公立高等教育与私立高等教育界线模糊：以德国为例，本文主要内容关键词为：高等教育论文,德国论文,私立论文,为例论文,界线论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.1文献标识码：A文章编号：1671－1610（2009）01－0040－07
一、前言
（一）德国私立高等教育的基本情况
德国高等教育私立学校1998年78所，2005年增至98所。1998年，德国私立高校数占全部已获认可高校数的比例为22％；2005年，德国高等学校总共为333所，其中私立高校占29％。在此期间，私立高校的招生比例由不到3％上升至3.7％。这种增幅是否昭示了德国高等教育私立化的倾向？
在98所私立高校中，54所必须自己获取收入。其中，14所大学，38所高等专科学校（应用科技型大学）和2所美术音乐学院。54所私立高校总共拥有46,690名学生，占德国所有高校学生数的2.3％。每所自行融资私立高校的平均学生数不到900名，比较而言，公立高等学校的平均学生数为7,800名。
98所私立高校中的44所与教会有关并且公开融资。其中，16所大学，18所应用科技型大学和10所美术音乐学院。学生总数为25,890人，相当于德国高等教育学生总数的1.6％（近期数据公布在2005年4月份的《德国大学指南》）。与教会有关高校的招生额平均不到600人。
（二）私立化对公立高等教育是一种挑战
大多数专家认为，在德国，私立高等教育板块小，且近期内不会变大，他们在研究中不扮演重要角色。私立高等教育的作用只是对公立高等学校的教育观念的挑战，这一点本文随后将会讨论。
在德国，关于高等教育公立与私立程度的辩论，集中在高等教育中公立部分内部的改变，例如，政府监督的改变、公共资助大学正规身份的改变、高校内部管理的变化、高等教育筹资的变化、及公立大学最终引入学费收取制。[1]在德国，这些改变可能会被理解为公立大学的逐渐私立化。的确，他们导致了一系列状况的出现，这些状况对美国公立大学与私立大学而言是常见的。因此，我们可能会问，公立和私立高等教育之间的界限是否越来越模糊。
（三）本文拟阐述主题
在此次会议讨论中，首先我将介绍一些国家中公立与私立高等教育的不同传统。然后，我会补充私立高等教育的一些信息。随后，我将讨论公立高等教育的各种私立化因素以及德国政府角色的变化。最后提出一些结论，以期引发新的讨论。
二、传统
如同许多其他欧洲大陆国，在德国，按照传统观点，提供高等教育是国家的职责。在一些欧洲国家，有些高校不直接受政府行政监管，但政府为他们支付全部费用。如同在比利时与荷兰一样，在德国，那些与教会有关的神学院、社会工作学院与音乐学院的情况正是如此，与教会有关的多科性大学或其他专门哲学学院也是如此。如果在这些国家建立私立大学或城市大学，他们也可能获得由政府提供的数量可观的补助金。例如，斯德哥尔摩商学院和瑞典政府有这种协议，根据该协议学院按照学生数量从政府获取相应资金，平均每名学生所获资金数量与公立大学中商学院学生所获数量水平大致相同。
英国的情况不同。大学依皇家特许令建立并获得皇家授权，接受捐赠与收取学费以维持大学生存。然而，到20世纪，一方面大学维持其独立地位，一方面高校的绝大部分经费由政府接管；因此，在一些对高等教育系统的比较研究中，英国除一所以外的所有大学都被称为“公立”，在另外的一些比较分析中所有大学都被称为“私立”。
美国是世界上惟一一个私立高校独立于公立高校繁荣发展的国家，我们注意到，在拥有强劲科研实力的高质量大学的名单上，私立大学的数量比公立大学多。在美国，私立高校的招生数不到总数的三分之一，但这些机构在备受推崇与高选择性大学中占有优势。美国的这种传统来源于宗教信仰与资本主义的独特结合。在美国，工业为高等教育提供的资金并不比许多欧洲国家可观。但是，较之其他工业化社会，美国的社会经济状况允许个人积累更多的私有财富，因此，人们期望看到金融精英阶层在慈善事业上表现慷慨：他们乐意为高等教育事业付费，而这种付费可能被看成是一种放纵，也就是说为慈善事业付费来化解因财富积累而产生的炼狱式的惩罚。这些捐赠促成例如哈佛、斯坦福、芝加哥这些大学的成功。在一些私立高等教育传统薄弱的州，州立大学最成功，如加利福尼亚大学、伯克利学院、密执安大学。
在世界大部分其他国家，政府资助高校的核心部分。私立高校提供附加服务，并且他们平均获得的资金来源与社会声望不及公立高校。例如，日本私立高校的招生规模大约占高等教育招生的四分之三，但他们只有不到15％的收入来自国家政府，并且几乎得不到地方政府的资助。与此同时，日本公立高校中学生所要支付的学费高于其他任何一个经济发达国家。在日本，公立高等教育首先为培养精英服务，包括训练政府专业人员或政府服务行业（如法律、医学和教育）的专门人才，以及科学与技术领域的尖端研究和教育，高等教育的其他功能则留给私立高等教育部门完成。
在关于公立与私立高等教育的许多出版物中，资金来源与高等教育控制模式受到普遍讨论。譬如，用经济学术语来讲，高等教育是公共商品还是私人商品。只是，这些讨论没有充分考虑基于监管传统与高等教育筹资的一系列合理性。
三、德国私立高等教育机构
20世纪80年代初期德国有关私立高等教育利与弊的讨论非常激烈。但直到20世纪90年代晚期，关于新的私立高校建立的报告才如雨后春笋般涌现。私立高校在增加高等教育多样化方面做出了重要贡献，提供了可能触发公立部门相似改革的管理与教育模式，因此，它在公开讨论常被论及。[2]
在前言中已经提到，98所私立高校占德国全部高校的29％，这些私立高校几乎都是单一学科领域的小型专科学校，每个学校可容纳学生数不到1,000。在德国，私立高校的招生数不到高校招生总数的4％。
德国私立高校分为如下几类：
·神学院、社会工作学院、教会音乐学院等与教会有关的学院。
·公立高等学校的外围机构，亦即一些特殊的分支，可能需要自己融资，或可能需要一些特殊的管理弹性，而这种弹性是公立部门不能享有的。其中一些只开设一个专业。
·有一些私立高校，只开设单一学科的初级学位专业（如商学），大部分需要自己融资。这些私立高校中，只有极少数也进行博士培养。
·专注于高级课程（如MBA）、私有资助占多数的高校。
·私立多学科大学。这类学校长期内惟一追求的是某一特定的教育哲学：维藤－海德克大学受到人智学的深刻影响。也有人认为新建立的不来梅国际大学作为莱斯大学的国外分校也属于这一类。
在德国，私立高校需要得到州政府支持。政府主管部门会检查这些高校的办学目标，检查其研究规划是否是公立高校中基础结构的整合和各研究规划的组合，以保障其拥有一定数量合格的正规学术人员以及足够的资源。[3]
德国一些州政府与一些主要教会达成协议，按照协议，州政府为那些与教会有关的高校提供资助。国家高等教育结构法案没有增加为私立高等教育提供经费这一条。这就要求州政府自行决定是否为私立高校提供资助。曾经，获得认可的私立高校和他们的学者可以申请公共研究补助，他们的学生也有资格申请公立的奖学金。
德国国民政府（联邦政府）不负责监控公立大学与私立大学，一些由政府主管的高校如军事学院、政府公共管理学院也像私立大学一样，必须获得州政府的批准。出于对州政府的尊重，他们被称为私立高等学校。
在德国，通过私人途径融资的私立高校初看在许多方面有所不同，并且他们喜欢强调自己与众不同的一面。但仔细了解后会发现很大的相似性。他们强调这样一些性质，这些性质如同需要“现代”大学和假定公立高校典型缺陷一样，在公开讨论中常被提到，如下：
·德国许多私立大学走功利主义途径。较之公立大学而言，私立大学的课程目标更多是以更直接的方法满足雇工的期望。
·德国绝大多数私立高校强调，他们比公立大学更有活力，在布局上更灵活。除了培养对就职与工作有明显益处的能力，他们希望，通过私立高校提供的实质性帮助，确保其毕业生在职业转型过程中占有优势。
·德国大量新的私立高校称自己为“欧洲的”或“国际的”大学。他们想要表达的是，其外国学生与教员所占的比例高，一些职业规划要求所有学生在国外学习一段时间。
·德国大部分私立学院更加注重学术人员与学生或学生内部之间的交流，希望通过这种途径显示其与典型公立高校的不同。有些私立学院强调“校园”的概念。
·德国一些私立学院要求成为“精英”机构。他们经常使用“精英”这个词，仿佛就读于收取高额学费的高校，就已经或多或少保障了他们的学生毕业后能够进入精英行业。
·在德国，私人途径筹资占主导地位的私立高校声称，他们的管理比公立高校更灵活，更有效。
私立高校的要求在多大范围内合理，这种评价很难。对学生的调查研究显示，这些高校中的绝大部分学生对学习环境与条件非常满意。但声称这类高校是精英机构或者他们可能将学生引向精英行业，这种说法有些夸张。为就读私立高校而愿意支付超过公立高校全部学费两倍的学生数量与家长数量，增长进度缓慢。私营企业愿意为公立高校“基金会教授职位”提供的资金多过私立高校。类似于在美国经常出现的私人捐赠，这些私人捐赠在德国看似在增加，其实增长幅度不大。我相信，德国大部分高教研究者与专家，看到了新的私立高校在刺激公立部门改革方面取得的巨大成功。
四、现状与筹资：界限模糊
（一）法律地位
按规定，我们依据他们各自的法律地位来分别定义“公立高等学校”与“私立高等学校”。公立高等学校由政府有关部门运作或明确监管。但这些根据实际状况进行的定义并不清晰。公立大学可能获政府认可，但它的内部管理却是自主的，就像英国的大学。像德国其他部门一样，公立高等学校在公共法律之下拥有合法身份。德国的主要教会通过一种教会税筹集资金，这种教会税由政府向教友收取然后再分发到各教堂；这些教堂中的核心成员在教会中拥有“文官”地位，与这些教堂有关的高等学校全部由政府补贴资助，而不是通过依靠教会税的途径。这些机构真正是私立的吗？在荷兰和芬兰，许多大学由不同的小学院合并而来。如果合并前个别学院是私立的或者即使全部都是公立，但一些来自当地或其他地方的并入学校是私立学校，合并后董事会主要由政府代表组成，或者在后种情况下完全由政府代表组成，这些大学是真正的私立吗？近来，德国的一些州政府将高等学校转变成私立的、非赢利性的基础设施组织，这是公立还是私立呢？在德国，与公共资助大学合法私立化最相关的问题有四个：
·这些学校是否有权为长期投资或其他战略规划贷款？
·教授与核心管理者是否不再是公务员，而只是私立高校的雇工？
·谁最终监督教职员工？
·谁任命教授？
在下萨克森州，基金大学有权借款，有权最终监督其教职员工，有权自己任命教授，且新近任命的教授将同样是公务员。
（二）高等学校的筹资
2000年，根据公立－私立的分类，经济合作发展组织（OCED）公布了招生数据。选择三组数据，如下：
·各国平均下来，公立高校招收的高等教育第一类型的学生（5A类）占总数的81％
·“私立－政府补助”高校招生9％
·私立高校招生10％
相对应的其他高等教育类型的学生（5B类）数据分别为：69％、18％、13％。[4]
“私立－政府补助”高校的确定标准是他们所获得的资助。有人倾向于以公共资助所占的比例作为衡量标准。因此，我们可以选择一个确切的收入比例作为高等学校真正私立特质的标示，这个比例不从公共资源中产生。但是公立与私立的财政比例在国际比较中确实不是一个好的判断标准。
各个国家在预算内或预算外的项目上有所不同，一些项目可以放在预算内也可以放在预算外，例如：
·资金与建筑费用
·学生在食与宿等方面的开支
·大学及与大学医院，或
·教职员工的社会福利开支
另一方面，用于研究项目的公共资助本质上类似于私人的资助。
由于诸多原因，纵览德国高等学校的经济来源，公共资助的比例看起来很高。宿、食以及奖学金由专门的部门管理；因此，他们不在高等学校的预算中。在有些州，当学生在特定情况下需要付费，例如需要延长学习，这些学费不算入高等学校的收入，而算入政府收入。如果教授从学术活动中获得收入，而这些活动（如研究项目）被认为是私人活动的话，也无须由高等学校进行财政管理。
因此，依据财政尺度来判断一所大学是“公立”还是“私立－政府补助”的最佳标准是，公共资金是否主要涵盖或至少明显占据高等学校资金的核心部分，即支付教育、研究、基础设施及管理的基本费用。
依据这样一个财政定义，德国98所法定的私立高校中仅54所是“私立”的，并且没有一所公立学校已经或正在变成财政上的“私立”。在德国联邦教育科学部发布的官方英语出版物中，法定的私立机构不是被称为“私立”而是被称为“非政府”。
（三）学生的开支与筹资
如同讨论财政状况一样，关于公立与私立高等教育的国际讨论中得出这样一个结论，即两者的主要区别是公立高等学校的学生不需或只需支付适当的学费，而在私立大学学生需要支付数目很大的学费。倡导不收费或适当收费，因为高等教育是“公共商品”，而倡导收取高额费用则隐含了高等教育对毕业生就业的“私人”价值。
有关信息显示，关于学生开支与筹资合理性的普遍要求不易获得认同，这一点不同于这些讨论中提出的其他大多数争论。原因有以下几个方面。
首先，经济发达国家中，国民依教育程度不同收入差距很大。经济合作发展组织调查显示，大学毕业生的收入优势比没有达到先进教育程度就离开学校的人很多，这种情况在美国与英国比其他西欧国家更明显。有人会说后面那些国家的毕业生获得相对而言较低的报酬是因为他们投入高等教育也较少。举个例子，如果德国引入收费制，那么为了刺激学生求学深造，以保持社会分层的平衡性，将要求大幅度增加工资。
第二，一些国家，公立与私立高等教育存在明显的混合，在这些国家为高等教育支付的高额学费能否在毕业后得到回报，这一点我们都没有注意到。一方面，在美国，支付的高额学费与毕业生收入之间的正面相关性可以强化该观点，即高等教育投入将得到偿还。另一方面，在日本，情况并非如此，这不奇怪，因为许多学生之所以选择私立高校是因为他们在选择国立大学时没有获得认可。在日本，支付高额学费更像是一种“愚蠢的罚款”而不是成功职业的投资。
第三，或许有人会问，为什么我们关注经济发达国家中学生成本与资助的多样性。有一种假设，认为只有少数国家的经济是明智而大部分国家是违背明智的经济体系的，这种假定并不合理。有一项最新研究，对16个西欧国家的学生成本与资助进行考察，展示2003至2004学年的若干状况：[5]
·6个国家不收取学费，7个国家学费低于1,000欧元，3个国家高于1,000欧元
·学生获得按需评定的公共奖学金的比例从希腊的1％到丹麦的93％不等。北欧国家三分之二以上的学生获得这种资助，英国与西班牙为三分之一以上，包括德国在内的许多国家为15％至25％，希腊与意大利少于10％
根据几年前的一项相似研究，我们得出这样的结论，即财政模式的不同根本上是基于学生社会角色观念的不同。[6]
·在家庭系统中，学生被认为是孩子，家庭期望能照顾孩子，孩子的学习机会依赖于家庭的能力与支出准备。这种观念在希腊（日本亦同）非常盛行。
·学生被认为是拥有诸多社会福利的家庭系统中的孩童。家庭应照顾孩子，但多数情况下，如果父母收入低，公共资助则以赠款、贷款等形式介入。长时间里，这一系统在英国盛行。
·学生被认为是他（她）未来的投资者。他们考虑的更多的是未来前景而非时下的社会现状。学生希望能够负担自己的开支或接受贷款，如果申请贷款，他们必须在将来收入超过某个确定上限时偿还这些贷款。没有哪个欧洲国家一直沿用这种模式，但该模式中的一部分在瑞典与荷兰仍然存在。
·最后，学生被认为是学习型的未来员工与年轻公民。大量拨款在不考虑其父母收入或学生毕业后预期收入的情况下为他们提供。在丹麦与芬兰，这种情况真实存在并大量为学生提供服务。
这些观察说明，公立与私立高等学校充当何种角色以及他们对高等教育承担何种责任，对于这些问题有各种不同的看法；这些看法差别，在第一次考察高等学校控制与融资时不甚明显，再次考察时会更加显著。
在联邦德国，20世纪60年代中期以前，学生都不需要支付综合学费，只要付专项课程费用。教师的基本工资不高，这些专项课程费用是一种附加收入。20世纪60年代中期，为了动员更多青年学习，特别是那些处于社会弱势地位的青年，这些费用被废除。这些年来一些倡导者一次又一次建议收费，20世纪90年代晚期，这些提倡一度火热。值得注意的是，这不是减少对高等教育与研究进行公共财政资助的时候，也不是大量削减公共资助高等教育与研究及其学生的时候，而是当许多政治家提倡降低教育公共支出时，为促进研究而投入更多资金的时候。
20世纪90年代晚期，社会民主联邦教育研究部宣布，伴随着为学生及家长提供的所有其他补助的终止，政府提供一种面向所有学生的普遍的奖学金，覆盖学生生活支出的一半。这项行动因为考虑到可能会侵犯家长的合法权利与义务而不得不被联邦法院搁置。
当为正规学习计划收费的潜在性与危害的讨论很热烈时，政府部门根据高等教育法有关条文规定，不收取初级学习规划费用。2004年，联邦法院废除了这项决议，原因基于这样一种事实，即关于费用的决定不在生活状况均衡以至全国协调的范围内，而只是个别州文化领域内的倾向。现今，一些州政府，特别是那些基督教民主党占多数的州政府，希望从每个学生收取的学费低于1,000欧元每年。但是，起初积极倡导收费的热情退却，因为在这些有关学费的倡导中达成了共识，即建立社会贷款系统要先于学费征收，到那时才需要观念共识并落实这些观念。
五、降低对公立高等学校的政府控制
20世纪80年代以来，为了减少对高等学校过于具体的控制与监管，许多欧洲大陆国实施了大量的措施。例如，从条的预算转移到块的基金，多方面加强规范，停用许多需要高度规范化的法规。在这次改革的过程中，大学及部门领导人员在决策与管理方面的能力得以加强。多种评估体系得以建立，一是促进内部反馈与改进，二是增强外部的责任与为可能的差异化的资源配置决策提供参考。这些改革无须降低政府制定战略决策的能力，而是要求他们扩大独立高等学校在外部特定环境中做战略决策的空间。
在政府转向与建立自主管理的大学这一趋势中，德国是晚来者。但是，大约从20世纪90年代中期开始，许多变化在德国已经发生或开始盛行。在讨论公立与私立高等教育界限模糊的背景下，我们可以指出以下变化：
·多年度合同代替了州政府与独立高等学校之间关于策略决议的逐日商议或年度相关预算商议。
·大学不再向政府汇报，而是多数情况向独立高等学校的大学董事会汇报。
·块的基金代替预算配置的项目条款。
·终止许多针对管理问题的具体监督。
·私有经济中通行的簿记财政系统取代老式的簿记财政系统。
·教职人员的聘任与分配、财政资源的配置等诸多决议，不属于大学理事会、教职工会与其他委员会的管理范围内，而变成大学校长与院长的执行权力。
·内部评价与奖励机制取代筹薪增长体系，原体系中全体教授只有在获得外部“指令”时才能与政府商议增长筹薪。
·新的学士—硕士结构中的学习规划获得一系列认可，借此以期望政府对学习规划的后续支持能够遵循与学术质量有关的认同。
总之，要强化激励机制基础，也要强化管理能力基础和独立大学为各种对策做战略选择的基础。大量变化显示，以前的公立高等教育系统强化了公立与私立高等教育系统间的界限。但是，对此观点必须谨慎，原因在两方面：
第一，德国政府保留了一些规范与监督的功能，改革中最明显的“胜利者”即大学领导人员经常批评这些。例如，独立大学仍有根据独立标准与程序选择学生的少量空间。所有的政府部门仍希望高等学校为一个教授职位提供三个候选人，政府在最后决定时可以从中挑选。
第二，在研究投入与学习规划优先权的战略选择中，政府仍扮演重要角色。政府没有完全把握住独立的高等教育机构发展的方向。
六、政府、利益相关者、市场转向，三者的改变力度
我们注意到，像其他国家一样，德国高等教育界也存在一种普遍的氛围，如果政府除慈善筹资以外对高等教育的参与尽可能最小，高等教育能在质量、相关性与有效性方面得以改进。值得注意的是，德国高等学校的大学院长与校长们变成这一说法的热烈倡导者，他们在降低政府参与同时加强高校管理能力这一改革过程中获得可观的权力。但是，德国公立高等教育是否正迅速进入这样一种状态，在这种状态中公立与私立高等教育之间的特征差别或多或少变得模糊，对这一点我们有理由表示疑虑。
首先，必须指出，在德国与美国高教代表的一次谈话中，政府强势参与高等教育在德国被认为不是传统而仅是一种入侵，这一点值得我们注意。根据洪堡理念，政府更多是对抗外在与内在压力的学术自由的护卫天使。因此，为保持其特性而不是以功利主义为目的，通过加强追求知识的自由，高等教育的社会相关性与效用期望能以更好的方式得以保持[7]。我们也知道，在美国，对市场这只看不见的手的广泛的高度信任与对政府的不信任之间是大西洋文明这一分水岭，相比之下，在欧洲大陆，伴随对未经检验的市场效力的不信任，人们对集体智慧抱有普遍希望。
第二，现今，德国高等教育处在改革阶段，人们看到并且称赞高等教育中政府力量的降低，但还没有完全理解利益相关者与市场力量增加的过程及其影响。总之，大多数专家认为高等教育在面向，“知识社会”时，不是减少外部操纵，而是增加外界期望与追求，借此各种外界角色的力量发生改变，从而拉大大学管理和学术之间的社会差异。习惯并且经历这些新状况越多，政府、利益相关者、市场、大学管理者和学术之间不同力量综合影响所带来的问题也会增多，例如：
·学术激励与质量保证的状况，
·质量、相关性与效率之间的平衡，
·学术依其自身特质追求知识的机会及其对不可预期的创新的贡献，
·高等教育进入与接收环节中精英性、平等性、特权性三者所占的份量，
·高等教育均衡性与多样性之间的平衡，
·高等教育与劳动力市场的关联，
·优质资源集中的好处与质量均衡之间的平衡，以及
·结构、组织改革、高等教育、直接知识、教学改革之间的平衡。
随着呼唤高等教育集体智慧的声势高过正流行的新自由主义的有关建议，可望达成关于不同力量综合利弊的新评价。
第三，德国私立高等教育势力单薄，以至适度操纵与监督私立高等教育的讨论还很少——除了偶尔出现的一些对“学位工厂”的关注。德国私立高等教育如将扩大，该问题可能更加凸显。一些日本专家争论说，日本政府近年减少了对公立高等教育的控制与监督，但这也是大量增加对私立高等教育监督的过程。公立与私立高等教育之间的界限或许变得模糊，但并不是以集体智慧力量受损为代价。
通常来说，我们不能要求准确地预知将来。但可以肯定，近年来，如同世界其他国家一样，在德国存在一种普遍的观念，即认为非调控因素、管理权力、私有化与市场化将为高等教育带来巨大利益。同时，在改革与追求知识经济社会的过程中，或许被夸大了的期望可能引起从一个极端到另一个极端的相反的反应，这种变化在德国已露端倪。公立与私立之间的界限在未来可能会消逝，但或许不同于近年来所期望的那些倡导那样，不是沿着减少宏观调控的方向进行。
收稿日期：2008－09－16