转轨中的地方政府行为主体：一种分析框架，本文主要内容关键词为：地方政府论文,框架论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于地方政府行为主体的界定
在经济行政学文献中，完整意义上的地方政府是由三个要素构成的：一是相对稳定的地域 ；二是相对集中的人口；三是一个地方治理机构。而地方政府与中央政府的关系则随着经济 社会的发展、中央与地方政治经济关系的演进时分时合，表现为极为复杂的历史动态过程。 相应地，地方政府时而表现为较强的独立性，时而仅表现为中央政府的行政派出机构。
鉴于地方政府三要素构成，首先必须明确地方与中央政府的关系。需要澄清的是，在政治 学文献中，“政府”概念有广义与狭义之分。所谓广义的政府，就是全部国家机构，即包括 全部立法、司法与行政机构，而所谓的狭义政府一般只包括国家的行政机构。市场经济即是 法制经济，因此纳入地方经济分析视野的只能是广义的“地方政府”。同时，在中央政府层 次，除了立法、司法和行政的结构之外，中央政府通常还包括：(1)区域层次结构，主要由 中央和地方政府构成；(2)部门职能结构，主要构成就是代表不同部门的政府；(3)官僚机构 ，其主要构成就是各级各类不同职别的政府首脑和政府官员以及一般公务员。在构成上，除 了与中央政府具有相似的立法、司法和行政机构外，在纵向上，地方政府与中央政府存在着 明显的上下级关系。撇开中央与地方的政治与军事关系，从先秦到清末的古代史以及民国的 近代史昭示着这样的道理：中央与地方的经济关系应有一个“度”，过于集中或过于分散都 是不利的，严重时甚至能够演化为激烈的政治与军事冲突。建国以后至中央与地方的分权改 革 之前，地方政府从性质上单纯属于中央政府的派出和代理机构，被动地履行中央一级政府所 下达的各项使命，但1980年以来的分权改革打破了计划经济下的传统关系，从而地方政府作 为相对独立的行为主体的地位逐步得到确立，这一过程主要表现在三个方面：(1)中央政府 向地方政府下放了大量的财权和事权。(2)地方政府机构改革和职能转换的相对滞后，形成 所谓产权地方化。(3)非国有经济的迅速发展。
中央向地方财权、事权的大量下放、国有企业经营管理权限向地方上的转移以及大批非国 有企业的崛起，深刻地改变了中国经济的总体格局，使得地方政府的行为获得了充分的财力 基础。目前，国有企业占国民生产总值比重、资产规模、就业人数已经降低到50%以下。在 财政上，直接表现为国家财政收入占国民生产总值比重、中央财政收入占总体财政收入的比 重连年下降，远远低于同等发展中国家的水平，中央对地区经济的管理范围逐步缩小，地方 逐步成为地区经济开发的主要动力。
涉及地区概念，我们一般指的是行政区划，行政区划或以山水为界或服从于政治需要，很 少考虑由于社会分工、商品经济的发展所自发形成的生产、交换、消费关系的经济幅射圈， 即通常意义上的经济区。事实上，经济区与行政区，既有联系，又有区别。行政区的划分， 不能不以经济区为基础，尽量求得与经济区的藕合；而经济区的形成，客观上不能不受到行 政区的制约和塑造，两者不能完全分开。但两者毕竟具有不同的属性，很难达到完全意义上 的叠加。首先，经济区的内容、范围、层次随着经济活动的频繁演变而调整不止。其次，经 济区的划分以经济为至上标准，行政区的划分则是以地理、历史、经济、政治甚至文化、军 事等方面的综合考量，具有明显的综合性。但随着市场经济的冲击以及人们经济主导观念的 逐步确立，原有行政区划的撤消与合并必将更多地考虑经济区位因素，在当前阶段，大到直 辖市的设立，小到撤乡并镇，无不是这一趋势的反映。
除了一定的地域范围外，一定数量的人口既是地区的构成要素，也是地方政府的行为对象 。人口既是生产力的能动要素，又构成社会的消费群体，如何保持适度的人口数量、造就较 高的人口素质、优化人口结构和分布不仅关系着经济的发展，而且事关社会的进步。随着商 品经济的发展，传统的依山傍水而居的格局，早已被汹涌的移民大潮所冲破，随着户藉管理 制 度的由紧而松，一些地区尤其是东南沿海地区的人口管理将面临更多的挑战。
在这样界定了我们的研究对象后，还需要界定地方政府的主要特征。就整个政府主体而言 ，其主要特征就在于它的公共性和强制性。政府的公共性特征的主要表现就在于，它“是整 个社会的正式代表，是在一个有形的组织中的集中表现”。①因而它或多或少地总要集中反 映和代表整个社会的利益和意志。作为政府区域层次结构的有机组成部分，地方政府无论是 单纯作为中央政府的派出和代表机构，还是作为具有相对行为权力的实体，其服务于地方整 体的公共性特征都是类同的。
地方政府主体的强制特征除了立法权、司法权和行政权三项“超经济的强制”外，还表现 为具有“经济性强制”的力量，这种力量表现为地方所能拥有的财权和事权，这种“超经济 的强制”的政治权力和“经济性强制”的经济权力取决于地方与中央博奕的结果以及自身经 济社会发展的实力。这样，摆在地方政府面前便具有两种不同类型的权力：一是政治权力， 即利用国家政权的力量通过税收、工商、公安、市场监管等手段保证地方公共开支、维护正 常市场秩序，并可通过行政立法、司法的手段以保证其公正、公开、公平性；二是财产权力 ，即依靠自身拥有的财产权获取相应的收益。如地方国有独资企业、控股企业、参股企业等 都是这种财产权的有效组织形式，但无论是地方征税的权力抑或是地方国有企业的产权，毕 竟派生于所拥有的国家权力，因而最终都可归结为“超经济的强制”。
由此可见，所谓地方政府主体即是利用其强制性特征对所辖地域、人口的公共性事务部分 进行调控与监管、相对于中央政府的地方权力机构。
二、关于地方政府主体的行为范围
有关地方政府主体的行为范围，实质上涉及到政府干预与市场调节关系的界定问题，这也 是近年来学术界讨论的热点问题，明确了市场配置资源的误区，同时界定中央与地方政府面 对市场误区的责任，也就为明确地方政府的行为范围提供了可能性。
二百多年前，市场经济之父亚当·斯密在其经典名著《国民财富的性质和原因研究》中， 主张经济自由是天赋的自由权，有悖于经济自由的任何约束都应予以废除。因此，在他看来 ，市场经济中政府应尽三种职能，一是“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴 行与侵略。而此种义务的完成，又只有借助于兵力”。二是“尽可能保护社会上各个人，使 不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法”。三是“建立并维持 某些公共机关和公共工程”。在这里，政府基本上是一个守夜人的角色。然而，经典理论与 现 实之间毕竟存在着很大的差异。市场缺陷、市场失灵、市场发育不足以及发展经济使得地方 政府的行为范围存在以下特征：
1.市场缺陷与地方政府的行为范围。关于市场缺陷，西方经济学教科书没有给出一个明确 的定义，但正如萨缪尔森指出的，现实生活中还存在着这样一种现象，“即使在市场体系完 美地起作用时，它仍然可能导致一个有缺陷的后果。”这种内在于市场机制的缺陷包括社会 分配不公、经济周期波动、宏观经济失衡、企业的逐利行为所导致的行为短期化以及外部效 应等，大量的缺陷反映在宏观经济领域。因此，由市场缺陷带来的后果主要地应由中央政府 通过短期的宏观经济政策、收入分配政策以及中长期的产业政策和区域布局政策加以调整。 在这里，地方政府主要负责中央宏观政策的具体贯彻与实施。
2.市场失灵与地方政府的行为范围。市场失灵(market failure)源于西方经济学，是在垄 断、外部性、公共产品、信息不对称等场合或领域，市场机制丧失了有效配置资源的功能， 萨缪尔森在《经济学》教科书中把它定义为“在一个价格体系中阻碍资源有效配置的不完全 性，”“在完全竞争和不存在市场失灵的条件下，市场将利用其可利用的资源尽可能地生产 出有用的物品和劳务。但是，在存在垄断、污染或相似的市场失灵的地方，看不见手的显著 效率特征可能遭受破坏”。市场失灵主要表现在微观经济领域。因此应主要由与企业关系密 切的地方政府加以解决：(1)及时发布相关信息，引导企业的生产经营活动；(2)发展经济效 益小、社会效益大的具有正外部性的基础设施建设，科教文卫事业，尤其是基础教育、科技 人才与成果的引进以及公共医疗卫生保健等事业；(3)对于资源、生态、环境破坏所带来的 负外部性，应采取环境产权手段、经济手段以及直接管制手段等方法予以减轻直到消除，促 进人口、资源、环境与经济社会的协调发展；(4)在鼓励规模经济的前提下，对于自然垄断 行业，要么赋予政府企业垄断权，要么建立竞争性的政府企业以消除规模过度膨胀而带来的 服务的低效率。但针对上述市场失灵所实施的政府行为必须符合下述条件：一是行为的实施 必须实现预期的目的；二是必须进行成本收益比较，对于无法实现预期目的或成本高于收益 者，勿宁置这种市场失灵于不顾，待时机成熟时再作处理。
3.市场发育不足与地方政府的行为范围。制度的经济效应已为理论与实践所证明，从某种 意义上讲，改革开放以来一个地区制度创新的时机与水平决定着地方经济发展的契机和水平 。所谓制度创新，其实质是着力培育市场机制和所有制机构，充分发挥市场在资源配置中的 基础作用，早日实现计划经济向市场经济的转轨。因此，一方面需要培植微观市场主体、规 范市场规则、完善市场结构；另一方面，要放开、培植、扶持非公有制经济，特别是私人企 业与个体经济的发展，促进私人财富的积累。目前国有企业的产品虽已市场化了，但国有资 产的市场化运作尚需时日。因此，在未来几年中，一个地区的市场化程度主要取决于私人财 富的积累程度，以及私人企业发展的规模和水平。关于地方政府在市场化进程中的作用与地 位，杨瑞龙先生在提出“供给主导型制度变迁方式”→“中间扩散型制度变迁方式”→“需 求诱致型制度变迁方式”三阶段假设的基础上(1998)，采取个体主义的成本—收益分析法， 并利用博奕论的思想，证明在中央治国者、地方政府官员和微观主体三者之间，正是由于地 方政府的介入才使渐进式改革得以平稳地进行，并且能以较低的磨擦成本加快我国的市场化 进程，从而使得我国的制度变迁路径呈现出阶梯状。我国东南沿海发达地区制度创新中经济 发展的经验突出地表明了地方政府的作用。
4.发展经济与地方政府的行为范围。由于地区间经济社会发展不平衡，为了追赶发达地区 ，欠发达地区或国家常实施赶超战略，但依靠不完善的企业制度和市场机制，依靠市场机制 的自发性（自发性和逐利性）去实现产业结构的升级和产业组织的调整将是一个不确定的和缓 慢的过程。因此，由地方政府介入依靠政府、企业界以及专家的合力，在明确内部条件，如 人口、资源、经济发展阶段、水平、经济区位等和外部条件，如国家宏观政策及竞争对手情 况的基础上，制定出具有超前性、权威性、连续性、竞争性的地区经济发展战略确定地区经 济发展的未来总体定位，明确地区的主导产业、先导产业、支柱产业以及产业结构升级、产 业组织调整、产业布局改进和产业技术进步的方向，并提出战略性的思路和对策将是十分必 要的。
总之，政府经济行为的依据主要是针对市场缺陷、市场失灵、市场发育不足以及市场机制 的自发性、渐进性相对而言的，是由市场机制的制度缺陷而引起的，反映了古典的市场机制 的制度传统与不断变化或者说扩大的社会制度需求之间的矛盾，在实践中表现为近代政府功 能有不断扩大的趋势。尽管不同的国家或同一国家的不同发展时期，特别是具有不同社会政 治主张，奉行不同经济政策的不同国家的政府和同一国家不同时期的政府，可能具有不同甚 至截然相反的政府行为方式，但总体来说，政府的经济功能具有不断扩大的趋势，综合反映 在国家支出占当年全部国内生产总值的比重即“国家支出率”上，呈不断上升趋势或至少未 呈下降趋势。②就地方政府而言，虽然由于存在着与中央政府的分权关系，使其经济行为的 范围与中央政府之间存在互补与协调的关系，但在地方政府行为的依据上以及政府功能不断 扩大的趋势上都具有当代政府的上述一般性特征，这在体制转轨、发展转型、体制创新时期 国家的地方政府身上体现的尤为明显。改革开放以来，在相当长的时期，由于经济增长的质 量和效益不高，加上税收结构变化滞后于经济结构的变化，全国人均GDP和人均财政收支水 平均较低，公共品供给与需求之间的矛盾以及财政收入相对量的下降与政府职能转变滞后之 间的矛盾日益显性化。但近年来，随着经济增长方式的逐步改变以及各级政府在市场经济中 的 职能的逐步定位尤其是1994年来以权责对等为原则的分税制的实施，使得中央财政收入占 全部财政收入比例由1993年的22%上升到1997年的48.8%，同时地方既得利益并未在此项改革 中受损，借助于财政转移支付，地方在财政支出中所占的比重始终高于70%以上，保持着强 大的对财政收入支配权。虽然由于受政府机构改革与职能转换尚未真正到位的影响，地方政 府财政支出的增加具有阶段性和偶然性的因素，但也确实在一定程度上反映了当代政府在市 场体制框架内行为扩张的一般性的规律。
三、关于地方政府行为的追求模型
现时的地方政府的行为目标或者说行为追求，既不同于中央政府，也有别于传统的地方政 府。中央治国者可以指具有“政治理念”的中央高层领导人，他们追求理性的最大化，即在 社会总产出和垄断租金最大化的双重目标驱动下，通过发展经济，保持稳定来降低交易费用 约束和竞争约束（诺思，1991），尽可能持久地维持政权的稳定性（张宇燕等，1998）。作为国 家的最高决策层，其行为应包含更多的理性成份，他们面对的是整个社会群体，其追求的目 标更倾向于社会公共福利最大化，作为社会公共利益的当然代表，所以该主体也只能以全社 会公共福利的最大化为其行为目标，而不能有更多的其他的目标，这不仅仅是一种理想化的 假定，在一定程度上也为改革开放以来的实践所证明。传统的地方政府作为国家机器的重要 组成部分与地方企业的关系更多的是强制性的统属关系，这种关系最直接地体现了国家或政 府强制性特征。随着经济体制、政治体制改革的深入，一方面国家旧的控制、动员社会的手 段逐渐消失，意识形态淡化了，政治控制松弛了，国家把最大的精力投入于经济建设满足人 民的物质文化需求以经济利益换取社会群体的支持，另一方面改革放权的结果，则在很大程 度上把这种责任压到了地方官员的身上，在从中央到地方经济至上的浓厚氛围下，出现了所 谓的“政绩合法性”，即地方政府的政治统治基础开始发生变化，只有发展经济，切实提高 当地人民的社会福利，才能获得地方人民的支持与认可，同时即使是中央从外地调到一个地 方的领导，他也必须明确地宣称代表地方利益，发展地方经济，提高人民生活水平，才能获 得认同。而且经验显示，在当前的政治制度下，一种倾向表明地方政府官员的提升与当地经 济的发展是成正比的，因此地方政府无论是与地方的“社会契约”还是与中央政府的“行政 契约”，其中经济成份是首位的。在这种背景下，与中央政府理性的以全社会公共福利最大 化相比，地方官员或地方政府在某种程度上正成为以成本一收益分析为导向、追求自身利 益最大化的“经济人”。
但在体制转轨时期，由于中央与地方的职责与权限划分往往不具体，不清晰，也不够稳定 和规范，从而使得地方政府旨在促进本地经济发展的举措很可能与中央的宏观调控政策、产 业政策等发生这样或那样的矛盾和冲突，那么在此情景下什么才是地方政府主体的自身追求 呢？这就要作进一步的具体分析。因为不同的政府主体、甚至同一政府主体在不同的时间和 场合都可能有着不同的追求。但就我们的想象，可能出现这样几种情形：(1)无条件地服从 中央的宏观经济政策；(2)通过服从中央的宏观经济政策而追求其自身的功名地位：(3)通过 服从中央的宏观经济政策而追求其自身的物质利益；(4)不顾全局利益而只顾追求本地利益 从而获取地方的认可和支持。这里的第一种属“大公无私”型，第二种为“先大公后私而重 功名”型，第三种属“先大公后私而重物质利益型”，最后一种“先小公而后私型”。
为了分析的方便③，我们不妨设RS(Bi)为地方政府的第i种行为所带来的全社会公共福利净 收益，Rd(Bi)为该行为所引起的地方公共福利净收益，a、b分别表示全社会福利净收益的增 加和地方公共福利净收益的减少转换为地方政府主体之功名地位的转换系数，c、d则分别表 示全社会福利净收益的增加和地方公共福利净收益的减少转换为地方政府主体之物质利益的 系数。这样，四种政府追求模型便可分别表示为：
(1)G=Rs(Bi) (2)G=a.Rs(Bi)-b.Rd(Bi)
(3)G=c.Rs(Bi)-d.Rd(Bi)
(4)G=Rd(Bi)
当然，具体到每个地方政府是很难用其中一种模式描述其行为的，因为同一政府主体可能 有几种追求，只是在不同的时间与场合表现出不同的权重来。这里，我们不妨用q[,1]、q[,2]、 q[,3]、q[,4]分别代表地方政府对上述四种追求的权重系数且：q[,1]+q[,2]+q[,3]+q[,4]=1，这样，公 式 ：
G=q[,1].Rs(Bi)+q[,2][a.Rs(Bi)-b.Rd(Bi)]+q[,3].[c.Rs(Bi)-d.Rd(Bi)]+q[,4].Rd(Bi) 可视为一切地方政府的行为方程，只是不同的政府或同一政府在不同的时间和场合对各种 追求有着不同的权重系数。如：q[,1]=1时，代表集端的中央集权制下地方政府的行为方程。q[,4]=1时，代表松散的联邦制下地方政府的行为方程。在这里各种追求权重系数大小一方面 取决于不同的政府或同一政府的不同时期的不同偏好，但更主要地取决于影响地方政府行为 的诸多外部因素，其中，涉及经济、政治、社会、文化等因素，正是这些因素影响和制约着 特定时期、特定空间的地方政府行为的基本取向，这将在关于地方政府行为的条件研究中予 以分析。
四、关于地方政府行为的条件研究
如前所述，地方政府对于各种追求的权重参数，取决于多种因素的综合作用，这就需要对 影响与制约地方政府行为的诸种因素进行分析，概而言之，这些因素或制约条件包括以下内 容：
1、体制因素。经济体制既包含有关政府的经济权力的制度安排，也包含有关政府主体的经 济利益的制度安排。而政府主体对于各种追求的权重系数在很大程度上又可被视为相应的权 力 和利益安排的函数，在传统的计划体制下，地方政府作为中央政府的派出机构和代理机构， 地方政府或者说地方政府主要官员行为的追求模型主要表现为(1)和(2)即：“无条件地服从 中央经济计划”和“通过服从中央的宏观经济计划而追求自身的功名地位”。在由计划经济 向社会主义市场经济体制的转轨时期，随着中央向地方的放权让利，以及以民营企业为主体 的地方经济的发展壮大，具备独立的动力机制与决策机制的地方政府行为主体逐步形成，在 动力机制方面，(1)从财税包干到分税制的确立和形成，使得地方政府获得了自身内在逐利 动机；(2)地方经济实力的增强要求地方政府以代言人的身份保护地方经济利益；(3)自上而 下全社会对“政绩合法型”政府的认同促使地方政府在发展地区经济、提高人民生活水平方 面有所作为。在这种以发展经济为主导的背景下，地方政府行为追求模型主要倾向于以下两 种：一是不顾全局利益而只顾追求本地利益从而获取地方的认可与支持；二是当中央宏观经 济政策与本地利益相一致时，执行中央宏观经济政策以获取本地利益，而当中央宏观经济政 策与本地利益发生矛盾时，则会出现各种有违全局利益的逆调控现象。总的说来，在由计划 到市场体制转轨过程中，经济体制对地方政府经济行为的影响呈明显加强的趋势。
2、政治法律前提。地方政府的经济行为，不仅受经济体制的制约，同时也以现行的政治法 律制度为前提。我国社会主义市场经济的基本政治前提，是共产党领导下的多党合作制。在 这一基本政治前提下，作为地方一级政府，其经济行为不仅应服从于上一级党组织和政府的 有关决策，也受同一级党组织的制约，以保证地方政府的经济行为符合党和国家有关经济发 展的重大路线、方针与政策和全局利益的实现。
3、传统文化基础。传统文化因素作为政府行为的基本背景，对政府经济行为的影响是不容 忽视的，所谓传统文化，指的是一个民族在经过漫长岁月沉积后留给后人的那些精神财富， 由于是世代相传的东西，因而具有深厚的基础和广泛的影响力。影响所至，甚至连政府的行 为也概莫能外。与经济体制与政治法律的前提不同，传统文化基础是在潜移默化中对政府经 济 行为施加影响，具有隐蔽性、长期性和普遍性的特征。
4.政府组织行为。政府的经济行为最终要表现为政府的管理行为，即通过规划、组织、指 导、协调和监督保证政府经济行为的实施。如果说经济体制、政治法律制度、传统文化基础 是制约和影响政府经济行为的外部的、宏观的因素，那么政府自身的组织管理行为则是决定 政府经济行为的内在的、微观的因素，这种影响表现为：在相同的制度安排和文化背景下， 扮演相同角色的各政府经济行为主体由于政府组织的效率不同而发生不同的经济行为。
总之，地方政府主体的经济行为是外因与内因综合作用的结果，特定的经济体制、政治法 律前提以及传统文化基础构成了政府经济行为的外部条件，它们作为环境因素规定着地方政 府应该做什么或者倾向于做什么的选择和行动的范围和边界，而最终的选择与行动则取决于 内因，即政府自身决策管理的效率与质量。如果说一定的体制条件、文化传统决定了环境给 政府主体提供何种的“要求”和“支持”，那么政府主体的内在因素则决定通过何种途径去 接受这样或那样的“要求”和“支持”，以及最终在多大程度将这种“要求”和“支持”化 为实际行动。
五、关于地方政府行为的经济作用及其均衡结果分析
关于地方政府行为的经济作用，需要进行定性与定量的分析与描述。政府行为的经济作用 按照马克思经典作家的观点首先表现为以政治法律制度和社会意识形态为基本内容的上层建 筑 对经济基础的反作用。作为国家权力机构的有机组成部分的地方政府，应当反映国家上层建 筑对经济基础这种反作用，即它必须执行中央政府的各项经济决策，维护宏观经济的整体利 益，与中央保持一致，同时地方政府又是组织所辖区经济社会活动的主体，有自己的经济利 益和相应的经济决策。这样，地方政府在经济发展中扮演着双重的角色，即执行者和决策者 、组织者的双重身份，在特定的政治经济、社会文化背景下，各级地方政府分级治事、各司 其职、各负其责，并且同中央政府的行为目标有效衔接起来，从而实现社会经济的有效管理 和运行。具体说来，在市场化导向下，地方政府行为的经济作用体现在以下四个主要方面：
1.通过地方政府的公共管理，有利于公共产品或服务的经济有效提供。就公共物品的性质 看，大部分属于地方性公共品，由地方政府提供可以将公共品的成本费用分摊与受益者直接 挂钩，并且接受地方纳税人直接或间接地监督，这就促使地方政府关注公共产品或服务提供 的成本与收益，避免集权体制下由于公共品提供的资金均由中央财政拔款所造成的不管成本 与效益如何，争项目、争资金的现象，与中央政府比较，地方政府更贴进地方民众，更了解 企业和居民对公共产品或服务的需求偏好及其数量、质量、结构等信息，而且信息获得成本 也比中央政府低，因此，有利于公共品的有效供给。
2.有利于制度、政策、管理创新，提高创新对于经济发展的促进作用。在集权制度下，地 方政府只是中央政府的派出机构，缺乏制度创新的动力和压力，分权制不仅使得地方政府拥 有相对独立的经济决策权，而且大大提高了地方政府制度、政策与管理创新的积极性与主动 性，通过体制创新、政策优惠、改善政府效率、优化发展环境等在日益激烈的地区竞争中占 得先机。
3.有利于可持续发展战略的贯彻与实施。可持续发展起源于资源、生态、环境问题，其核 心是人口、资源、环境与经济社会的协调发展。资源、生态、环境能否得到持续利用与有效 保护，人口能否得到有效管理，人地关系是否协调，高投入、低产出、高消耗、高污染的粗 放型的经济结构与增长方式能否得到改变，关系到地区经济社会能否持续、健康的发展。从 经济学的角度讲，可持续发展的关键领域如资源、生态、环境的利用和保护都涉及到外部性 问题，意味着资源配置的低效率。与公共品一样，对于地方性的外部性问题的解决地方政府 应当而且能够发挥主导性的作用。
4.通过制定地方经济发展战略，为地方经济发展明确所要达到的目标、所要掌握的重点、 发展总体思路和所要采取的措施。在集权体制下，国家的发展战略侧重于部门战略，在转向 地方分权制时，就应同时重视地区战略，制定国家的区域经济发展战略，但这只是一个原则 性的大框架，如何具体实施，则需地区经济发展战略予以落实。在地区开发实践中，地区经 济发展战略以其全局性、根本性、长远性而日益为各级地方政府所重视，制定与实施地方经 济发展战略正成为地方政府首要的经济职能。
从量化的角度描述和分析地方政府行为的经济作用，我们不妨作出如下假定：(1)地区一定 的经济运行结果（如经济增长、财政收入、居民收入等）与地方政府行为的函数关系是已知的 ；(2)地区经济运行的均衡状态表现为在既定的外部约束条件下（政治法律前提、经济体制条 件、政府组织效率、传统文化基础等）经济运行结果的最大化或最优化。这样均衡状态即表 现为既定约束条件下的多目标函数的求解问题，设Yj为地方经济的第j个运行结果(j=1、2、 …m)，B为地方政府在特定时期的一行为组，B=[B[,1]，B[,2]，…B[,i]…B[,n]](i=1，2，…n)，并 以方程组
其中，B[*]即为政府行为本身的均衡，Yj[*](j=1、2…m)即为政府行为的作用下经济运行的 均衡状态。
需要指出的是，上述均衡状态仅为特定条件下地方经济自身运行结果的最大化或最优化， 但地方经济自身运行结果的最大化或最优化，并不一定代表全社会范围内资源配置的最大化 或最优化。事实上，在一些领域如提供某些公共产品或服务、某些地方性的政策或法规以及 涉及资源、生态环境保护等方面，地方政府的行为将可能带来经济上的外部性（包括正外部 性和负外部性），从而涉及地区间的权力与利益的再分配。对此，需要由中央政府或上级地 方政府通过经济、法律、行政等手段予以调节。
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