住房福利的需求面急剧扩大。成千上万的农民还将进入城镇，成为产业工人（据有关方面估计，目前我国农村剩余劳动力有1.5亿，以后每年还会新增几百万），他们可能是最为贫困的群体。在谋生的初期，他们中几乎没有人能依靠自己的力量解决住房问题，因此他们的住房也会从在农村时的自给转为政府的任务。
3.政府不仅把住房视作一个经济问题，同时也要把它看成是社会和政治问题，政府不仅要从房地产的开发中有收益的获得，还要加大对社会保障住房的投入。中央政府要运用各种手段来缩小由于发展水平不同而形成的地区差异。如通过转移支付和税收返还等方式增加对贫困地区的住房建、改造补助，或建立中央住房基金，对急需福利住房资金的地区进行贷款援助等。在社会保障住房提供的方式上我们既不能走过去计划体制下福利分房的老路，也不能把政府的责任完全推向市场。由于我国住房总体上短缺，目前住房市场的运作还有极大的缺陷，因此政府应当有更多地介入。从住房的供应方面，政府应当主要运用间接的方式，通过出台一些融资政策，实施税收减免，甚至财政补贴的手段，鼓励企业按照不同需求，建造不同层次的住房，并不断提高管理水平，降低建造和管理住宅的费用。从住房的需求方来看，对需要政府部分援助的人群，可以通过进一步完善住房公积金和住房抵押贷款制度，同时出台一些优惠措施，如购房税收减免，租房给予政府补贴的方式给予援助，对最低收入或没有收入的居民，按照年龄、收入、生理等不同的条件，建立申报审批制度，逐步解决。要使政府的公共资金真正用在实处。以上参与各方的责任、权力和利益必须以立法的形式给予保证。
4.基于我国幅员辽阔，住房短缺，居民收入不高的国情，住房的类型应多元化。目前，我国是住房自有率最高的国家，单一的住房形式势必违背了多元化的市场需求，因此，我们应当建造各种类型的住房。福利住房，特别是大城市提供的部分可以主要是出租房。这样，一方面可以减轻大多数人的负担，有利于劳动力自由流动；另一方面也可以随家庭收入的变化，对享受福利住房的租户进行调整。
5.提供和管理社会保障性住房的机构，从长远考虑，可以引进西方的非营利机构的模式，把一部分国营的房地产公司转为非营利机构，由这些机构专门经营社会保障住房，国家立法对其进行监督。我国目前这种开发商既经营商品房，又建经济适用房运作方式有极大的弊病。因为在市场经济条件下，开发商作为市场自由竞争的参与者，经营的目的只有一个，即利润的最大化，让它们来承担政府的职责，既不合理，也不可能。从实际操作来看，对开发商经营的众多的项目，包括商品房和政府补贴住房进行的划分和严格的监督也是困难重重，这也是目前经济适用房监管失控的重要原因。