五常市国土资源局 黑龙江 哈尔滨 150200
摘要：我国对基本农田实际最严格的保护制度，最严格的保护制度要求完善的保护机制和科学的保护规划，目前我国各地正处于土地利用总体规划修编的高峰期，相应的要对基本农田保护规划进行修编或调整，应认真分析近几年基本农田保护规划存在的问题，根据新情况进行保护机制的创新，对基本农田保护规划进行科学的调整，为今后基本农田的保护奠定良好的基础。
关键词：基本农田；保护机制；创新；
一、基本做法
1.以土地整治项目为载体，推进基本农田标准化建设。各示范区结合实际合理安排基本农田整理项目，确定了规模结构、空间分布、实施步骤、资金渠道和新增耕地管理措施等，并在项目实施中按照土地集中连片、田块平整规则、水利设施配套、田间道路通达和防护林网配套的基本农田标准化建设要求，推进土地平整、灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保护工程。
2.以基础工作建设为抓手，推进基本农田规范化管理。各示范区重视基础工作，努力做到档案完整齐全、数据及时更新、标志统一规范，以全面反映基本农田现状，加快落实动态监测措施和切实明确保护的范围、面积、要求及责任单位等。各示范区建立了统一的基本农田保护图、表、册、卡，合理设置统一规范的基本农田保护标志。
3.以责任制度建设为核心，推进基本农田社会化保护。各示范区从完善体系、明确责任和健全机制等方面入手，严格执行基本农田保护制度，同时探索建立调动各方积极性的激励机制。示范区整理后的基本农田层层签订保护责任状，及时把基本农田土地整理项目建设成果纳入国有资产进行管理；通过建立耕地保护目标责任制将示范区耕地和基本农田保护责任落实到人，并将基本农田纳入生态补偿范围；积极探索建立人大、纪检监察部门、人民群众三级基本农田保护监督体系，实行基本农田保护与农业补贴挂钩政策；生产建设兵团层层签订耕地和基本农田保护责任书，将基本农田保护责任落到连队和地块，有的团队还将保护责任列入土地承包经营使用证。
4.以信息系统建设为重点，推进基本农田信息化监管。各示范区都按照要求拟定了信息化建设方案，重中之重是以基本农田基础资料和土地变更调查为基础，逐步建立基本农田基础数据库和信息管理系统，以准确反映基本农田现状和利用变化情况，并为基本农田审核、补划、执法监察、统计分析等提供依据。
二、基本农田划定中存在的问题分析
1.耕地入选基本农田的条件模糊，无科学量化标准。目前，对耕地入选基本农田条件仅有80%以上耕地比例的政策规定，而没有具体的基本农田条件特征，造成基本农田概念模糊，入选基本农田的耕地条件特征界定不清，容易导致县区在划定基本农田过程中，经济发展较快区域不留基本农田，经济发展较慢区域基本农田保护指标达100%，用地关系畸形发展。
2.基本农田划定重在行政执行，缺乏评价体系。基本农田的划定被认为是一项政策性操作工作，主要依据国家规程，基本农田划定以完成上级下达指标为目标，以乡镇为指标的具体落实单位。目前，还缺乏一个科学的基本农田划定评价体系，而传统的耕地评价多偏重在耕地质量评价领域，基本农田划定评价都是通过“拿来借用”其他评价方法进行。
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3.不能预留经济建设所必需的耕地，划定的基本农田与社会发展冲突严重、协调度差在基本农田是“高压线”的背景下，为了经济发展用地需求，一些区域基本农田被地方政府由过去的部分调出发展到现在全部调出，违背了国家法规政策的主旨，其根本原因是没有考虑基本农田与社会经济发展的协调性，盲目地划定基本农田，导致基本农田稳定性差。
4.对基本农田功能认识较为单一，基本农田其他功能被弱化。基本农田划定重在考虑其生产功能，忽略了基本农田的生态景观价值功能，城市周边没有了基本农田，也就失去了城市重要的“绿心”和“绿带”;城市之间没有了基本农田，意味着城市发展用地失去了束缚，城市之间隔离距离越来越近，导致城市之间不断蔓延，摊大饼式无序扩张，“马路城市”效应形成。基本农田划定中还忽略了其对农民的生存就业等保障功能，农民失去基本农田，很容易产生“上班无岗、务农无地、社保无份”的三无农民，会对社会稳定产生重要影响。
三、基本农田保护管理体系的创新
目前的基本农田保护实行地方政府分级负责，国土部门和农业部门具体管理，事实上农业部门很少涉及基本农田管理，一般只有国土资源管理部门在单独进行管理。涉及耕地管理的部门很多，如水利部门的农田水利建设、农业综合开发部门的土地整理、农业部门的沃土工程等，但目前这些部门还没有很好的纳入基本农田管理的体系范围。农田水利建设是目前土地整理的核心内容，农业综合开发部门的土地整理与国土部门的十地整理没有太大的区别，农业部门的缺位更是使基本农田的质量管理形同虚设。在目前较为分散的耕地行政管理体制下应统筹各个部门的职能，将各相关部门整合在一起，建立一个较为完善的基本农田管理体系，各司其职，共同促进基本农田的全面保护。该管理体系的具体内容应包括如下几个方面：
1.强化地方政府分级负责。基本农田保护是着眼于全国的农业发展需要而非某个区域的需要，只有通过加强财地方政府的行政管理才能顺利推动基本农田保护工作在各地的顺利开展。
2.以国土资源锊理部门为主，农业、林业、水利、农业综合开发等部门参加。需要将有关部门纳入到基本农田保护的管理体系内，但又需要一个部门牵头管理，国土部门负责基本农田的划定、占用与补划等工作，是最合适的牵头部门。
3.以农业部门为主进行基本农田的质量监测与评价。有关文件规定由国土部门与农业部门共同管理基本农田的质量，但在实际的操作过程中，农业部门基本上是缺位的，主要是由国土资源部门根据农用地分等定级成果来进行基本农田占用与补划过程中引起的质量变化评价。由于数据太粗与数据陈旧等问题，难以准确地反映基本农田质量变化的情况。同时，由国土资源部门既管理基本农田的占用与补划，又进行质量评估，缺乏制约机制，不利十评估结果的客观与公正，目前存在的占优补劣现象即与缺乏制约机制有关。目前对土壤、生态环境等监测评价的设施和技术力量主要集中在农业部门，建议建立以农业部门为主、林业、水利、国土等部门参与的基本农田质量监测与评价体系。一是可以避免自己开发整理，自己评价的问题。二是有利将基本农田的质量评价与施肥、翻耕、喷药、土壤保育、农田林网、水利设施维护保养等措施结合起来，促进基本农田质餐的提高。
4.农民广泛参与。农民是基本农田的所有者和使用者，更是基本农田的保护者，要引导农民参与统一的基本农田保护行动，监视对基本农田的非法占用，切实实施用地与养地相结合的农艺措施，不断提高基本农田的质量，改善基本农田的生态环境。
5.资源共享与项目捆绑。各个部门都有许多有关基本农田的资料，包括图件、数据库、监测数据等，各个部门也都有一定的资金项目用于基本农田的保护与建设；部门之问数据共享是多部门联合保护的前提，各部门项目的捆绑使用是多部门联合保护的具体表现。
经济社会发展及其对基本农田保护要求的变化，特别是高标准基本农田建设任务的提出，国家基本农田保护示范区在建设中也暴露出一些亟待解决的问题，如个别示范区建设进度较慢、一些示范区后期管护不够、有的示范区资金投入欠缺、专业机构队伍建设较滞后等，需要通过采取加强督导检查、强化后期管护、加大资金投入和提升队伍素质等方式进一步改造提高。
参考文献
[1]经海蒂．规划修编与基本农田保护．中国土地，2013.
[2]牟鑫．基本农田保护制度需完善的几个方面．中国土地，2014.
[3]江岩．浅谈基本农田保护的后续管理．农林科技，2012.
论文作者:李淑荣
论文发表刊物:《防护工程》2017年第23期
论文发表时间:2018/1/5
标签：基本农田论文; 部门论文; 耕地论文; 示范区论文; 农业部门论文; 土地论文; 评价论文; 《防护工程》2017年第23期论文;