免征农业税背景下的乡村社会治理，本文主要内容关键词为：农业税论文,乡村论文,社会论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
几千年“皇粮国税”的终结，使农村基层工作发生历史性的转折，新体制的框架亟待重构，新机制的建立亟待破题。在免征农业税背景下加强机制创新，重构乡村社会治理，是解决“三农”问题的重中之重。
一、巨变的农村格局：机制创新的温床
（一）乡镇行政职能发生变化，工作目标移位
建国以来，我国突破了2000多年来“皇权不下县”的传统，将国家政权下沉到乡村一级（村级实际上相当于准行政机构），建立了管理严密的基层政权组织。这种政权体制的本质，是国家以高度集权的方式管理农村社会，以便有效地汲取农业剩余。1983年重建乡镇政府，乡镇体制继承了人民公社机制的本质。当前，随着以工哺农、以城带乡时代的到来，尤其是免征农业税的历史拐点，乡镇机制发生了根本的变化，即由帮助国家完成要粮要款的任务为主，变成为农民做好服务为主，管理职能弱化，服务职能凸显，由权责利统一的实体结构变为权小责大利微的虚体结构。权小，即现在乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，乡镇作为一级政府，除防洪、保安没有任何执法权。责大，即随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害等责任进一步强化。同时，部门责任下卸，乡镇政府实际做的工作很多是“给部门打工”：代表税务机关收税，代表交通部门修路，协助计生部门抓计划生育，协助教育部门办教育，等等。基层反映，条条部门以手中权力为制约，动辄一票否决，把乡村干部主要精力都集中在“条条”工作上，“块块”工作无暇顾及，也无力顾及。许多基层干部认为乡镇“现在已经是派出机构了”。利微，即分税制后，乡镇财权萎缩；免征农业税后，乡镇财政困难进一步加剧，只够“最低层干部执行最低级工资”；乡财县管后，乡镇只有支的功能而没有收的权力了。乡镇职能的转变，必然带来工作目标、工作理念、工作思路和工作方法的整体性变化，乡镇工作体制、机制亟需重构和再造。
（二）资源的配置方式和管理办法发生变化，干部的“硬权力”弱化
基层干部过去存在的作风问题和腐败问题导致的干群关系对立，追根溯源就是对人、财、物等资源配置的权力过大和微观经济活动的干预权力过大，资源配置方式主要是权力配置，收钱靠权力，如“三乱”收费；花钱也靠权力，如白条开支。现在这种资源配置方式正在逐步发生变化：一是由权力配置变为制度配置。财政预算进一步强化；二是由基层配置变为上层配置。各种补贴由上面按人按地定到户，如安徽省金寨县把农民的12种补贴要办的144道手续由县一卡到户， 中间不经任何环节和手续；三是由随意配置变为合理配置。支农资金使用更加规范，挪用、挤占的现象因资金使用定项目、定标准而进一步减少；四是由官权管理变为民权管理。各种事务公开逐步推进，社会监督加强。资源配置方式和管理办法发生的渐进式变化，逐步弱化了乡村干部的“硬权力”，减少了乡村干部利用权力“寻租”的机会，为改善干群关系、推动农村工作制度化提供了良好契机。
（三）基层微观组织结构发生变化，新的组织构架正在孕育
我国20多年的改革总体上是沿着“保护私权”、“限制公权”两个方向展开。拥有“公共权力”的组织功能渐弱，民间组织的功能正在增强。“政府通吃”的格局已经打破，非正规组织、非正规制度自发生成，逐步浮出水面，正在填补正规制度、正规组织还未能涉及而社会或市场又有需求的领域。中国城乡改革就是靠“两村”（小岗村建立承包制、中关村打破所有制）自发起步的。农村社会正由“家庭竞争时代”进入“组织竞争时代”。在这样的背景下，只有进一步放活组织，提高农民的组织化程度，才能有效建立保障农村社会和谐的工作新机制。
（四）干群关系发生变化，错位的“主仆”角色开始回归
干部是“公仆”，群众是“主人”，可多年来这两个角色一直处于错位状态。“仆人”常常站在主人的位置上发号施令，“主人”习惯于站在“仆人”位置上逆来顺受。现在干部居高临下的颐指气使正随着“硬权力”（要粮要款、分配资源）的丧失而消退，由命令群众转变为不知所为或听命于群众。群众则由害怕干部转变到敢于要求干部为自己服务。乡村社会利益格局的分化、裂变、组合使干部群众都在重新审视自我，寻找自己的角色方位。
（五）农村社会“权”与“利”的分配机制发生变化，干部群众开始尝试民主合作
“主仆”角色的逐步回归，使乡村工作方式正在尝试由上世纪50年代到70年代的号召动员型、80年代到90年代的指标压力型走向民主合作型。号召动员的背后其实是政治高压，指标压力的背后其实是强权约束。这表面上看是工作方法问题，其实质则是“权”与“利”的分配机制问题。那种仅仅靠鼓动，靠压力，靠滥下指标，用硬约束来督促完成任务，显然已经不能适应形势发展的要求，一种新的“权”与“利”配置机制——民主合作型已初见端倪。这是构建农村和谐社会、建立农村工作新机制最振奋人心的好兆头。
基层政权的构建实质上体现的是国家和农民的分权关系。过去多年存在的农村干群关系紧张，根源是国家在农村社会的权力过剩，实质是权利分配上的对抗。
应该说，是农民率先向国家集权式的权力分配关系提出了挑战。他们为了生存和发展，通过反对对生产经营权的限制，推动了家庭承包经营改革；通过反对对迁徙权的限制，推动了民工潮；自上世纪90年代以来，通过反对税赋过重，推动了农村税费改革的开展。现在，在国家政策的因势利导下，农民为自己得到了一些实惠。其中，不仅仅是负担轻了一些、自由多了一些，更重要的是农民政治意识、民主意识、法制观念不断增强，对政治、经济、社会生活中各种权利的诉求越来越强烈了，民间力量不断成长，对乡村组织、乡村干部的依赖性在降低。可以预见这种趋势会逐步扩大，它是农村社会进步的根本推动力量。但是，现在的问题是，我们基层政权体制的改革慢了一步，并没有跟上这个趋势，过剩的权力并没有及时收缩。免征农业税后，向农业汲取剩余的路子一下子被卡死，过剩的权力暴露出来：乡镇财政难以为继，机构难以运转，人员难以分流，债务难以化解，矛盾纠纷增多，该办的许多事情没有办好。当前的农村基层政权体制已很不适应农村经济社会发展的需要，应积极尝试“还权于民”、“兴利于民”，努力寻求“合作型”工作新途径。
（六）乡村干部的价值取向发生变化，政绩观出现迷茫
乡村干部过去70％以上的精力和时间放在“三要”上，完成“三要”任务，表扬、奖励随之而来，因而产生很强的成就感、荣誉感。免征农业税和达标升级逐渐隐退以后，抓手没了，特别全社会告别“GDP崇拜”以后，他们对价值观、 政绩观感到迷茫。目标、方向的迷失，使工作失去动力，缺乏活力，更没有创新力。农村改革亟需为他们树立一个表现政绩的新标尺，为他们搭建一个实现自身价值的新平台。
（七）计划生育工作发生变化，对抗性减弱，流动性增强
一是农村生育观念发生变化。大部分农村青年在外出务工过程中，受城市现代生活的影响，生育观念发生了较大的转变，并带动了农村生育观念的整体嬗变，“重男轻女”、“养儿防老”、“多子多福”等传统思想逐步淡化。生育观念的转变，从根本上减小了计划生育工作的阻力和难度；二是计划生育工作思路和方式逐步转变。过去习惯于行政命令，通过强制手段推进工作，在一些地方严重恶化了党群干群关系。现在计生工作目标、思路、方法逐步转变，特别是“七不准”后，农村计划生育工作正从强制向服务转变、从处罚向奖励转变、从“硬办法”向“软办法”转变，对抗性减弱；三是流动性增强。流动人口计划生育成为工作的重点和难点。流出地想管管不到，流入地无人真正管；四是出生性别比失调。2000年第五次人口普查显示，我国的出生性别比高达117.79，超出正常范围约10个百分点；全国除西藏和新疆外，各省、自治区和直辖市的出生性别比都超出正常范围，出生性别比偏高的现象异常严重。农村计划生育工作的新形势新矛盾亟需寻求新的管理办法。
（八）乡村建设工作发生变化，规划和管理处于无序状态
由于宅基地和承包地挂钩，导致缺乏整体建设规划，农民想在哪建就在哪建，空了旧宅基，占了新耕地。淮河流域相对于黄河流域村落偏小而散乱。特别是沿淮、淮北地区，乱占耕地建房现象非常普遍，村舍散乱，很多老村荒芜，杂树丛生。大量的宅基地荒废，旧村庄土地资源浪费十分严重，农民居住环境十分恶劣，对村庄规划整理有着强烈要求。江苏省自1998年开始实施旧村改造，提出“10年消灭10万村庄”。改造旧村庄就是开发一笔十分巨大的资源财富。我国城市化率每年增长一个百分点，还要几十年时间才能初步完成城市化过渡，改造村庄将是一个相当长的历史任务。
（九）农村基层组织经费供给来源发生变化，由自我供给变为上级财政供给
20世纪80年代中期开始，我国普遍建立了乡镇财政，并明确规定乡镇财政收入“由国家预算资金、预算外资金和自筹资金组成”，使得乡镇有了财政自主权，这实际上是国家把财政包袱甩给了乡镇。
从预算内资金看，分税制下，好的税种上收，越是传统农区，乡镇财政预算内收入对农业税的依赖越大。安徽省农业税一般占乡镇财政收入的40％～70％。
从自筹资金看，在机构膨胀、财政紧张的压力下，乡镇在自筹资金上“用足用活”政策。所以，以前乡村收入渠道主要是农业税和各种收费，以自我供给为主。取消农业税后，乡镇已经没有多少自己的税源，乡镇财政和村级组织经费来源主要以上级财政转移支付为主。同时，以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革后，乱收费、乱举债等自我供给的渠道被堵塞，乡镇只有支的权力，没有多少收的权力了。这种供给来源的重大变化，实质上是取消了乡村组织的搜聚财富功能，这给乡村组织从管理型政府向服务型政府转变提供了压力条件。
（十）村庄概念发生变化，地球越来越小，村庄越来越大
在工业化、城市化和现代化进程中，随着农业劳动力逐步向非农产业转移，农村人口日益向城市集中，作为地域概念上的自然村落一面是正在逐步减少、萎缩乃至消失，一面是由封闭走向开放。随着成员流动性的增强、现代交通通讯的发展和市场经济的深入，村庄与外部世界的信息沟通越来越方便迅速，交往与联系越来越密切，传统意义上的村庄概念越来越模糊。村庄的传统形态发生变化，使过去村民们建立在一村之内关系互动的相对封闭系统被打破，村庄的内涵和外延都在扩展、放大，村庄已只是人们传统意识中的一个地域概念。村庄所面对的开放环境和村庄内部的分化对村庄的管理和整个农村工作都产生了巨大的影响。
我国的乡村社会在“西风东渐”之前，是纯粹的封建王朝的支柱。乡村对于那时的城市，不光在于人多，而主要在于是国家财富的来源。乡村盛则王朝盛，乡村衰则王朝衰。自“西风东渐”后，我国乡村日渐衰微，但它还是哺育了上个世纪的共产主义革命，直到建国后的几十年里，它仍在挤出最后的奶汁供应城市工业化。乡村社会的衰落是大势所趋、历史的必然，这是文明的进步，它根源于现代工业社会的扩张。乡村让位于城市，城市取代乡村，以农养政被以工养政、以商养政取代。乡村在这个衰落的过程中，充满了沧桑、辛酸、悲痛。关注“三农”，就是关注这一过程中的痛苦，以及为减少痛苦努力寻求良方灵药。但是，传统乡村社会衰落破产、直到消亡，从宏观大势上看，意义重大而深远。只有它的消亡，我国社会的传统痼疾才会消失，城市化的实现才有可能，社会的深层变革才会到来。不过，我们必须在这一渐变过程中，最大限度地减少阵痛，尽一切可能改善那些被边缘化了的农民的生存状态，使他们也能分享到社会发展进步的成果。
二、“旧瓶”难装“新酒”：机制创新的滞障
机制创新，首先要解决的就是体制的梗阻。没有新的体制，新机制的建立就无从谈起。旧体制的弊端，主要有两个方面、六大问题。
（一）三大“硬件”问题
1.行政体制设置不合理。现行的乡镇行政体制设置是制约农村工作新机制建立、阻碍农村工作转型的前提性、基础性问题。一是乡村规模过小。在率先进行农村税费改革、大力撤并乡村的安徽省，目前仍有1542个乡镇、24836个村，乡镇平均人口约3.3万，村平均人口为2049人。江苏总人口比安徽省多近1000万人，在1999 年开始的第一轮并乡并村工作中，乡镇数量从1974个撤并到现有的1201个（比安徽省少341个），平均人口增加到5.15万人；行政村由3.5万个撤并到1.95万个（比安徽省少5336个），平均人口增加到3172人。今年，江苏启动第二轮撤并乡镇工作，乡镇数量再减少200个，总数控制在1000个左右。与周边比较， 安徽省乡村面积和人口规模过小，管理成本不经济的问题仍然突出；二是机构设置过多。县一级有的部门，在乡镇几乎都能找到“腿”，重复设置，职能交叉；三是人员编制过冗。按要求乡镇行政、事业编制30人左右，而目前大部分乡镇远远超过这个数。据安徽五河、寿县、含山和定远4个县平均乡镇在岗人员达74人，加上条条单位驻乡镇人员，平均每个乡镇人员达100人以上。专家分析， 我国现在一个严重的社会病就是内耗过大，行政成本高出世界平均水平的25％。
2.民间组织发育不足。按照公共行政的要求，从乡镇体制中剥离出来许多社区性、经营性服务，应由民间组织承担。但从实际情况看，民间组织发育普遍滞后：一是农民合作组织“生而不长”，数量少，覆盖面小，实力弱；二是大部分供销社等官办民间组织“存而不活”，自身负担重，难以为农民提供服务；三是集体经济组织“形同虚设”，对农民没有吸引力和凝聚力；四是农民自发组织“难产”，在法规、政策上缺乏合理合法的身份。拥有“公权”的政府组织和民间组织是此消彼长的关系，“公权”组织不“瘦身”，民间组织不强化，社会管理和服务就会出现“真空地带”。
3.债务负担过重。乡村债务沉重是当前农村一个带有共性的问题。这些债务主要有农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利设施建设、兴办乡镇企业、小康村达标、农村电网改造、垫缴税费任务等积累起来的，涉及面宽，数额巨大（安徽省乡村两级债务达200多亿元），时间跨度长，化解难度非常大。改革前， 可通过“三提五统”和向农民摊派来偿还；农业税取消后，不准清收农民历年的税费尾欠，彻底断掉了清欠的资金来源，乡村两级难以消化巨额债务。如果这个问题不能很好解决，将直接影响到农村经济发展和社会稳定。
（二）三大“软件”问题
1.乡镇职能定位不清。一是政事不分。乡镇党政机关还承担着大量应由部门和社会组织承担的任务，农技站等乡镇事业站所人员“难务正业”，不是被抽到机关从事行政管理，就是被派去包村；二是条块不顺。乡镇对条条部门派驻乡镇机构“看得见，管不着”，但却有硬任务、硬指标，动辄“一票否决”；三是越位、错位、缺位。有的乡镇全年工作达70多项，成为无所不包的“全能政府”，而在社会管理和公共服务方面，如农业社会化服务、土地规划管理、公共设施建设、殡葬管理等明显缺位或不到位。由于职能定位不清，乡镇不知该干什么不该干什么，延续着“包打天下”、“上面千条线、下面一根针”的工作模式，结果是份内的事没干好，别人的事抢着干，不该管的事偏要管，制约了农村经济社会发展。
2.干部的思想观念、工作方法不适应。一方面，和1985年前后生产队解体、实行家庭承包制时一样，干部存在失落感、盲目感、飘浮感，找不到工作的定位。历史证明，在这样的转型期，往往会因工作职能定位不准或出现偏差而造成不良后果。另一方面，干部主观上也知道管理职能要弱化，服务职能要强化，如何强化，则一片茫然，有的想去服务，又怕好心办坏事。干部的思想观念、工作方法与实际工作不相适应。
3.考核评价标准和办法陈旧。目前，乡镇工作考核评价还在延用老一套，如对招商引资，不论条件如何都要下硬指标；达标升级、检查评比几乎还滥用于各项工作。考核评比具有导向性，方向的偏差导致工作的错位。上世纪50年代后期的“大跃进”崇拜，60年代、70年代的阶级斗争崇拜，80年代的计划经济崇拜，90年代的GDP崇拜，虽然历史已经昭示这些崇拜的荒唐，但传统的工作方法、思维惯性仍然在左右着管理者的管理和考核工作。
三、秩序重构：机制创新的路径
农村工作机制创新，必须对农村社会秩序进行重构。即从完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的要求出发，建立“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的民主化、法治化的基层行政管理体制和运行机制，促进农村经济社会全面发展。为此，创新农村工作机制，必须遵循以下原则：一是必须有利于处理农村税费改革与配套改革的关系，巩固农村税费改革成果；二是必须有利于处理政府与农民的关系，把农村基层工作、农村经济社会发展逐步纳入到民主和法治的轨道上来。当前，要把村级直选向上延伸到乡镇一级，积极推进乡镇一级的直选，解决乡镇政权只对上负责、不对下负责的问题，同时要不折不扣地落实好各项惠农政策；三是必须有利于处理政府与市场的关系，发展社会主义市场经济，完善农村管理体制。尤其对事业单位的改革不能简单市场化，应根据性质分类改革，对公共服务的提供只能加强，不能削弱。上级政府应加大财力支持；四是必须有利于处理农村基层政府与上级政府的关系，调动农村基层组织的积极性、主动性、创造性。
在上述原则下，农村秩序重构的主要任务有：
（一）建立适应当前农村工作需要的新体制
1.实施“乡村瘦身计划”。推进乡村撤并，调整行政区划，扩大乡村规模。乡村撤并和机构改革工作必须按各地实际扎实做到位，这是改革最核心的部位。平原乡镇，10万人左右是完全可行的，象安徽省芜湖市的三个县大力度撤并后都只留有8个乡镇，最大的12万人。乡镇内设机构设置应综合化、扁平化，进一步精简机构、编制，确保人员编制只减不增。推进乡镇领导体制改革，通过党政正职和领导班子交叉任职，精减党政领导干部职数。完善乡镇用人激励机制，积极推进民主选拔干部进程，加大表彰奖励力度。要把乡镇事业单位改革作为重点。湖北省在全省范围内全部取消乡镇事业单位，力度很大。比较可行的办法应是在上收行政职能、分离经营性业务的基础上，进一步整合乡镇事业单位资源，将功能相近的进行合并，跨乡镇设置为区域性服务中心。
2.科学界定乡镇职能。总的方向是有进有退、有所为有所不为，重点是加强社会管理和公共服务职能，把乡镇工作的重心转到促进社会事业发展和建设和谐社会上。要稳定政治保障功能，认真贯彻落实党的路线方针政策和国家的法律法规，围绕“三农”做好服务；要改善经济发展服务职能，对招商引资，应从实际出发，尤其不能不分条件如何一律分配硬性指标，而要把工作重点从直接从事经济活动，逐步转变到政策引导、营造环境上来；要健全社会管理职能，化解农村各类社会矛盾，建立公共安全应急机制，构建和谐的农村社会；要加强公共服务职能，加强基础设施建设，加强环境保护，发展农村社会事业、完善社会保障体系。特别要强调的是，改革的目的是加强公共服务职能，决不能借改革之名，弱化公共服务。
3.大力发展农村民间组织。政府必须转变计划经济“一统天下”的惯性思维，克服“求稳怕乱”思想，充分认识民间组织在调适矛盾、配置资源、缓解压力等方面的重大作用，放手发展民间组织并带其跳好“双人舞”。要加快制度创新，进一步健全完善法律法规、政策规定，明确农村民间组织的合法地位，对尚处于萌芽阶段的农村民间组织，可以先实行备案管理，待运作规范后，再逐步纳入统一登记管理。浙江已经出合法规明确农民合作组织的农民法人地位。要大力培育农民专业合作组织，围绕区域性主导产业，发展行业协会、流通协会等农民专业合作组织。要深化供销社、信用社、行业协会等合作组织的改革，使其真正成为农民自愿参加、自主管理、自我服务的合作经济组织。要进一步推进村民自治，纠正村委会“行政化”倾向，切实保证村民自治权利。
（二）建立县乡村及民间组织良性互动运行机制
1.理顺县乡关系。按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，合理划分事权、财权、人权，加大县级政府及其职能部门的工作责任，凡属县级可以完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助体制，尤其要利用现代信息技术，重构农村基层工作的运行方式，扩大县级政府及其部门直接到村到户的公共服务，切实为乡镇“松绑减压”。2.理顺条块关系。设在乡镇的条条管理机构应独立承担责任，同时赋予乡镇政府对这些机构相应的监督权。3.理顺乡村关系。乡镇要还权于村，避免包办代替。4.理顺党政组织与民间组织之间关系。建立正规组织与非正规组织、正规制度与非正规制度的良性互动机制。
（三）建立农村工作绩效考核评价新机制
按照科学发展观和正确政绩观的要求，紧扣免征农业税后乡镇的工作职能，建立健全工作考核评价体系，取消各种脱离实际的“达标升级”、检查评比活动。广东省共清理撤消了90％以上的各种表彰奖励、检查评比，大大减轻了基层负担。要树立正确的工作导向，把乡镇干部的工作精力引导到如何加强社会管理和公共服务上来。制定考核标准，应引入社会评价机制，提高农民群众在政绩考核评价中的参与程度。如对农技人员，可以建立承包制，由农户记录农技人员工作，考核以农户评价为主要标准。
（四）建立农村公共产品供给新机制
正确把握“两个趋向”，认真落实“以工促农、以城带乡”方针，公共资源要更多地向农村基础设施、义务教育、公共卫生、社会治安等倾斜。科学划分、合理界定各级政府提供公共产品供给的类别、范围和责任，对于准公共产品，拓宽投资渠道，鼓励投资主体多元化，积极引进民间资本和外资兴办农村公益事业。
改革公共工程建设管理和运营机制，在融资方式上，发挥政府投资的引导作用，吸收各类投资主体共同参与；在组织方式上，尽量减少管理环节、简化程序，能交给乡镇组织的不再由上级主管部门组织实施；在经营方式上，可以根据项目的不同类别、性质和特点，采取承包制、股份合作制等形式；加快产权制度改革，适合转让的基础设施，可通过拍卖转让工程产权，由购买者自主经营。
探索建立健全农村社会保障制度，逐步建立农村社会养老保险，继续完善弱势群体救助制度，建立被征地农民长效保障机制，加快推进农村新型合作医疗试点。
（五）探索防范农民负担反弹、化解乡村债务的新途径
免征农业税后，农民负担反弹的隐患仍然大量存在，如乡村债务问题、乡村运转经费不足问题、干部急于造政绩问题。这些问题不解决，“三农”问题也最终得不到妥善解决。当前，巨大的乡村债务包袱成为制约乡村发展的“瓶颈”。必须尽快采取措施，寻求有效的化解途径。
化解乡村债务，必须在摸清债务底数的前提下，进一步分清债务性质，坚持多管齐下，分类处理。凡是属于公益性债务的，应由财政出资逐步予以解决；凡是属于集体组织经营性债务的，应明确偿还责任；凡是属于确实无法偿还或因垫税等形成的呆坏账，应及时核实处理，等等。与此同时，要采取严格措施，加强对乡镇经济事务的管理，特别要改革现在财政税收体制，降低基层税收指标，坚决控制新债的发生。
（六）抓住关键，选择试点，积极试验探索
建立农村工作新机制，牵涉面广，情况复杂，要完成上述任务，应先选择适当的地方开展试点，取得成功经验后再行推开。在试点中应特别注意把握以下五个方面的问题：一是改革的走向。是向社区化方向发展（乡村自治），还是向政权化方向发展（强化乡镇政府、深化村民自治），抑或政权化、社区化并行（强镇弱乡，乡设公所，村民自治）。这是改革的总体框架，只有定准这个轮廓，其他才能配套跟进；二是乡镇职能界定。承诺是一种社会债务，没能力偿还或不准备偿还不可轻许诺言，不然就会背起信誉的债务。服务决不能包揽，着眼点是政府能够做的，还是农民需要做的；是上面要求的，还是农民要求的；是部门利益性的，还是普惠农民的。这是乡镇职能界定的关键所在，必须正确处理好“能不能”和“该不该”的服务问题。我们只有雇保姆的能力，就只能先雇保姆，帮助解决日常生活问题。等有条件时才雇保镖，帮助解决威严和安全问题。在现有条件下，如果保姆保镖一起雇，那肯定包揽不起；三是改革的成本。代价究竟有多大，成本如何分担，承受力如何分解。这是改革成败的重要环节。这些关键问题在设计改革方案时都应有明确思路；四是乡村干部的培训。当务之急是要建设一支适应新机制运行的农村基层工作干部队伍。要通过技术、法制、能力等方面培训，强化乡村干部的宗旨意识、公仆意识、服务意识和民主法制意识，提高为“三农”服务的本领；五是守住底线。即确保农村社会稳定，确保农民负担不反弹，确保机构、人员、编制只减不增。
四、必须纠正的偏见：机制创新的误区
在免征农业税的新形势下，人们对农村基层工作产生了许多新的思考，也出现了许多新的思想误区，不纠正这些偏见，就不可能正确有效地推进建立农村工作新机制。
（一）误区之一：把乡镇政权组织视为财政的包袱
当前，有相当一些人，包括一些研究农村问题的专家、学者，把乡镇政权组织看作是财政负担，提出应全面撤销乡镇政府，实行“县政、乡派、村治”或“乡镇自治”。这种想法在当前只可以试点实验，在全国范围内完全撤销乡镇一级还为时尚早。撤销乡镇政府至少必须建立在这样几个前提之下：一是多数农民转移到二、三产业并稳定就业，农村进入良性发展轨道；二是农民组织化程度较高，能够通过自我管理、自我发展，把农村问题解决在乡村之内；三是有足够的实力和可行的办法解决撤销乡镇政府后的人员安置问题。但是，占全国80％以上的乡镇暂时或较长时期内不具备以上条件，乡镇政权仍然是国家行政系统不可替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众的重要作用。因此，当前全面撤销乡镇政府是不现实的，也是不可行的，对乡镇的投入不仅不是财政负担，相反，是维持国家机器正常运转的需要。但是，有条件的地方可以探索改设派出机构的试点。因此，对于乡镇一级的财政投入不仅不能减少，而且还要加大转移支付力度。这也是国家花钱为农民这一庞大的弱势群体购买公共服务的重要措施。
（二）误区之二：农民落后，不能组织起来，否则会威胁政权
乡镇政府职能转变后，大量经营性、社区性、社会化服务性的业务将被剥离出来，由中介组织、社会化服务组织等民间组织来承担。只有政府权力后退，民间组织才能发育成长起来，不然在信息、资源不对称的条件下，民间组织只能是“存而不活”、“生而不长”，不可能发展壮大。但是，仍有些人认为农民是一个庞大而落后的社会群体，一旦真正组织起来，会威胁到政权稳定。这种思想实质上还是计划经济时期官本位意识的延续，它有两个特征：一是不相信群众。上世纪80年代以来，大包干、发展乡镇企业、进城务工、农村税费改革、农村股份合作制等一系列农村改革，都源于农民群众的首创，并取得了很大的成就，充分显示了农民巨大的创造力。其实农民和工人以及其他社会阶层一样是完全拥护党的领导的，在二十多年改革开放过程中，农民得到的实惠比工人还多，尤其是免征农业税后，国家又实行“三补”政策，农民最高兴；二是没有深刻认识到农民组织起来的重要性。从经济和社会事业的角度讲，农业面临自然、市场和政策的三重风险，单靠一家一户是无法解决的，单靠政府组织也常常事倍功半，农民自发组织起来，是分散的小农经济向现代农业发展的必然选择。从政治角度讲，我国农民没有自己制度化的利益表达组织，这是上世纪90年代以来农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益受损阶层的根本原因。在承包制下，农民不重新联合起来、组织起来，作为我国人口最多的社会阶层，他们将无法摆脱经济落后、社会地位低下的处境，我国农村的民主化、法治化、现代化将只能是空洞的口号。总之，只有民间组织发育成熟，民间的力量成为乡村社会的主导力量，农民自己代表自己，自己管理自己，乡村社会的管理体制和方式才会发生根本的改变，民主和法制才会成为主要的管理方式和手段。大力发展农村民间组织，既符合农民的利益，也符合党和国家的根本利益。
改革开放以来，农村已经进行了四次大的放活：一是放活土地，由生产队统一管理放活到家庭承包；二是放活经营，由按计划指令种植到取消统购统销；三是放活领域，不光可以种田，还可务工经商办企业；四是放活空间，不仅可以在本乡本土，还可远走他乡进城。四个放活都是着眼于发掘农民的个体能量。时至今日，农民个体能量已经释放殆尽，市场经济的汪洋大海，世贸组织的群体壁垒，迫切要求开发农民的群体能量，即放活组织，让农民充分组织起来，结束“家庭竞争时代”。进入“组织竞争时代”。
（三）误区之三：乡镇干部素质低、作风差，是“三农”问题的祸根
当前，许多人认为乡镇干部是农村问题的根源，这是对农村基层工作缺乏全面客观的了解造成的。事实上，全国大部分乡镇干部长年奋战在农村第一线，没有医保，没有房改，没有节假日，工作压力高于城市干部，工资待遇低于城市干部，政治上地位最低，工作上最为辛苦，经济上也很清苦。他们不仅不是既得利益者，而且实际上是干部队伍中的弱势群体。另一方面，农村问题集中表现在基层，但产生问题的根本原因却并不在基层。我国现行的“压力传递型”体制，上级组织通过签订目标、一票否决、检查考核等方式层层传递工作压力，上收权力，下放包袱，作为行政层级最低层的乡镇政权，在权小责大、僧多粥少、对上负责与对下负责难统一的条件下艰难地工作着。因此，农村问题的根源并不在县乡政权，而主要在目前存在的“压力传递型”体制，只有改革这种体制，才能从根本上解决农村问题。全面免征农业税和财政的转移支付，为从根本上解决乡镇政权体制问题提供了极好的契机。但上级部门多年形成的工作方式方法、工作套路仍然有着强大的惯性，为乡村干部正名、减压、松绑，还需假以时日。
（四）误区之四：财力有限，农村公共产品供给宜量力缓行
目前农村和城市的硬件差距主要表现在公共产品供给上，加强农村公共产品供给十分迫切。但是，有不少人仍认为，在工业化、城市化进程中，城乡差距扩大是一个不可避免的趋势，应承认这种差距，甚至说这种差距也是城市化的动力之一；有人认为，我国农村区域辽阔，人口基数大，受财力限制，在一个相当长的历史时期内，农村公共产品供给应“量力而行”，言下之意，城乡不能统筹；更有人认为，农村公共产品供给主要由县乡两级承担，目前县乡财政困难加剧，哪里顾得上解决。诚然，量力而行无疑是正确的，不能做到的，不要轻许诺言，但是，一些地方却打着“量力而行”的旗号，其实是“量力缓行”、“量力不行”。这是一个严重的误区。从必然性看，加强农村公共产品供给，缩小城乡差距，是统筹城乡的重要任务，是全面小康的重要内涵，也是建设和谐社会必须着重解决的问题。从可能性看，加快扩大农村公共产品覆盖其实完全可以大有作为。的确，农村公共产品供给仅靠县乡两级是不可能解决的，但如果中央、省、市、县、乡各级都重视起来，特别是县以上各级加大对农村公共产品的投入，现在是能够解决的。比如农村义务教育，国家每年只须拿出400～600亿元，全国就能彻底解决，而去年全国财政净增5000亿元。由此看，农村公共产品供给问题是能够解决的。一些问题之所以未解决，其主要原因仍是资源配置“重城轻乡”、“嫌贫爱富”的城市倾向，国家的公共财政资源仍大多配置到城市。
（五）误区之五：政府是制度的惟一供给者
在不少人的传统观念中，政府是制度的惟一供给者，而且是惟一合法的供给者，其他制度的出现和创新，在未被政府允许和推广前，都是非法的，必须加以扼制。这种观念是个重大误区。特别是对农村社会而言，这种误区的存在，不利于发挥农村“非正规制度”在乡村社会治理与发展中的积极作用。农村社会是一个以地缘、亲缘、血缘、人缘为特征的熟人社会，在这样的社会环境中，广泛存在“非正规制度”现象，如非正规组织、非正规就业、非正规金融、非正规教育等。农村“非正规制度”的存在有着深厚复杂的社会基础，是农民根据现实需求自发作出的制度安排，对于促进农村社会系统的内部协调、关系稳定，进而推动农村社会的良性发展，有着重要的作用，是正规制度必要、有益的补充。因此，正确的办法是积极引导，依法监督，发挥“非正规制度”的积极作用，并不断从“非正规制度”中吸收有益因素，促进正规制度的创新和完善，在两者的良性互动中推动农村改革与发展。
（六）误区之六：“农民精英”带来“不安定因素”，必须打压
在农民权益得不到维护的地方，农村社会往往会自发形成一些以“上访代表”、“减负代表”、“维权代表”、“农民带头人”等名义出现的农民利益代言人。而这些人往往被一些政府组织和部分干部视为“不安定因素”，被排斥、打压、边缘化。其实，这些人中间，很多恰恰是农民中的精英。他们通常文化素质较高，懂政策，有见识，有追求，有勇气，有组织动员能力，比普通农民具有更强的权利意识和社会参与意识。他们的社会活动更多是为了反映农民的呼声，维护合法权益和实现自身的价值。为此，应摒弃偏见，发挥党的群众路线的政治优势，理性认识、高度重视、正确对待农民精英，给其提供利益表达的渠道，妥善解决其反映的问题，正确引导其自发组织活动。同时，要正确处理农村基层组织与农民的关系，加强与农民精英的合作，把其积极作用引导好、发挥好，把乡村治理建立在国家权威、基层权威和民间权威良性互动的基础上。
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