中国财政分权的制度变迁：在博弈均衡与制度设计之间，本文主要内容关键词为：制度论文,中国论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引论
财政问题历来是一切经济社会问题的关键和锁钥。历史经验表明，恰当的公共服务水平、合理的赋税体系、有效的财政管理体制是人民富裕、国家昌盛、社会和谐的前提条件之一。在1994年分税制施行之前，我国财政管理体制虽然经历过多次变动，但是大致上能以1985年施行“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制作为分界。1985年以前地方财政管理体制具有浓厚的中央计划经济色彩，即便是改革开放时期开始以后，也仍然维持高度集中的财政管理体制。1985年以后，中央开始在全国各省市施行不同形式的财政包干体制，提供了地方扩增地方财力的机会，诱发或强化地方政府扩增财政权力的动机。
从制度分析的历史角度审视，财政包干制本身重视妥协的特征，使得地方与中央谈判能力的强弱，成为地方财政能力多寡的决定因素，而在很大程度上忽视了以生产力或经济效率作为衡量因素的必要性。因此，财政包干制使得地方政府得以保留改革开放后地方财政资源边际增长的绝大部分，造成地方财政权力的扩增。而地方财政权力的扩增能够强化地方的讨价还价能力（bargaining power）的话，地方政府自然会选择抗衡策略以增加地方财政权力。财政包干制本身运作并不以“法制性法律”为基础，而是容许地方政府与中央政府进行博弈均衡，使得部分财政领域出现讨价还价的现象。施行财政包干制最主要的问题在于中央的财政能力不但没有相应的提升，反而有逐渐衰微的趋势。
1994年的分税制正是在中央财政能力不断弱化的背景下由中央政府推动实施的“自上而下”的制度变迁，意图形成一套新的游戏规则。很明显，分税制的用意之一，正是设法改变财政包干体制时期中央与地方一对一的讨价还价关系，改善中央财政能力弱化的问题，提升中央政府在国家经济发展与地方政府间关系的地位。因此，分税制的制度设计必然是朝着财政集权化的方向变动。但是，既有的中央与地方财政关系的“旧制度遗产”仍然影响着分税制的设计与执行，为了取得地方政府的支持，中央政府必须作出一定的妥协，这就是分税制中依然保留着部分具有财政包干色彩的制度项目，例如，税收返还与原体制中上解补助项目。分税制最大的作用在于财政收入的中央再集权化，而税收返还同时也弥补了地方财力的损失。但是分税制也存在着不少问题，如地方尚无独立税收体系等。总之，分税制还是游荡在博弈均衡和制度设计之间的一种财政分权制度变迁的历史性产物。从财政包干体制再到分税制改革，中央又重新将原先下放地方的财政权力集中到中央政府，形成财政权力的再集权化，这就是典型的“制度的螺旋”。
二、分税制的建构理性与制度演进
哈耶克（1967）认为，存在着两种观察人类行为模式的方式，一种认为人的理性具有无限的力量，另一种则承认人的理性是有限的。哈耶克分别称之为建构理性主义和进化理性主义。建构理性主义蔑视和贬低非理性的或者未被理性充分理解的事物，它假定人生而具有知识和道德禀赋，因而人能够根据理性原则对社会作精心规划，并尽可能地抑制乃至铲除一切非理性现象。建构主义宣称：适用于历史的观念，也适用于未来的纲领；对自己的行为了如指掌的人类应当运用理性所赋予的设计能力，按部就班地创造一种文明（张谊浩，陈柳钦，2005）。
在分税制实施之前的相关讨论，最为著名的应是王绍光、胡鞍钢的报告（1999），该文指出1978年以来的“放权让利”式财政改革，虽然有助于调动地方积极性，长期而言却使中央政府控制能力下降。尤其是1988年以后的财政包干制又使“弱中央、强地方”的格局更为明显，因而导出了实行分税制以理清中央、地方财政收支关系，强化“两个比例”的结论（王绍光、胡鞍钢，1994）。对于将中国财政“两个比例”的下降归责于财政包干制，Le-Yin Zhang认为应该将中央与地方政府预算外与制度外收支一并计入政府的财政规模之中，因此单方面的放权式（decentralization）财政改革观点都必须进行重新审视，应该改为“收入向中央集权，支出向地方放权”双向度思考（Zhang，1999）。对于预算外财政未计入政府财政规模，导致财政收入占国内生产总值的比重被低估，胡鞍钢认为正是因为预算内财政占国内生产总值的比重下降，才使中国成为世界上财政收支最为分散的国家之一，也才需要彻底清理预算外资金（胡鞍钢，1999）。
从建政初期的“统收统支”财政体制，到1994年前的财政包干制，我国的地方财政管理体制都具有浓厚的中央计划经济色彩，也仍然维持高度集中的财政管理体制。可以说我国1994年以前的旧财政体制正是建构理性的产物，即使是在分税制实施以后，中央与地方财政权力划分依然存在浓厚的行政性命令色彩。采用行政性命令作为中央与地方政府财政权力划分依据，最明显的特点是行政性命令变动频繁。财政权力划分依据本身不具有持续性和稳固性，经常随着中央政府的意志要求而改变，地方政府并没有固定的财政收支范围与财政管理权限，而是完全由中央政府决定地方政府财政收入的范围，甚至地方政府财政支出的使用也受到中央政府的控制。如表1所示。
表1 1978－2008年我国财政体制改革的主要历程表
资料来源：根据相关资料整理。
从表1可以看出，即使从财政包干制时期开始，中央政府企图扩大地方政府的财政收支范围，赋予地方政府更多的财政收入和支出的权力与责任，但是在两者的财政关系中，中央与地方财政权力划分的依据依然为行政性命令，中央依然控制着地方，依然以自己的意愿行事。由此可见，中国的财政体制无疑是遵循建构理性主义的，中央政府对于财政资源的计划主义配置，对社会财富的整体性持有体现了中央政府对自我财政经济发展预测和财政制度设计能力的自信，而建构理性主义的中央政府也因此成为财政的中心决策主体。分税制的施行至少在某种程度上证明建构理性主义的不足和缺陷。
十几年的分税制财政管理体制运行表明，中央财政虽然通过转移支付手段努力实现财政收入分配均等化，但由于制度安排指导思想定位的刚性，中央与落后地方在财政收入的初次分配关系上并没有发生根本变化，中央级收入仍占绝对比重。依据逆向思维的逻辑，这种分税制并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，当时的考虑是通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。至今，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，改革没有取得任何实质性进展，“过渡”变成了“凝固”，即产生了新制度经济学中的制度的内卷化（involution）。Geertz（1966）认为制度内卷是指制度在演变过程中，由于其中复杂的对立力量，使制度无法向更高级形式发展，即“缺乏发展的增长”，甚至衰败的演变过程。如图1所示。
图1 作为制度演化进程的制度内卷化
过渡不顺并导致的“非规范化状态凝固化”，由此产生的副作用逐步放大，突出表现为财权的重心持续上移而事权不断下放。在全国经济持续高速发展，财政收入占GDP的比重持续稳步上升，财政总收入持续高速增长等大背景下，县乡财政日益困难。2004年，全国县级行政区2862个，县域面积占国土总面积的94％，县级财政供养人员占全国71％，但财政收入只占21％。加上不少上级专项建设项目的资金要求地方“配套”，转移支付制度又不完善，导致欠发达地区县乡财政无法保人员吃饭，无力保机关运转，乡镇一级更是苦不堪言，债务负担沉重。以安徽省为例，2003年底乡镇负债总额132亿元，平均每个乡镇负债达到753万元。
三、分税制的制度关联：历时结构与共时结构
与均衡制度观相一致，分税制的提出并不是一个“横空出世”的纯建构设想，而是对我国财政体制总结基础上的一种制度进化的意图，是保留现有制度有效成分的同时又允许创新出现的可能性。分税制不是一种“推倒重来”的做法，而是应该强调理想计划（建构理性）和现存制度（旧制度遗产）环境之间是相互关联和相互依赖的，即两者之间需要必要的“耦合”，因为后者反映了制度发展独特的历史轨迹。很明显，分税制的制度设计作为一种替代财政包干制度的制度创新，存在制度在时间轴上的历时性关联。分税制制度可以视为一种重叠嵌入（overlapping embeddedness），即将原先不同域的不同的制度加以联结或者将社会交换域嵌入到原先不同私人域中去的方式来实现制度的创新。
（一）分税制的历时结构
分税制是一种带有法律约束的正式制度。分税制财政体制规定中央与地方财政收入按照税种特点划分，在此财政关系类型中，中央与地方财政权力划分的依据为法制性法律，财政权力划分具有持续性和稳固性。因此，虽然地方政府抗衡策略的手段仍旧繁多，但是所采取的抗衡策略是在法制化基础下进行的。这代表着抗衡策略在已有法制化规范的财政管理和权力领域中受到限制，必须仍然在以行政性命令规范的财政管理权力领域中运作。例如，当中央与地方政府的财政收入和支出范围以预算法之类的法制性法律加以确立之后，地方政府就无法向中央政府要求单独调整该地的财政收支范围。而仍然在以行政性命令规范的财政管理权力领域中，地方政府仍然可能采用抗衡策略，例如，财政转移支付制度仍以行政命令为法源依据时，地方政府能向中央政府要求更多的补助项目和额度问题。
分税制以法制性法律作为中央与地方政府划分的法源依据，财政权力的划分较具有统一性，也就是各地方政府所适用的财政权力划分规则和内容大致相同，大致不会出现各省区适用不同的财政权力划分规则。而在此之前的财政包干制形成的“一省一率”财政关系，既复杂又不规范，而分税制，财政收支划分规则和财政转移支付都能适用到各省市地区，形成“各省一率”的财政关系。在财政收支划分制度方面，分税制依据事权与财权相结合的原则，设定中央与地方分配管理关系，各省市都是依据此规则建立自身与中央的财政关系。如果是各省市财政收入与支出规模和结构有所差异，则并非制度设计不同所致，而是各省市本身不同的税源收入和支出结构造成的状况。
就分税制所继承的旧制度遗产而言，对于中央地方财政收支与管理划分就是以企业、行政单位与各级政府的隶属关系与业务范围为课税的基础，而分税制中，依然如此：在财政收入方面，地方企业所得税（除了地方和合资银行及非银行金融企业以外）、营业税（除了各国内银行总行、铁道部门、各保险总公司以外）与企业亏损补贴等项目仍然作为地方固定收入范围。反之，中央企业所得税，营业税，上缴利润与企业亏损补贴等项目则作为中央固定收入范围。这样虽然可以明确划分中央收入和地方收入，但是，由于各级地方政府与所属企业的利益纠葛非常紧密，难免会使地方政府为了保护地方税源而侵蚀中央税基，不利于企业所得税的硬化，也不利于企业的公平竞争，并且会助长盲目投资，经济割据等地方本位主义。
此外，狭义的财政转移支付，即仅涉及中央政府对地方政府和地方政府对中央政府的财政资金移转，原财政包干体制中采用定额上解制的省份仍旧采用1993年定额上解给中央，其他包干形式的省份改为递增上解，即以1993年实际上解数为基数，年递增率4％递增上解。1995年起，各省份都改以1994年实际上解额为基数，实行定额上解制。但不管是分税制财政体制中新设置的财政转移支付制度，还是对原财政包干体制中采取保留处理方式的补助，上解和结算等事项，两者都呈现出弥补地方财力损失的特征。财政转移支付制度本身都使得地方政府得以增加地方财政收入和减少地方对中央的上缴支出，其结果都造成地方可支配财力的增加，提升地方财政权力，进而增加地方抗衡中央的筹码和实力。因此财政转移制度具有分权化的特征。
（二）分税制的共时结构
中国财政体制改革实质上属于中央与地方关系的调整范畴。中央与地方关系梳理的实质就是根据自身区域要素禀赋特点，进行综合配套改革的制度创新。中央与地方关系，也就是国家的整体与局部之间的关系，是属于国家纵向结构形式的范畴，“它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现”，因此，中央与地方关系的根本点是权力关系，权力关系包括多方面的内容，其中最重要的是财政权、人事管理权和立法权。因此，从分税制改革的共时结构观点出发，包括财政权、人事管理权和立法权在内的制度模式的理想型（ideal type）作为一个整体可以看作是相互依赖的子制度之间稳固而连贯的整体性安排，目的是产生一个局内人可以相互信任的结构。
制度作为共有信念的自我维持系统，实质是对博弈均衡的概要表征（summary representation）或者叫做信息压缩（compressed information）。值得注意的是，青木昌彦（2001）认为，对制度问题的研究应该体现其“三维性”：制度的规制性，即限制主体参与者的选择空间；制度的规范性，即通过共有信念限制所有参与主体的行为选择；制度的认知性，即制度是共有信念的构建。由此可见，制度具有制约和协助的双重性质，参与主体不仅受制于制度，同时也受益于制度。制度是参与人共有信念的自我维系系统，由于有了共有信念，参与人在博弈中才能达到稳定的博弈均衡状态。
从共时性的观点看，中国分税制改革中存在的一些问题，与立法、行政体制改革滞后和经济体制改革不配套有直接关系。立法与行政体制改革滞后，削弱了分税制体制均富功效。例如，财政体制改革以简约明晰的行政体制为前提。只有行政体制改革到位，才会有清晰的事权划分，才能建立合理的、规范的分税制财政体制。从西方分税制实践看，大多是三级政府，政府间事权和财权划分清晰明了，分税制财政体制运行通畅。而我国分税制改革，都是在五级政府的行政管理体制环境下实施的，而且中央一级就分去了财政收入的50％以上，省里多多少少再分一点后，市、县、乡三级政府基本上已无税可分，以至于今天一些乡级财政仍然实行的是以往的包干体制。同时，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，动摇了基层政府行使职权的物质基础（胡书东，2001）。
经济体制改革不完善，财政没有真正从一般竞争性领域中退出来。由计划经济到有计划的商品经济，并最终走向了社会主义市场经济。人们已充分认识到，市场机制是不以人的意志为转移的“看不见的手”，资源配置主要由市场主宰，可以满足人民日益增长的物质和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由于我国经济体制改革尚未最终完成，一些地方国有企业及国有控股企业仍然担负着发展地方经济、提供财政收入的重任，加之一些地方长官追求政绩、上项目的热情很高，使财政很难从一般竞争性领域完全退出来。一些地方对一般竞争性领域的财政投入基本上没有获得回报。
毋庸讳言，中国财政体制的变化主要涉及的是利益分配的变化，是“蛋糕切割”问题。立法权与行政权力的分配实际上是与社会经济发展密切相关的，立法的前提是发展过程中出现的问题，大多数情况是地方根据实际先行立法，然后得到中央的认可或追认，地方立法权由此扩大。就中国财政体制改革的共时性关系而言，即使不是所有的决策主体都有必要在分税制改革中进行均衡博弈决策，但在一个国家整体改革进程内，一个有效的财政体制的客观存在也会改变原先决策的制度环境，这样从理论上讲就更能提高决策效率并且更能保证中国整体制度改革的稳定性，更能经受住系统的干扰的冲击。
四、分税制下的中央与地方政府的关系
可以发现，以往的大量研究焦点关注于财政收支划分与管理体制如何影响中央与地方政府间的财政资源流动与配置，在中央与地方财政关系研究中，应是属于中央与地方财政关系的表现与结果的研究范畴。这样的讨论并未明确说明财政资源分配之前，中央与地方政府如何针对财政性资源的分配进行互动。
中央与地方政府的角色与分工是有差异的，前者对外代表国家主权，对内代表全国人民及政府，后者代表特定行政辖区的行政权。两者各自不同的角色与职能分工使得各自拥有独立的利益动机。因此，中央与地方政府以自身利益要求为目标，在特定的财政领域中采取特定的策略。这些策略的互动过程犹如接续性博弈关系，双方持续采用特定策略与因应策略，直到某一方放弃采用因应策略或丧失财政能力采取新的策略时暂时结束。尤其是分税制改革以来，地方的权限已大大扩大了，这不仅表现在地方对财力的支配上，还表现在物资、外资、工资、价格管理等诸多方面。在地方政府如此多的自主权下，中央与地方的博弈更不可避免。表2就是中央与地方财政收支划分的基本情况。
表2 中央与地方财政收支划分基本情况表
资料来源：根据相关资料整理。
此外，在税收返还议题上的抗衡关系也可以了解中央与地方政府之间的博弈关系。税收返还制度是中央政府为了实现分税制的政策目标，获取地方政府的支持所采取的妥协或让步策略。就地方政府而言，为了减轻分税实施对于地方既有财力的减损，因此，要求中央采取税收返还制度。中央与地方为了达成各自的目标，采取了于己有利的策略，因而，在税收返还制度的制定与执行过程中，显现了中央与地方抗衡互动的财政关系。在税收返还的议题上，地方采取抗衡中央的策略的确取得中央的让步，部分维持了地方在分税制前的利益分配格局。但是，中央在“税收返还基数年”的计算方式上向地方政府让步，却以设定中央获得多数增长比例的返还递增率公式和16％的“两税”增长指标等两个策略进行反制。因此，中央与地方在税收返还议题上存在着地方抗衡中央，中央反制地方的财政关系。
如果以博弈关系的逻辑，地方与中央的博弈关系是属于接续性博弈关系。中央要求财政体制改革的方案能够有助于中央调节经济结构、优化资源配置、协调地区发展、缩小地区差距。因此财政体制改革方案一方面必须重新提升中央政府收入在政府财政收入中的份额，另一方面必须通过财政转移支付制度将中央政府汇集的财政资源转移至财政资源稀缺的地区，以调和地区差距。如此的改革要求势必重新配置中央与地方财政资源分配的格局，进而影响地方既有的利益分配制度。地方政府则要求新的财政体制改革方案中，必须维持地方既有的利益格局，否则不排除积极或消极地抵制财政改革的顺利推行（单学勇，2002）。由上述两者互动过程可见，中央与地方之间存在着一方出招抗衡，另一方接续出招反制的接续性博弈关系。由于时空背景的演进，财税体制中的中央与地方政府的关系已不再像过去一样只是科层体制内单纯的行政资源方面上级与下属的任务交代，现实中的中央与地方政府之间存在着复杂的关系，一种博弈的关系。
权限作为现实上的需要是一种行动的权利（right）而非行动的权力（power）。权限是伴随着权力而出现并获得支持的，如果没有权力，权限也将消失（Scruton，1982）。在国家政府组织内部同时拥有权力与权限，一个组织的作为与不作为属于它的权力，在权力之下由法令规章所限定的权力范围则属于组织权限。权限界定的简单归纳就是“集权与分权”。在讨论财税体制或事权匹配问题时，集权论与分权论一直是关注的焦点，而我国财税体制问题症结在于中央“集钱又集权”。但事实上要寻找一个与事权相匹配的财税体制，一个中央与地方政府长期和谐的财政关系，必须以合作思维代替行政等级思维。具体而言就是建立“与事权相匹配的财税体制”下的中央与地方政府财税关系分析模型。
五、结语
任何制度从制定到执行都需要一个过程，分税制财政体制也不例外。在这一过程，由于政府间事权划分不清晰，转移支付制度不规范等原因，难免出现执行偏差和各种遗留问题，影响分税制的完善。但是，我国财政体制变化的基本方向是从行政性分权逐步走向经济性分权，即从对中央与地方所属企业的划分为基础走向两者事权的划分为基础。这一点是非常清楚的。
我国的财政体制变革始终在维护中央权威、保证其宏观调控的有效性与调动地方积极性之间做反复平衡。财政体制改革始终是和其他方面尤其是政企关系改革紧密联系的，例如“划分税种”的措施就必须以企业“利税改革”为前提。新时期提倡“财政均富”，重新划分与调配中央与地方的事权与财权，给地方政府相匹配的财权有效保障事权，具有重要的现实意义。
分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。否则，地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。结果是分税制财政体制逐步转化和变质为高度集中的财政体制，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“讨价还价”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。
分税制是根据市场经济原则和公共财政的理论确立的一种分级财政管理制度。从总的情况看，分税制对市场经济下有效处理中央与地方的税收分配关系，加强宏观调控、调动中央与地方两个积极性，发挥了积极效应，但当时为了保证改革的顺利进行，新体制中保留了旧体制的一些不合理成分或采取了一些变通方法。因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有较大差距。所以，我国还需进一步完善我国的分税制财政体制，构建一个税权明确、税种适量、结构合理、制度严密、征管高效、调控力强，而且适合我国国情的地方税收体系是十分必要的。
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