“十二五”期间我国行政管理体制改革的模式选择与制度设计，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,二五论文,模式论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政管理体制改革的模式选择与制度设计，是构建服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要件。模式选择恰当、制度设计合理，将会加快行政管理体制改革的进程和目标的实现。模式选择失误、制度设计失范，将会影响行政管理体制改革进程，推迟改革目标的实现。
一、“十二五”期间我国行政管理体制改革必须遵循的原则①
当前，我国正处在全面建设小康社会、进一步完善社会主义市场经济体制的关键时期，面临国内外形势新的挑战，我国现行的行政管理体制尚存在一些体制机制方面的缺陷，需要通过深化改革来完善和校正。在“十二五”期间，我国行政管理体制改革的模式选择与制度设计必须高举中国特色社会主义的伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。深化行政管理体制改革必须遵循以下原则：
（一）要从人民群众的根本利益出发，切实重视民生问题的解决。
我国的社会主义制度就决定了人民群众具有当家做主的主体地位。我国的政府是人民政府，政府必须为人民服务，人民有权决定国家的前途和命运。我们的党和政府所以能领导全党、全国各族人民在改革开放、建设社会主义现代化方面排除险阻，克服一个又一个的困难，取得举世瞩目的成果，就是一切工作从人民群众的根本利益出发，重视民生问题的解决，给人民群众带来现实的好处，得到人民群众的信赖、拥护和支持。我国行政管理体制改革也不例外，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为行政管理体制改革的出发点和落脚点，要强化各级政府的“公共性”和“公正性”以及公务员的公仆意识，实现基本公共服务的均等化。
（二）要与改革中的社会主义政治、经济、社会体制相适应。
改革以来，我国社会主义经济体制已经发生了根本性的变化，封闭的计划经济体制已转为开放的市场经济体制，单一的公有制已转为以公有制为主体、多种经济成分共同发展，分配制度已由平均主义、大锅饭转为以按劳分配为主体、多种分配方式同时并存，市场调节机制在资源配置中已起基础性作用。政府与非政府组织和公民社会互动的体制机制已初步建立，公众参与政府决策的渠道日益增多，为民执政、依法执政的制度在逐步建立和完善中，社会主义民主政治有了新的发展。“十二五”期间的行政管理体制改革必须坚持与完善社会主义市场经济体制的进程相适应，必须与建设社会主义民主政治和法治国家的要求相协调，加快服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的建设。
（三）必须进一步解放思想、实事求是、与时俱进。
改革以来，我国已进行了6次行政管理体制改革，完成了从20世纪80年代的精简机构、裁减人员、提高工作效率和90年代转变政府职能、强化宏观调控，到进入21世纪以来加强服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设的转变。由于我国在行政管理体制改革中坚持解放思想、实事求是、与时俱进，加快了政府职能的转变和行政管理体制模式的创新。在公共服务方面，已由政府包办、指令性供给的传统模式转为以政府为主导、市场适度调节、非政府组织和公众积极参与、社会全面监督的具有中国特色的新模式。汶川大地震的救灾重建工作的神速和北京成功举办奥运会公众的热情参与度，以及1997年成功抵御东南亚金融风暴和2008年的国际金融危机等事例，都体现了中国政府主导型新模式的巨大震撼力和无与伦比的影响力，使“北京共识”上升到一个新的高度。“十二五”期间，我国的行政管理体制改革要进一步解放思想，坚持实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系，以实现在2020年之前完成建设服务型政府的行政管理体制改革的阶段性目标而努力奋斗。
（四）必须有利于发挥中央与地方的两个积极性。
经过改革以来6次行政管理体制改革，中央给地方下放了公共服务的大部分事权，增强了地方在经济发展、市场监管、社会管理和公共服务等方面的自主权，调动了中央与地方以及社会各个方面的积极性，使我国的经济平均以9.8％的速度增长、城乡居民的生活水平以7％左右的幅度提高，外汇储备由不足1亿美元上升为2万多亿美元，对世界经济发展的贡献率由不足5％上升为25％以上，国家的综合国力由世界排名的10多位上升为第2位。这些成果的取得，都与我国行政管理体制求新求变、不断改革创新是密切联系的。在“十二五”期间，我们要继续在中央统一领导下，完善中央与地方的分权体制和分级调控体制，鼓励地方结合实际情况改革创新，推动行政管理体制向更高的层次发展，建立一种具有中国特色的行政管理新体制。在这同时，我国理论界、学术界也要继续解放思想，摆脱西方行政管理理论的束缚，认真总结我国改革开放30多年的行政管理体制改革的成功经验，上升为具有中国特色的行政管理理论，让世界分享中国改革开放的理论成果，为稳定世界政治、经济、社会秩序，建立和谐世界作出应有的贡献。
（五）必须坚持积极稳妥、循序渐进、全面推进与重点突破相结合。
我国的改革是社会主义制度的自我完善，要将计划经济体制转为社会主义市场经济体制，要将高度集中的行政管理体制转为中央与地方分级调控、分级管理的体制，这是没有先例的，没有现成的经验可循。国外的行政管理体制改革是在市场经济体制比较完善的基础上进行的，其目的是要防止和医治周期性的经济危机。而中国的行政管理体制改革的初衷是要加快改革开放，培育和发展社会主义市场经济体制，推动经济的发展和社会主义现代化建设。这方面的改革虽然在南斯拉夫、匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克等原东欧社会主义国家于20世纪五六十年代开始探索过，但由于国际环境的限制，改革的步子较慢、道路也比较曲折，所取得的经验也十分有限。我们在改革开放初期曾学习、借鉴过他们的经验，但由于国情不一样，他们的经验和模式很难借用，只能走自己的路。在1978年和1979年，中央放权给安徽、贵州、内蒙古等省、区政府，允许他们在贫困农村搞包产到组、包产到户的试点，成功以后在全国全面推广，有力地推动了农业生产的发展。在农村改革取得成功以后，改革又向城市推进，行政管理体制进入了改革创新阶段。在对外开放引进外资过程中创造的行政审批“一站式”、“一个窗口”、“一个中心”服务的经验也是先试点、后推广的。“先试点、后推广”、“全面推进与重点突破相结合”的经验是我们在改革开放实践中独创的。这些中国式的改革经验已被载入世界改革的史册。“十二五”期间的行政管理体制改革，为了提高成功率，实现预期目标，我们仍然要坚持积极稳妥、循序渐进，做到全面推进与重点突破相结合、长远目标与阶段性目标相结合的经验。
（六）坚持统筹兼顾，把改革开放与经济发展和社会稳定相结合。
把改革与发展、稳定结合起来，用改革开放来推动经济的发展和社会稳定，经济的发展为改革开放提供物质基础，社会稳定为改革开放和经济发展创造良好的社会环境。这是一项具有中国特色的经验。在改革开放初期，国民经济困难重重，一些生活需要的基本农产品和工业品供应严重不足，就业压力很大、财政赤字严重。在党中央和国务院的领导下，各级政府统筹兼顾，在抓好改革开放工作的同时，重点抓了经济的恢复发展和社会稳定。当时，全国有1600万下乡知青回城要就业，有1000万下放干部要安排工作，这是直接关系社会稳定的大事。中央把解决就业问题作为一项重大的“政治任务”下达给各级政府，动员全社会的力量来关注和解决这一问题。在党政机关、社会团体、企业、家庭和个人的共同努力下，利用“社会共治”的智慧创新了多种就业渠道。政府主抓改革开放和经济发展创造就业岗位，国有企业办“大集体”、集体企业办“小集体”、多人合作办合作企业、家庭和个人办小商店、社会团体办各类服务企业，开辟就业新渠道。群策群力，经过政府与社会团体、企业、家庭和个人的共同努力，在6年时间中创造了3000多万个就业机会，使城镇登记失业率由1979年的5.4％下降到1985年的1.8％。1980～1985年，GDP年均增长9.7％，经济进入了改革以来的第一个高峰期，迈上了一个新的台阶，年产粮食由3亿吨上升为4亿吨，实现了粮食的基本自给，市场商品日益丰富；农村居民平均年收入增长14.6％，城镇居民平均年收入增长5.7％，城乡居民生活有了较大的改善，整个社会祥和稳定。由于我国各级政府十分重视改革与发展和稳定关系的结合及统筹区域、城乡、产业、市场的发展，使改革取得了巨大成功，使经济进入了长达30多年的高速增长期，社会空前团结，政府的公众满意度达85％以上。中国利用“社会共治”方式解决就业和经济短缺等问题要比西方世界提出用“社会共治”来解决公共服务问题早18年时间。
以上六大原则，实际上是我国行政管理体制改革积累的六大经验，是中国特色行政管理理论最集中的体现。在“十二五”期间，我国行政管理体制改革要继续坚持这六大原则——六大经验，实现2020年建成服务型政府的目标。
二、西方行政管理体制的理论和模式的演变② 与启示
西方世界自1933年美国总统罗斯福“新政”以来，行政管理体制改革大体经历了三个阶段：第一阶段是1933～1979年，政府集中提供公共服务，追求公共服务最大化；第二阶段是1980～1996年，公共服务民营化、市场化经营，提高效率，减少政府支出；第三阶段是1997～2008年，政府与非政府组织、企业、个人互动，提高公共服务的社会效益。与这三个阶段相对应的行政管理理论有三种（官僚行政、新公共管理、社会共治）、模式有三类（强干预、放弃干预、适度干预）。
（一）西方行政管理的三大理论。③
西方现代行政管理理论基本有以下三种：
1.官僚行政理论。代表人物是马克斯·韦伯。这一理论也称之为“威权主义”或“权威主义”理论。这一理论流行于20世纪30年代至70年代西方世界，是对20世纪30年代以前的自由主义行政理论（以亚当·斯密为代表）的批判和创新。其主要特点是利用国家赋予政府的权力，以组织化、职业化、理性化和强制性的官僚行政机构的权威，将社会各个阶层（或阶级）纳入政府权力的控制范围之内，社会公共资源由国家统一管理和指令性分配，实现社会福利最大化。这一理论承认政府的权威性，承认社会有超越个人利益的公共利益；行政管理机构是一种垂直化、集中化的机构，政府门类齐全，职能复杂，人员众多；政府的主要职能是宏观调控，对市场主体行为进行规范，对市场交易活动进行法律化治理，提供社会管理和公共服务。这一政府集中化的行政管理模式与自由主义的私人管理模式相比，无论是公共服务的数量、质量和服务范围，都比自由主义的私人管理模式优越。但是随着第二次世界大战后经济的发展，特别是进入后工业社会，人们随着生活水平和社会福利水平的提高，对政治的参与热情上升，要求参与政府公共决策的愿望强烈，官僚行政机构的“为民做主”的理论和机制已无法满足公众的要求。另外，由于各国追求社会福利最大化，国家财力负担过重，财政赤字不断扩大，政府运行困难。这必然要引起新理论的产生和发展。
2.新公共管理理论。④ 代表人物是奥斯特罗姆。这一理论流行于20世纪80年代。这派理论实际上是以公共选择学派为代表，吸收了新管理主义理论和货币主义理论（新自由主义理论）。这一理论是在对官僚行政理论和体制的批判、否定中成长起来的。其主要特点是将原来集中化管理的公共行政部门分散化，公共产业实行私有化，公共服务实行市场化。新公共管理理论强调组建分权制、扁平化、公私伙伴化的组织形式；通过私有化、契约外包、市场竞争提供公共资源，减少公共产品和服务成本，降低政府开支；建立“顾客”导向“的企业家”政府，在政府部门引入企业经营理论、方法、技术和市场机制，以降低政府的行政成本，提高行政效率。新公共管理理论不承认政府的权威性，崇尚无政府主义，主张政治、经济与行政融合，减少机构和人员，搞小政府，政府将公共服务交给私人市场化经营后，尽可能不管或少管；不承认社会有超越个人利益的公共利益；要求私人参与公共决策，满足不同利益集团（群体）对公共服务的不同偏好。这一理论的主要实践者是英国首相撒切尔夫人和美国总统里根，实践结果，与这一理论的倡导者们的预期相反。由于企业追求利润，并没有在公共服务提供方面增加投资，服务的水平不仅没有提高，反而急速下降。由于这一理论没有认清全球经济一体化的大趋势，以及经济规模扩大和经济关系复杂化，增加了一个国家政府调控的难度，需要社会各界联合干预，协同采取措施，才能解决公共服务领域的新问题，只能以失败而告终。这为“社会共治”理论的产生创造了条件。
3.社会共治理论。这一理论包括两个部分：一是新公共服务理论，代表人物是罗伯特·登哈特（美）；二是整体治理理论，代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维（英）。这一理论流行于1990～2008年。社会共治理论的核心是：政府与非政府组织（第三部门）、企业和私人建立平等的伙伴关系，参与政府公共治理决策，对社会公众的要求作出及时回应；通过分工合作，扩大公共服务的范围，满足社会公众对公共服务的不同偏好；政府通过购买第三部门的公共服务，以减少政府在公共服务方面的精力，更多地关注经济的宏观调控、减少经济的波动和危机的出现。整体治理的主要内容是：将分散化的公共服务再集中起来，把下放给私人进行企业化经营、外包的公共服务再收归政府公共部门管理；实行大部门制，将功能相近的公共服务项目集中到一个部门管理，重塑公共服务体系，提高行政效率；公共产品进行集中化采购和专业化经营，鼓励小部门和不同所有制经营单位共享政府的公共服务设施；把政府的部门网络合并为政府统一监管的网络，建立数据库，便于非政府组织、企业和私人了解政府公共服务决策和有关法律政策，进行互动式服务；建立一个以公民为对象、以服务为宗旨、以需要为基础、便捷、灵活、互动、合作、可持续的新型的服务网络；建立一种真正重业绩、重结果、内外监督体系完善的协同型（合作）政府。这一理论于20世纪90年代，在英国、美国、澳大利亚被广泛运用并取得了一定的效果。但这一理论也有它严重的缺陷：容易因政府与非政府组织、企业和私人在决策方面的分歧过大、难以形成共识，而延误治理的时机，而造成重大损失。例如，联邦德国政府早在2009年初就决定要投入大笔资金以减少国际金融危机的冲击，但由于议会内部和社会各利益集团意见不能统一，到8月份资金尚未投入，影响了德国经济的复苏。这一理论还有一个缺陷，过于迁就非政府组织、企业和私人的意见，放松政府对虚拟经济的监管，致使金融衍生产品过度投机操作，引起虚拟经济的恶性泡沫化，引发了国际金融危机。
2009年4月在英国伦敦召开的G20峰会上，在加强各国政府和国际组织联合干预世界经济特别是虚拟经济方面取得了共识。2009年开始的国际之间的“政府联合共治”理论将对未来世界产生深刻的影响。
（二）西方行政管理的三大模式。
当今西方世界的行政管理模式主要有三类：
1.政府强干预模式（1933～1979年）。⑤ 这一模式起始于罗斯福“新政”，第二次世界大战后迅速向西欧各国扩散。1933年美国总统罗斯福“新政”，采用了国家强干预模式。这一模式的特点是：通过国会立法，赋予政府对经济和社会的直接干预权，使原来的弱势政府转为强势政府。国会通过的《产业复兴法》，赋予政府对产业调整和振兴的调控权。为了缓解工业产品过剩，联邦政府与500多个部门协同对500多个产业的生产和销售进行调控，主要通过生产的限额、工资和价格控制，以及制止不公平竞争等措施减少生产过剩。通过《农业调整法》，鼓励农场主压缩粮食种植面积和牲畜饲养头数，国家给予财政补贴，解决农畜产品过剩。通过《就业法》，对联邦政府的宏观调控措施给予规范，允许政府发行债券筹集资金，投资基础设施，创造就业机会。综合起来美国宏观调控主要有以下机制：（1）建立社会福利制度，构建社会“稳定器”和“安全网”；（2）调节分配，通过劳工政策和农业补贴政策，调节收入分配，缓和劳资矛盾和不同利益集团的矛盾；（3）将军工技术转为开发民品，促进新兴产业发展，提高美国产品竞争力；（4）政府投资基础设施，改善投资环境，创造就业机会；（5）政府大力兴办科技教育事业，培养创新型人才，保持美国科技的领先地位。美国的这一国家强干预的调控模式，被第二次世界大战后西欧各国政府所借鉴。第二次世界大战后德国、日本经济仅用10年左右时间就重新振兴，也是采用了美国的政府强干预模式。
2.政府放弃干预模式（1980～1990）。⑥ 这一模式的倡导者和实践者是英国首相撒切尔夫人和美国总统里根。这一模式的最大特点是政府放弃了对经济和公共服务领域的干预，把公共产业交给私人企业进行市场化经营或外包，减少政府开支。这一模式的运行机制是：（1）公共产业私有化，把集中管理的公共部门分为政府部门、准政府部门和私营部门；（2）公共服务市场化经营，将公共产品的购买者和提供者实行分离，开辟公共产品市场（准市场），通过竞争降低成本、提高效率；（3）改革行政管理体制，由垂直化管理转为扁平化管理，公共产品由单一提供转为多样化供应；（4）改变公共服务的激励机制，由政府对公共服务绩效考核后奖励转为基层分散化激励。由于这一模式缺乏政府有效的干预，将公共服务的支出转化为企业的利润，减少了公共服务的投资，损害了公共服务的提供。这一模式在20世纪90年代初被深刻批判而被否定。
3.政府适度干预模式（1991～2008年）。⑦ 这一模式是在批判、否定“政府不干预”模式过程中产生的，这是一种“公共治理”模式，是发挥政府和非政府组织、企业和私人各方面的积极性，对“政府不干预”期间出现的混乱的公共服务体制进行改造，通过政府与非政府组织、企业和私人的平等伙伴关系，研究更适合满足社会各阶层对公共服务的不同偏好的提供方式、方法和体制机制。也就是通过政府与非政府组织、企业和私人进行分工合作，基本社会福利由政府的公共部门承担，一些非基本的公共福利和特殊人群或阶层的基本福利以外的公共服务事项，可由非政府组织、企业和私人在他们力所能及的范围内提供，起到对政府公共服务拾遗补缺和堵漏的作用。政府也可以通过公开、透明的招标方式，向非政府组织、企业和私人购买一定数量的公共产品和服务，以支持非政府组织、企业和私人所从事的公益事业。这一模式与新公共管理模式的不同之处是：又将公共部门分拆再转为集中，成立大部门制，由政府集中提供基本公共服务，即由不干预转为再干预。这一模式的弱点是：由于政府公共决策让非政府组织、企业和私人广泛参与，有时由于各方难以达成“共识”而延误决策。最典型的例子是欧盟各国政府在反击2008年金融危机时，内部意见相左，决策游移，措施不力、拖沓。
除以上三大模式以外，从2008年下半年起，世界各国理论界、学术界和各国政府都在研究如何防止和治理国际性金融危机。2009年4月在伦敦召开的G20峰会所达成的共识，已初步勾画出一个国际联合干预的反危机的体制框架。与我们先前研究的“国际共治”架构基本一致：⑧ 在各国政府加强对本国金融和经济的调控的基础上，强化国际合作共治的联合调控体制和机制；在国际金融危机治理中为了充分发挥国际货币基金组织和世界银行的作用，必须改革现行领导体制，增加发展中国家的投票权和话语权；对虚拟经济的过度创新和过度投机行为应予以调控，对虚拟经济旧规制要重新审视，制定能有效防范引发金融危机的新规制。
（三）西方行政管理理论和模式的变化对我国的启示。
从以上西方行政管理体制的理论和模式的变化中，我们可以得出以下启示：
1.行政管理体制改革要有明确目标。行政管理体制改革要有针对性，目的是校正市场调节的缺陷，提高行政的效率，减少经济的波动和危机的出现，促进经济的可持续发展，加快和谐社会建设。
2.行政管理体制要不断创新。世界上没有一劳永逸的行政管理体制，必须适应国内外形势的发展，与时俱进，适时自我调整、自我完善，以提高政府的执政能力。
3.行政管理体制改革已由国内的“社会合作共治”模式向国际的“政府联合共治”模式发展。这是当今世界的潮流。这一形势要求我国政府强化国际职能，积极参与国际联合调控行动，防止国际虚拟经济泡沫的破裂。
4.要发挥中国“政府主导”型行政管理体制的优势。要使行政管理体制充满活力，必须认真总结中国行政管理体制改革的理论和模式防抗危机的功能，让世界分享中国改革开放的成果，创造一种有利于防止、抗击世界性危机的新思维、新理论、新模式。
5.我国理论界应反思。改革以来，我国行政管理理论基本是在照搬西方理论，对我国自身创造的经验，很少从理论高度加以总结，向世界介绍中国的“政府主导”型行政管理模式的材料少之又少。中国理论界应理直气壮地总结我国行政管理的经验，向世界推介，使世界行政管理理论更加丰富多彩，让世界分享中国的改革成果，扩大中国理论等“软实力”的影响力。
三、“十二五”期间我国行政管理体制改革的目标和模式
为了适应未来国际“政府联合共治”形势的发展，我国在选择“十二五”期间的行政管理体制模式时，思想应更解放一些，视野应更开阔一些。在学习借鉴国外经验的同时，更应总结我国30多年来在行政管理体制改革方面的经验教训，制定出一种真正具有中国特色的、适合中国国情的行政管理体制模式。对此，我们有如下构想：
（一）我国行政管理体制改革的目标和模式选择。
我国行政管理体制的模式应以政府为主导、社会各界积极参与的“社会合作共治”型模式。我国的行政管理体制在改革开放初期，就是以政府为主导，由社会各界积极参与，从农村家庭联产承包制改革试点、工业企业放权让利试点到改革开放方案制订，都是在各级政府主导下，汇集了社会各界的意见和建议，在局部试点成功后，再在全国推广的。我国现代化进程“三步走”的战略目标的制定、每个五年规划的制定和实施，都凝聚了全党、全国人民的智慧，汇集了社会各个方面的创新观点。我国的改革开放成果和经济业绩，都是由政府和社会团体、企业和社会公众共同努力、合作创新所取得的。我国这种以政府为主导，汇集党内外力量共同治理的独特的行政管理体制，在改革开放和经济发展中作出了卓越的贡献：在1978—2008年的30年中，我国经济虽出现过5次波动，但波动幅度较小，最低增长速度为3.8％（1990年）、最高增长速度为15.2％（1984年），年平均增长速度为9.8％，从没有出现过西方负增长的经济危机。并在1997年成功地抵御了东南亚金融风暴的袭击。当2008年出现国际性金融大危机时，我国仅受到了一定的影响，并没有出现金融机构破产倒闭和客户挤兑的现象，经济仍保持9％的增长速度。2009年，正当世界发达国家危机加深，经济继续下滑的时候，我国经济将保持8％以上的增长速度，这种“一枝独秀”的现象是当代世界经济发展史上的一个奇迹。这说明改革中的中国行政管理体制具有很强的防危机和抗危机的能力，现已受到国际学术界和政治界的好评。为此，我们不能对我国现行的行政管理体制妄自菲薄，应很好从理论和实践两个方面加以总结，为世界行政管理界提供一种新思维、新理论、新模式。当然，我国现行的行政管理体制还不完善，尚存在诸多不足，仍属一种过渡型模式。在某些方面，还存在行政干预过多、过强、市场调节机制运用不到位、法制不够健全、执法不力，以及民主化程度不高、非政府组织（第三部门）发展较慢，公众参与政府公共决策的意识不够强烈等，“社会合作共治”的水平还不是很高，深化行政管理体制改革的任务还很重。但具有中国特色的行政管理体制的框架已基本形成。“政府调控、市场调节、公众参与、社会监督”这一中国特色的行政管理体制模式已在“国际联合共治”舞台上闪亮登场，以其防、抗危机的独特功效和辉煌业绩，为世界经济的复苏展示了新的前景，为世界行政管理理论和模式的发展增添了新的内容。
（二）要扩大我国行政管理模式的影响力，必须强化国际职能。⑨
20世纪90年代以来，我国以现实主义的态度积极参与国际安全保障和联合国的“维和”行动。美国“9·11”以后，我国参与了国际联合反恐行动，并在“朝核”六方会谈、伊朗“核谈判”、印巴关系改善、以巴和谈、南北关系协调和南南合作等方面发挥了中国特殊的作用。在国际灾难人道主义救援、金融危机“国际共治”、国际环保行动和建设和谐世界等方面展示了中国的大国风范，博得了世界的好评。今后，要扩大我国政府的国际影响力，需做好以下涉外制度设计：
1.对国际媒体和一些外国政府对中国采取敌视态度和对反恐实行“双重”标准。我国政府应利用智慧从容应对，要善于利用民间团体力量揭露对方的民族压迫、种族歧视、侵犯人权和分离主义等倾向，让他们无地自容。
2.要整合我国国内外力量。支持民间团体和个人开展友好合作的“民间外交”，把中国的开发性扶贫经验、非对抗性民主、和谐文化等推向世界，扩大中国“软实力”的影响力。并由政府加以引导和监督，防止不健康文化、伪劣商品输往国外，不良习俗带往海外，影响中国的国际形象。
3.中国对与国际接轨需制定法律进行规范。以防止一些垄断企业假借“与国际接轨”，让公共产品和服务盲目涨价，获得高额利润，搞高福利、高工资，进入“国际俱乐部”搞公款超豪华消费，对一些国有大企业在国外不计成本、下大单、夸海口、进入自己并不熟悉的虚拟经济领域、造成国有资产大量流失等行为进行监督。
4.要在政府主导下加强对外宣传。将具有中国特色的行政管理理论和模式，以及改革开放和经济发展经验向世界推介，让中国的软实力走出国门，让中国走向世界，让世界了解中国。
（三）要提高我国政府的执政能力，必须建立规范的区域经济协调机制。
行政区的管理体制机制必须根据区域经济发展，进行适度调整。
1.加强国内三大经济区的行政协调力的整合。我国珠江三角洲、长江三角洲和京津冀经济区已成为我国经济最活跃的板块，但由于经济区内部行政区的行政管理体制所制定的规划、政策和经济社会发展战略缺少必要的协调，产业结构的“趋同化”比较突出，重复布局、盲目建设的现象比较普遍，影响了产业集聚化的程度和经济整体竞争力的提高。因此，在经济区内部的行政力的整合和协调已显得十分迫切及重要。为此，在经济区内部成立统一的经济管理机构或协调机构将有利于经济区的发展和壮大，提高我国经济区的整体水平。
2.跨国经济共同体应成立统一的行政管理（或协调）机构。⑩ 东盟与中国、日本、韩国“10＋3”的区域性经济集团将于2010年起正式运行，但区域集团内部的决策、执行、管理和监督等行政机构还没有正式成立，应尽快组建。只有在区域经济集团建立一种由各国行政机构推派代表组成联合行政机构——议事决策机构，才能统一决策，推动经济共同体的发展。
3.要研究“大中华经济圈”的管理模式的架构。大陆和港澳台组建“大中华经济圈”的内部决策、执行机构如何组建？是沿海有关省区与港澳台的行政机构推派代表组建，还是大陆31个省、自治区、直辖市与港澳台的行政机构推派代表联合组建行政机构，以及经济圈内部协作的法律、规制等问题都将在“十二五”期间加以研究。
4.七大江河经济带的管理体制应重塑。现行的七大江河水利管理委员会已不适应经济带经济社会发展的要求，应进行重构。在“十二五”期间，长江经济带、黄河经济带、珠江经济带、淮河经济带、海河经济带、辽河经济带、松花江经济带等七大江河经济带的规划也将启动，到时跨省区的经济带的行政协调管理机构、立法机构、仲裁机构等也将重新构思，各级政府执政方式也将有新的变化。
四、“十二五”期间我国行政管理体制改革的制度设计
在“十二五”期间，我国行政管理体制改革的制度设计将有新的突破。
（一）中国参与“国际合作共治”的制度设计。(11)
“十二五”期间，中国已成为世界第二大经济体、第一大出口国、第二大进口国和第二大消费国，综合国力列世界第二位。中国在世界上的影响力，仅次于美国。然而，在发展中国家，中国影响力将超过美国。“国际共治格局”将出现新的变化：G2(12) 共治、G20共治的体制将强化，作用和地位将上升；G4(13) 共治和G8(14) 共治的体制将弱化，作用和地位将下降。中国通过G2、G4、G8和G20四个峰会，参与“国际联合共治”。这期间，中国为了更深入地进行国际合作和国际共治，中国的国际参与制度应做这样的设计：
1.成立国际合作治理委员会。国际合作治理委员会由主管副总理具体负责，中央有关部委办领导参加。下设办公室，负责“委员会”的日常事务；成立战略研究室，负责研究中国参与国际合作和国际共治的战略，为“委员会”决策提供依据；成立执行派遣局，负责选拔和派遣参与国际合作和国际共治的专家；成立国际规制局，负责国际合作和国际共治中的制度设计和法律、法规制订；成立国际协调局，负责处理国际合作和国际共治中中国与有关国家的关系（包括危机的处理和矛盾的化解）。
2.积极参与国际组织的改革。中国应对联合国机构的改革、国际货币基金组织和世界银行等国际组织扩大发展中国家的代表性和话语权提出自己的方案，或与其他国家联署提出改革方案。
3.开展和平外交、和谐外交。利用东方哲学、中国式的智慧，处理好中国与周边国家的关系，化解发达国家与发展中国家的矛盾，把中国式的“社会合作共治”、“国际联合共治”的理念和方案，以及非对抗民主与和谐文化介绍给世界，促进和平世界、和谐世界的建设。
（二）中国参与国际区域经济集团的制度设计。(15)
“十二五”期间，我国参与的国际区域经济集团有亚太经合组织、东亚共同体、(16) 中亚共同体，(17) 以及参与非洲、拉美等多种共同体或区域组织的多边合作活动。属于紧密型的合作组织、共同体的制度设计：
1.设立理事会（或联席会议）。理事会是决策机构，可分为由国家领导人参加的元首理事会，负责对全局性事务进行决策；由总理参加的“政府首脑理事会”，对重大经济事务进行决策；由外长、财长、行长等部长参加的分类“部长理事会”，对专项事务进行决策。
2.成立管理委员会（或协调委员会）。管理委员会由成员国推派代表组成，负责对理事会决策的贯彻落实（执行）和处理区域集团的日常工作。
3.成立仲裁委员会。仲裁委员会由成员国推派法律专家组成，负责处理成员国之间因合作事项产生的分歧和矛盾，当双边或多边对话（谈判）机制无法解决时，可申请由仲裁委员会依据“共同体合作协议”的争端解决规则进行裁决。
（三）我国政府参与国内经济区管理工作的制度设计。
“十二五”期间，珠江三角洲经济区要扩大为包括香港、澳门在内的“大珠江三角洲”经济区；长江三角洲经济区应扩大为长江经济带；京津冀经济区应包括海河经济带，或扩大至山西、内蒙古、山东、辽宁成立大渤海湾经济区。另外还有一批经济区要扩大或联合。但关于经济区的管理机构至今尚未定型。我们为此作出如下设计：
1.组建经济区理事会或联席会议制度。由相关行政区政府的主要负责人出席组成理事会（或联席会议制度），负责经济区重大事项的决策。经济区合作运行的规则制定草案后可由相关行政区省、市级“人大”审议，如果有某一行政区省、市级“人大”未获通过，则根据合作原则需通过协商取得一致后再行审议表决，直至一致通过后再行实施。
2.建立经济区管理委员会（或协调委员会）。管理委员会可由相关行政区推派代表组成，负责理事会决策的贯彻落实，以及日常工作的运行。
3.建立经济区仲裁委员会。经济区各成员政府在合作中出现分歧和矛盾，应通过协商解决，协商无效时，可申请由经济区仲裁委员会进行仲裁，或交上一级行政区政府协调解决，或由上一级“人大”作出决议进行裁决。因为我国经济区的区域范围未定型，正在不断扩大之中，不宜成立独立的经济区立法机构和执法机构。将来七大江河经济带建立完善以后，可在经济带内成立独立的立法机构——经济带“人大”——执行宪法所赋予的立法权，成立经济带法院，处理经济带内部的诉讼。
（四）中央与地方关系的制度设计。
中央与地方适当分权，是当今世界大国政府的通例。我国自20世纪70年代末改革开放起步后，中央就逐步对地方的公共事务管辖权进行了下放，实行了财政的包干制，特别是沿海地区的各级政府在改革开放和经济发展方面的权力要比中西部多一些。进入20世纪90年代以后，由于对外开放由沿海地区向中西部地区推进，特别是西部大开发战略实施以后，中央给西部地区的外资优惠政策比东部地区更多。进入2l世纪以来，随着中部崛起战略和东北老工业基地振兴规划实施，国家审批制度的改革，确定各级政府要建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府以后，中央与地方事权的划分已逐步明确：凡是地方能办、并能办好的地方性公共事务一律下放地方政府负责承办；中央只办地方办不了、也办不好的全国性公共事务；跨地区的公共事务，只要地方通过协商、联合能办、并能办好的事务，则中央鼓励由地方联合承办，中央给予必要的支持；有些跨地区的公共事务，地方通过联合也承办不了或预计承办不好的，可由中央承办，或委托其他地方来承办，如汶川大地震的一些救灾工作和灾后重建工作就属于这类事务。从现阶段的实际情况来分析：属于政府承担的公共事务中，大体70％由地方承办、30％由中央承办。但在财政收入方面，中央占53％、地方占47％（2008年）；而财政支出，中央占21％、地方占79％；财政收支相抵，中央盈余19297.7亿元，地方赤字20407.8亿元（2008年）。这表示中央与地方承担的事权和财权不对称：中央承担的公共事务少、占有的财政资源多，地方承担的公共事务多、占有的财政资源少。这说明现行的公共事务分配制度和财政收入、支出制度有缺陷——不匹配。为此，我们就“十二五”期间中央与地方在公共事务管辖权划分与财政收支权配置的制度作如下设计：
1.制度设计的原则是事权划分与财权划分相匹配，要对中央与地方现行的事权与财权不对称的情况作必要调整。
2.中央与地方事权划分的比例应进行逐步调整。先可以由现行的30∶70的比例调整为50∶50的比例，最后可调整为60∶40（美国、日本等发达国家为65∶35），财政收入与支出比例也先由现在的53∶47与21∶79调整为50∶50与40∶60，进入后工业社会可调整为60∶40。为了让中央财政具有一定的机动财力，以应付突发灾难救助等紧急情况所需，中央与地方的财政收入和支出比例均可保持65∶35的比例。
3.要将基本养老保险和医疗保险由现行的地方统筹转为中央统筹，由企业和个人的交缴制改为征税制——开征社会福利税。
4.对于有些贫困地区地方税源不足以保证其公共事业开支的，中央财政要通过转移支付制度予以解决。为了解决“跑步（部）要钱”的问题，必须提高中央财政转移支付的透明度，由全国“人大”制订专项法律进行规范。
（五）政府与经济调节的制度设计。
1978～2008年由于我国政府十分重视对经济发展的调节，在30多年中没有出现过大的波动。特别是1994年，我国对宏观调控体制进行重点改革，将分散调控的投资体制、金融体制、财政体制和地区政策、产业政策进行了整合，形成了宏观调控的合力，有效地抵御了1997年东南亚的区域性金融风暴和2008～2009年的国际金融危机。在1978～2008年，在世界上曾有140多个国家出现过金融危机，唯独中国的金融体系稳如泰山，没有出现过经济学意义上的金融危机，仅有“农发行”和“广发行”被整顿，仅属个案。这种宏观经济的超稳定态势在国际上实属罕见。这说明我国行政管理体制在宏观调控机制方面是成熟的、有效的，具有超强的调控能力，现已受到国际理论界、学术界和政界的高度重视。但这并不表示中国的宏观调控体系已完美无缺，也存在一些有待改进的地方。例如：2008年出现的国际金融危机，我国并没有成功预测；2002年和2003年，正当我国为电力相对过剩而担心时，2004年全国24个省、自治区、直辖市因缺电而“拉闸限电”；2007年，正当我国大刀阔斧对钢铁业整顿——解决“产能过剩”时，国际市场钢铁产品和铁矿石价格飙升；2008年上半年，正当我国为“流动性过剩”而烦恼时，9月就出现了世界性的“流动性不足”。这些事件说明，我国宏观调控体制存在弊端——预见性不高、目光有些短浅。针对这一弊端，我们在经济调节制度方面作如下设计：
1.将我国现有的中国国家经济信息网扩充为国际经济信息网。将联合国开发计划署、国际货币基金组织、世界银行、国际贸易组织和其他国际经济组织发布的经济信息，以及世界各国经济的动态信息和宏观调控信息汇总起来，建立国际经济信息数据库，由收费网改为免费的公共服务网，为国内外宏观经济研究机构和决策机构实行在线开放，实施24小时无缝隙服务，以提高我国经济研究机构和决策部门对国际经济的走势的判断水平。
2.建立国际经济危机预测、预警机制。将我国现阶段分散在各个政府部门、科研院所、高等院校和社会民间机构的宏观经济研究专家和决策专家进行整合，成立专家数据库，将宏观经济调控的理论、模型、路径和方式、方法等进行归类划分专题，进行系统研究分析，由宏观经济预测、预警的主管部门汇总后及时发布，为决策部门提供决策参考，并为研究部门提出新的研究课题，创新中国的宏观经济理论和危机的预测、预警机制，使中国的宏观调控模型处于世界领先地位。
3.适当调整将土地作为宏观调控手段的政策。进入21世纪以来，我们严控了农业用地转为非农用地的审批，在“珠三角”和“长三角”等我国经济最发达地区到了无地可批的地步，只能采用拆旧楼建新楼，用限电、限水来迫使一些劳动密集型企业搬迁，以缩短这些地区作为“世界工厂”的时间，加快“高新技术”产业的发展，超前进入后工业社会。这不仅浪费了财力、物力，也减少了就业岗位，造成失业率的上升，不利于国家整体经济社会的稳定。美国、日本、欧盟都在重振制造业，鼓励外迁的劳动密集型产业回迁到国内，这一动向值得我们关注。为了有利于经济发达地区成为世界经济的“增长极”，让“珠三角”、“长三角”地区发展为世界级的超大规模城市群，成为世界产业集群化布局最佳优选地，我们应在土地调控政策方面做些新的调整：允许这些地区的农用地转为非农用地后，实行“异地补偿”，即允许经济发达地区利用耕地占用费到有宜农荒地的内蒙古、黑龙江、新疆等省区投资开垦新耕地，实行“等量补偿”或“超量补偿”，(18) 以实现全国耕地的总量平衡。
4.总结我国改革开放30多年的宏观经济调控经验。形成具有中国特色的宏观经济调控理论和实务操作体系，进一步提高我国宏观经济调控的水平，丰富和发展当代宏观经济调控理论，为世界防止危机、治理危机提供一种新的理论、新的路径、新的体制机制，校正当代市场经济过度虚拟化、泡沫化的倾向。
（六）政府与市场监管的制度设计。
政府的监管和市场的竞争，是当代资源合理配置和经济可持续发展不可缺少的制度保障。它们之间具有相互促进、彼此互补、相互制衡和不可替代的作用。在20世纪80年代，在我国各级政府的主导下，打破了部门垄断、地区封锁，促进和扩大了消费品市场的发展，生产资料市场也在价格“双轨制”的推动下从无到有。20世纪90年代，我国资本市场、科技市场、劳动力市场、产权市场等生产要素市场也逐步成长、逐步完善；进入21世纪以来，我国又培育了公共产品市场（准市场）。随着市场的培育、发展和完善，我国经济的市场化程度已达90％以上，市场在资源配置中的基础作用已经确立。政府在规范市场主体行为、为市场创造公正和公平交易的环境方面的法律已有280多部，法规条例有6000多件，市场发展所需要的法律法规已基本完善，市场在促进经济发展、改善城乡居民生活方面已起到政府不可替代的作用。我国的国内市场已是世界第三大市场。它的开放，为世界创造了2万多亿美元的商机和2000多万个就业机会，为我国经济引领世界发挥了重大作用。
然而，我国政府在市场监管方面还存在缺失的地方，如执法不严、有法不依现象较为普遍；社会诚信制度不健全，影响了市场的公平交易和诚信交易；垄断产品市场和公共产品市场的价格欺诈，招标市场、政府采购市场弄虚作假等现象比较突出。为了解决这方面的问题，我们对垄断产品、公共产品市场的监管制度做如下设计：
1.垄断产品、公共产品定价的成本应由公正的权威机构审定。我国目前水、电、气、油、煤、盐等垄断产品和公共产品的定价机制为：价格＝成本＋利润。但“成本”、“利润”怎么确定，至今仍是一笔糊涂账。按国际惯例，石油开采成本为每桶8美元，按市场竞争类商品价格为成本的3～5倍的“铁律”（常规）计算，石油市场价应为：8×3＝24（美元）、8×5＝40（美元），即石油每桶市场价格应定在24～40美元是符合市场的一般定价规律的，价格低或高可能有供大于求或供小于求的原因，也有期货市场、现货市场投机操作方面的原因。我国石油开采成本为每桶16美元左右，按国际定价机制应定在每桶48～80美元。我国的煤炭开采成本每吨为80元人民币，则市场价格宜定为：80×3＝240（元）、80×5＝400（元），即市场价格定在240～400元之间浮动比较合理。电、水、气、食盐为公共产品，其定价机制一般以成本的2～3倍计算较适宜。美国的电价为成本的1.98倍（2倍左右）。我国的上网电价每度电为0.12～0.20元。如果每度电成本价为0.12元，则终端销售价应为：0.12×2＝0.24（元）、0.12×3＝0.36（元），即每度电的终端价应为0.24～0.36元。如果成本价每度为0.20元，则终端销售价为0.20×2＝0.40（元）、0.20×3＝0.60元，即每度电的价格为0.40～0.60元。水、气、食盐也可以此类推。我国的住房应列为公共产品或准公共产品，经济适用房、廉租房等应属于公共产品类，一般商品房应属于准公共产品，豪华型住房可属于非公共产品，它们的价格应按成本的2～3倍和成本的3～5倍的定价机制分别计算。目前的房价已大大突破一般商品的价值规律，北京五环路以内的住房每平方米价格已突破1.5万元，最高达到每平方米7万元，一个职工一年的工资只能买0.5～1平方米住房。这种房价已超过了社会承受能力，实际上已经泡沫化，国家应通过征收暴利税加以控制。我国目前的垄断产品价格和公共产品价格定价机制比较混乱，价格普遍高于国际定价机制的标准。垄断部门和公共产品生产部门普遍要求“市场化”，与国际价格“接轨”。根据我们了解，目前没有一个国家垄断产品价格和公共产品价格与国际市场完全“接轨”的，都是考虑本国的产品成本、工资水平和社会承受能力来确定的。美国在20世纪80年代，国内石油价格大大高于国际市场交易价格才放开的，石油价格放开后，国内价格大幅度下降，使企业和公众得到好处。联邦德国在加世纪80年代将电价放开，与国际价格接轨是在国内电价居高不下，与法国电价相差20％～30％的情况下，法国低价电进入联邦德国后，迫使德国电厂降低成本、降低电价，使企业、公众受益。而我国是在国内低成本、低价格的情况下要求与国际市场接轨，结果是垄断企业和公共产品生产企业获高额利润，搞高工资、高福利，而消费者利益受损。我国的食盐定价机制更不可思议，海盐收购价格每斤为0.20元，销售价格为1.00元，加碘盐每斤1.20元，加碘、加海藻盐每斤2.20元，最高的精加工结晶海盐为每100克16元（合每公斤160元）。按国际定价机制，食盐每斤以0.40～0.60元为合理（加碘、加海藻另加价）。
要控制电、煤价格联动，必须改革现行的定价机制，将煤炭由市场竞争产品改为准公共产品，进入准市场适度竞争。要解决煤电争利，必须成立能源部，加强协调，或搞煤电联营。另外要允许环保型中小企业参与煤电适度竞争。
2.对政府集中采购的产品要加强监管。现阶段，政府集中采购商品有两个问题：一是喜欢采购洋品牌产品，二是采购伪劣产品（当事人可回扣）。为此，应严加监管。美国政府集中采购尽可能采购国产商品，而且有40％的采购商品直接向中小企业订货，以支持中小企业的发展。我国的政府集中采购商品应将采购、使用、监督三个环节分离，以利于相互制衡。并要实行采购、使用、监督跟踪制度，一旦发现问题，进行及时问责和查处。
3.公共服务项目和公共产品项目的招标、投标要提高透明度，实行“阳光”制度。现在这方面的问题很多，招标、投标、评标，表面上是公开化的，实际上是暗箱操作，看投标人能给多少回扣。最典型的事例是我国新能源发电试点项目，直接生产这方面设备的企业去投标未中标，而没有技术、不生产设备的企业却中标了，中标企业的技术和设备还要向未中标企业购买，实际上中标企业起了个中介组织的作用，赚了一笔“中介”费，这种虚假招投标加大了国家试点项目的投资。“十二五”期间，凡是公共服务项目和公共产品采购项目的招标、投标、评标、中标都要提高透明度，要经得起专业权威部门“质疑”，要将招标、评标和监督部门分开，甚至监督可以交给非政府的第三部门审核，即要建立社会监督机制。
4.要控制垄断产品和公共产品过度市场化。我国的煤炭、石油定价有时高于国际牌价，这必然会加大我国产品的成本，降低竞争力。煤炭、石油在我国应划为“准公共产品”，加以成本、价格控制。水务业保证外商投资的利润率，这不符合市场经济的一般规律。对垄断产品和公共产品过度市场化要加以控制，要规定企业准入的“门槛”和设置价格上限，限制外资进入公共产品和公共服务部门。这样有利于稳定经济、稳定社会，使市场有序发展。
5.完善社会诚信制度。从目前来看，我国整个社会的诚信制度不健全，是当前虚拟经济市场和实体经济市场违规操作、价格欺诈、假冒伪劣商品充塞市场的主要原因。我国现阶段的诚信评价系统和法律制度也不完善。商务、公安、工商管理、金融、海关等部门都有自己的一套信用评价系统，相互之间也互不沟通。关键是诚信方面法律缺失，对于电话诈骗、网络诈骗、经济失信案件查处不力，惩处轻微，以罚代惩的情况比较普遍。所以，当前在完善市场监管的同时，更要重视诚信制度的建设，国家要建立统一的诚信查询系统和诚信评价指标体系。国务院应成立诚信管理局，专事征信制度的规划和实施。
（七）政府与社会管理制度的设计。
加强社会管理已是21世纪强化政府职能的新潮流。它的核心是实施民主政治、民主决策，保障公民的安全、健康、卫生，注重环境保护和灾害防治，关注社会责任，发扬人道主义精神，扶持弱势群体，确保民族文化的传承、发展和交流，实现社会的和谐、稳定。改革以来，我国各级政府十分关注民生，20世纪80年代，关注城乡居民的就业和衣、食、住、行，解决了经济短缺问题。90年代进行了住房制度和社会福利制度改革，建立了最低生活保障制度。进入21世纪后，完善了公众参与政府民主决策制度，实行了基层民主选举制度和社区自治制度，扩大了社会福利的覆盖面，成功地战胜了2003年的疫病“SARS”、2004年的“禽流感”、2007年的洪涝灾害、2008年的汶川大地震，社会空前团结，民众的满意度节节攀升。当然，这些成果并不能掩盖现存的社会管理问题，生产安全、食品安全和边疆安全已成为社会公众关注度较高的问题，就业再就业、贪腐和贿赂、环保和分配不公等问题也有待解决。为此，我们对社会管理的制度设计作如下构思：
1.提高安全度的制度设计。“藏独”、“疆独”，已成为影响我国边疆安全的两个毒瘤，他们活跃在海外是受到一些西方国家反华势力的支持，搞反恐“双重”标准。对于这类问题除了官方加强宣传攻势、做好安全防范工作以外，应充分利用民间力量，揭示有关国家对国外的侵略扩张和违反人权的纪录，在国内搞种族歧视、种族灭绝的历史，对于受他们歧视的少数族系表示同情和道义支持，采用我国对待美国的《人权报告》类似态度和做法，予以适度反击制衡。要禁止国际超国界极端政治组织、邪教组织和极端人道主义组织、极端环保主义组织进入中国，对于国内一些极端主义社会组织要加以法律规范。关于国内的生产安全和食品安全要制定严格的安全强制执行标准，严肃法纪，对于违法违规生产、在食品里添加有害添加剂要严禁，一旦发现要从严从重处罚。并要发挥非政府组织和社会舆论的监督作用，建立多层次的安全监督防范网络，形成人人重视安全的意识。
2.要把公众参政、议政、参与政府科学决策作为建设社会主义民主政治的核心内容来抓，要把村民自治、社区自治推向教育部门和科研等部门。一些事业单位的领导无须由上级主管部门指派，可由本单位党员和群众通过民主选举产生，不宜将事业单位作为“政权”机构来治理，让基层有更多的自主权来搞体制机制创新。
3.建立全方位、多层次的监督机制。反腐倡廉要进一步完善内部监督体制和社会监督机制，提高政府行政的透明度，实行“阳光”审批制度，向公众公开项目审批程序和招标、投标、中标的标准，尽可能利用网上审批和网上招投标，要建立官员和公民的自律机制，建立一种公正、廉洁的社会文化氛围，要强化单位内部监督、政府部门联合监督、“人大”监督和社会公众监督，以及舆论监督等全方位、多层次监督机制，提高监督的力度和效率。
4.建立环保激励机制和应对机制。环保的思路要改变，要由污染的事后“追惩”制改为事前“防范”、事中消解制，由罚款为主改为以奖励为主。对于环境保护区的价值补偿机制要立法公示，成为一种制度。对于环境保护好的地区或修复快的地区，国家要建立专项基金给予奖励，对于突出贡献者给予重奖。对于超标排放污染物的单位和个人要严惩，要对被污染地区给予价值补偿。对于国际的污染治理和减排的承诺要谨慎，要与我国的经济发展阶段相适应，不要夸大人为因素对全球大环境的影响。全球大的冰期和间冰期（温暖期）已出现过几次。8000多年以前，我国河南省舞阳县贾湖地区的气候要比现在温暖得多，相当于现在的长江流域，扬子鳄很活跃，人工栽培稻种植业已相当发达。近10年来，由于降水增多，在塔格拉玛干沙漠深处，长出了旱芦苇和杂草，兔子和跳鼠活跃，狐狸和乌鸦常有出没。这种大气候的变化，与人类活动的关系不大，人类活动影响气候的能力十分有限。在二氧化碳减排方面也要探索“变害为利”的途径。二氧化碳是一种“气肥”，施放到森林、草原和农田，有利于树木、牧草和农作物的生长。将“二氧化碳”转变成一种可降解的工程塑料，在我国已经申请了专利，国家应采取措施，加速这一专利产业化。要将我国GDP的计算方法由汇率法改为购买力平价法进行国际比较，以防夸大我国单位GDP的能耗、物耗、水耗和污染物排放的数量，给中国国家形象抹黑。
5.要建立劳动力参与企业利润分配的制度。现行评判一个国家分配制度是否公平的基尼系数只能得出平均主义分配比其他分配方式为好。因此，我们不能按基尼系数的要求来设计分配制度。我们认为，我国提出的劳动力要像资本、技术、管理一样参与企业利润分配的“全要素”分配制度，要优越于其他所有现存的分配制度。但这种分配制度目前还仅停留在文件里、纸面上。我们认为，应在“十二五”期间，对劳动力参与企业利润分配的制度应在国有企业内部进行试点。只有将劳动力作为“资本”，参与企业的利润分配，才能改变目前以过于强调资本（资产）参与企业利润分配的不公平、不合理制度，才能有效缩小劳资之间的收入分配差距，从根本上解决劳资之间的矛盾，才能使劳动者依靠诚实劳动也能致富，这才是真正意义上的按劳分配。
6.要培育专家型职业工作者队伍。我国现行的接班人培养制度基本上还是“伯乐相马”制度，先确定“接班人”的地位，再下放锻炼，这种“接班人”处处显得“高人一等”，很难融入社会，被民众所认同。“接班人”应来自民众、服务于民众。“接班人”不宜采用自上而下“钦定式”选拔，应自下而上一级一级举荐和业绩考核。我国现行“接班人”制度培养的“统才”多、“专才”少，常常会出现“外行”领导“内行”，当领导刚刚进入“角色”，又被调往另一个不熟悉的领导岗位，有些领导到退休时还是“外行”、“万金油”人才。现代社会由于分工的精细，需要“专才”。因此，我们应适应时代潮流把“接班人”培养成职业“政治家”、“经济专家”、社会工作部门的各类专家，使他们工作起来得心应手，业绩超群，成为当之无愧的领导人和接班人。
（八）关于政府与公共服务的制度设计。
提高公共服务水平，已成为21世纪世界各国行政管理体制改革追求的目标。我国自党的十六大以来，就把公共服务列入21世纪初的行政管理体制改革的议程，并进一步落实了“九年义务教育”；在公共卫生方面建立了突发事件应急机制；进一步完善了医疗保障制度改革，在城市扩大了医疗保障制度的覆盖面，普及了农村合作医疗制度；完善了养老保险制度、城乡低保制度和抚恤制度；公共交通进一步改善，水、电、气等公共服务网更加完善；天气预报、灾害预测、人工增雨和防旱抗涝等公共服务水平有了较大提高；生产、科技、教育、医疗卫生、公共体育、公共文化和污染治理、环境保护方面的公共服务的体制机制进一步完善。当然，我国公共服务还有诸多不足之处需要改进。比如，免费类公共服务仍然存在收费或变相收费现象，半竞争类公共产品市场化过度，完全竞争类公共产品高档化、贵族化现象比较典型，基本公共产品均等化的标准不统一等。为此，我们对于公共产品管理做以下制度设计：
1.公共产品的收费和价格国家应给予适当调控。幼儿园和“义务教育”择校费的收费标准每个城市（或地区）都有一定规定，但加价和另收赞助费的现象比较普遍，有些名校的赞助费高得离奇。高等院校的收费已超过一般老百姓的承受能力。在这方面，政府应制定法律法规加以控制。水、电、气等适度竞争（半竞争）的公共产品的价格更应控制。与国际接轨要考虑中国城乡居民的收入水平与发达国家的差距，要防止过度“市场化”——涨价无止境。就是发达国家对这类公共产品的价格都是“封顶”不“保底”，允许向下浮动。这类公共产品的竞争也是有一定限度的。如美国的电力，从20世纪30年代至60年代，公营电力与私营电力激烈竞争了30多年，最后以“公私合作联营”而终止了激烈竞争。对于新闻、出版和影视类传播大众文化的竞争类公共产品的价格也不能无限制上涨，应做适当控制。这类大众文化产品的定价机制超过了一般消费类商品定价机制——成本的3～5倍国际规则，我国出版的图书的定价除了按照成本的3～5倍定价以外，国家对他们实行退税制度，实际的利润要大于成本的3～5倍。电影票的收费，由改革前每张票0.20元上涨为现在的50～60元，上涨了250～300倍，已进入超国际水平行列。价格过高是我国新闻出版业和电影业衰落的重要原因之一。这种“贵族化”的大众文化产业的价格必须进行控制，让它们真正向大众文化回归。
2.公共福利类产品供给要建立自我增长机制。特别是属于国家提供经费的科技、教育、卫生、医疗、养老、文化、体育、环保等公共服务开支，应按通货膨胀率、GDP增长速度和财政收入增长的一定比例增长，即建立一种自我增长机制，以保证公共产品和公共服务水平的不断提高，至少要达到不下降的水平。或者建立专项基金，为相应的公共产品和公共服务提供必须的经费资助。水、电、气和教育、科技、医疗、保险、环保等公共产品、公共服务，以及食用植物油、粮食加工等准公共产品，应限制外资进入，不能过度市场化，价格不能无止境上涨。要由政府适度调控。
3.要充分发挥非政府组织、企业和私人提供公共服务的积极性。非政府组织、企业和私人在国外是一支提供公共服务不可小视的力量。发达国家约有20％的公共产品和公共服务由非政府组织、企业和私人提供的。在我国非政府组织有30多万个、企业有700多万家、个体工商户2000多万户和13亿个人。这是一支巨大的力量，把他们的积极性动员起来、组织起来，将可弥补政府公共产品和公共服务提供的不足，还可以起到拾遗补缺的作用，满足社会人员在基本公共服务之外多方面的不同偏好，也可以增加弱势群体的自我服务能力。当前，可以以各级政府为主导，组织、联合社会力量开展公共服务，提高整个社会的公共服务意识和服务水平。
4.对基本公共服务均等化，要用法律规范，要制定标准。我国现阶段在公共服务方面的地区差距、城乡差距、行业差距比较大。就以北京市的中学教育来看，试点校与非试点校、重点校与普通校，政府在投资方面的差距大，校舍、体育设施和实验室设备的水平差距之大，难以想象。有的学校连一般的物理和化学实验都做不了。为了解决这个问题，在加大政府投资有困难的情况下，可开放重点校、试点校的实验室，或由政府投资建立公共实验室，为缺乏实验设备的学校提供实验基地。也可以通过校际合作，建设校际合作实验室。为了缩小地区、城乡公共教育不均等现象，可由国家或地区进行标准化设计校舍和实验室。为了提高普通中学、农村中小学的教育质量，可以开展校际师资定期交流和开展网络远程教育。为了实现全国城乡基本医疗保险、基本养老保险均等化，医疗保险费、养老保险费由现行的地方统筹转为全国统筹。另外，对基本公共服务均等化的内涵和标准要依据经济社会发展的不同阶段作适时调整。我国的公共福利要考虑我国的经济发展水平、财政收入情况和政府与社会的承受能力，不能盲目追求公共福利最大化，重犯发达国家的错误，增加政府的负担，更不能给后代留下沉重的债务包袱。
总之，我国“十二五”期间的行政管理体制改革必须与由国内的“社会合作共治”转向国际的“政府联合共治”的大趋势相适应，继续坚持中国特色的“政府调控、市场调节、公众参与、社会监督”的“政府主导”型模式，进一步提高我国行政管理体制防抗危机的能力，把中国的成功模式和理论推向世界，增强国际宏观调控的有效性，减缓世界经济的波动，促进中国和世界经济社会的可持续发展，加快和谐世界的建设，创造一个繁荣昌盛、合作共赢的新世界。
注释：
① 中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过：《关于深化行政管理体制改革的意见》，人民日报2008年3月5日。
② 陈宝森：《美国经济与政府政策》，世界知识出版社1988年版。
③ 竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载于《中国行政管理》，2008年第10期。
④ 经济合作与发展组织主编、国家发改委事业单位改革研究课题组译：《分散的公共治理》，中信出版社2004年版。
⑤ 陈宝森：《美国经济与政府政策——从罗斯福到里根》，世界知识出版社1988年版。
⑥ 经济合作与发展组织主编、国家发改委事业单位改革研究课题组译：《分散的公共治理》，中信出版社2004年版。
⑦ 曾维和：《当代西方“整体政府改革”：组织创新及方法》，载于《上海交通大学学报》哲学版2008年第5期。
⑧ 齐桂珍：《国际金融体制改革大思路——反危机的制度设计》，载于《经济研究参考资料》2009年第33期／总第2233期。
⑨ 彭未名、刘玉蓉：《中国政府参与国际公共管理的现状及走向探索》，载于《学习论坛》2007年第8期。
⑩ 李玉举：《发展中国家参与区域经济一体化》，中国市场出版社2008年版。
(11) 张海冰：《欧洲一体化制度研究》，上海社会科学院出版社2005年版。
(12) G2：中国、美国。
(13) G4：中国、印度、俄罗斯、巴西。
(14) G8：美国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大、俄罗斯。
(15) 李玉举：《发展中国家参与区域经济一体化》，中国市场出版社2008年版。
(16) 东亚共同体：菲律宾、文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、新加坡、泰国、越南东盟10国＋中国、日本、韩国3国＋朝鲜、蒙古2国。
(17) 中亚共同体：中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦6个成员国＋印度、伊朗、蒙古、阿富汗、巴基斯坦5国。
(18) 我国现有荒地面积10800万公顷（162000万亩），2009年《中国统计摘要》，中国统计出版社2009年5月出版。
标签：行政管理论文; 行政管理体制改革论文; 企业经济论文; 治理理论论文; 公共服务设施论文; 中国模式论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 政府治理论文; 公共危机论文; 十二五论文; 经济学论文; 时政论文;