摘要：在全面推进生态文明建设背景下，急需建立适合中国国情的国土空间开发保护制度和国土空间规划体系，这是新时期建立空间治理体系的重要任务。在国务院新一轮的机构改革背景下，空间类规划的编制职能向自然资源部集中，急需探索和建立全国国土空间规划体系的总体框架和制度环境改革的推进路径。本文就针对新时期国土空间规划存在的问题与对应措施展开一定的探讨，以供广大同仁参考。
关键词：国土空间规划体系；机构改革；制度环境改革；用途管制
我国国土规划种类繁多，现已通过正当途径获得的编制大约在 90 种左右，然而正由于这些复杂性的规划类型，我国国土规划职能混乱，许多内容极易出现冲突的情况，导致资源浪费的现象屡见不鲜。由此看来，为了应对现有的问题，我国政府应当尽心尽力，根据各种问题利用巧妙的解决办法来实现。下面本文根据规划的主要问题与对应措施进行合理分析。
1我国国土空间规划体系与制度环境改革研究进展
当前政府部门与学术界对国土空间规划冲突和协调的探讨多集中于各类规划内容冲突、技术衔接或体制协调。其中，造成多规分立的制度环境已引起普遍反思，研究者认为制度环境方面的冲突主要包括：① 法律法规的冲突。从法理上看，“多规”并不矛盾，各类规划具有自身的目标和重点，而实际上冲突较多，主要可以概括为上下不衔接，左右有冲突，相关法律法规之间不协调；规划间的“衔接”的方式以及争议解决的程序缺少法律上的具体规定，虽然经济社会发展总体规划不是法定规划，却是统领其他规划，可能导致权力凌驾于法律之上的现象。② 中央与地方利益关系冲突。主要包括政府部门分割以及中央和地方的博弈。研究认为，“多规”难融的体制根源在于部门利益、多头管理的博弈，“多规”难融的制度根源在于中央和地方的利益博弈，各地区的竞相发展导致规划过度追求经济利益，空间约束效能较低，也导致了空间无序扩张。而地区竞争又导致规划重增长，轻保护。魏广君认为规划冲突的制度原因有部门机构设置不科学，职能划分不分明，多部门职权的交叉重叠。林坚等认为国土空间规划的实质是基于土地发展权的空间管制，上级政府干预将促使多规走向合作。③ 缺乏统一的国土空间规划机构。由于我国国土空间规划体系管理主体不一，缺乏权威的规划协调机构。④ 经济和政治制度原因。有研究认为造就我国国土空间规划冲突的原因之一是地方以土地开发为中心的经济发展模式；姚佳等指出规划体制冲突原因包括现阶段政府政绩考核唯重经济效益。⑤ 规划体系不完善。这方面的研究已成为热点。研究指出，我国国土空间规划体系种类多、发展不均衡、协调性差等。同一层级的各类规划无法衔接融合，横向协调难度大。
2新时期国土空间规划存在的主要问题
2.1多数规划职能分工不明晰
根据我国现有的土地空间发展历程来看，一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一，由于国土空间规划长时间得不到正确的指导，各种规划职能混乱不堪，所以，在国家和省级层面，逐渐形成了三大局面，分别为：城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。其二，我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理，各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理，但到目前为止，政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展，对空间发展的概念较少，这不仅使土地空间规划职能不清晰，也会影响各层之间的协调性。
2.2土地空间规划的上下级存在重复
伴随着土地空间规划的层级逐年递增，难免会出现层级重复等现象，这可能会影响土地空间规划的整体进度。另外，上级规划对下级规划的制约性较弱，进而使得指导这个职能难以发挥其价值。从国民经济发展的角度来看，社会发展规划、土地空间规划在上下级之间的管理上各有千秋，约束力不足，无法保证土地规划管理的有效施行；同时，城乡规划改革中所涉及到的城、镇、乡的规划在管理强度上还不够到位，难以让大众信服。
2.3土地空间规划实施体系有待完善
与一些发达国家相比，我国法律在层级间的土地空间规划上仍处于落后的状态，规划实施与法律管理体系有待健全。目前，我国大部分的规划类型都是围绕编制、实施和监督三种机制来执行的，这明显缺乏科学的决策和制约体系，人民的参与量尤为不足。若是这样发展下去，大众对土地空间规划了解不彻底，只会带来严重的后果。随着城镇规划类型的逐渐增多，政府的审批范围必须随之扩大，而这也违背了政府在土地空间管理改革上的大方向，无法适应社会经济生态化发展的大前提，因此，政府应当完善土地空间规划体系制度，进而促进规划的有效发展。
3新时期国土空间规划的对应措施
3.1建立国土空间规划法律体系，完善上下级的法律法规
在法律规章制度中，政府部门可加入一些条款，像“加强各地区统筹协调发展，实现功能性规划”、“改善个地区间的差异”；除此以外，政府可建立一个有关国土空间的规划法，并以此作为国家规划的指导方针，科学的促进管理国土空间规划。在省级、市级等层级方面，要完善上下对应的法律规划体系，保证土地规划、城乡规划等规划体制有法可依，有法必依，强调其在法律制度中的重要地位。若是出现破坏规划、违法用地等恶劣行为，当按照法律制度正确处理。
3.2创新行政体制，协调国土空间规划发展
根据国土空间规划中的横向和纵向的层次性，在编制中应将发改委作为直属的领导机构，统揽全局的工作，并制定可行性方针策略，确保规划的有序进行。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在发改委的工作引领下，我国政府可再设置一个部门，其主要的工作职责是负责协调和处理其中的矛盾冲突等问题，避免出现一些不合理现象。期间，部门可采取公示、论证会、听证会等方式来寻求广大人民的意见，这不仅促进了公众的参与度，也加强了公众对我国政府的监督。
4建立完备的国土空间规划体系
要想建立完备的国土空间规划体系，就必须强化由上而下的空间规划体系，在纵向上完成沟通的职责，并从顶层来客观的引导基层实施政策，做到分工明确、有法可依。下面就从三点来进行阐述。
4.1纵向衔接
国家级和省级在规划上需注重宏观与战略性，向大众展示国家的整体目标以及一些原则性问题，只有这样，才能顺利的进行引导。市级规划的职能主要是负责上下层沟通协调，不仅要结合国家、省级所提出的特色性规划方案，也要针对城镇具体的情况发展来整合。
4.2横向协调
规划的横向协调应与法律法规保持一致性，既要做到带有层次性，结构清晰，也要使各级分工明确，有着统一的标准。对于主要的功能区规划而言，应带有战略性等指导思想，并借此作为横向层面中的顶层规划机制。
4.3坚持三条底线
在国土空间规划中，政府要时刻确保重点，坚持维护耕地线、生态线和城建线，这不仅是实现“三规合一”的基础，更是各项规划的首要目标。因此“三规合一”在执行的过程中，必须制定三条准确的底线，然后其他规划便在此架构下逐一调整。倘若遇到越过底线的情况，必须追究责任到人、到单位，并按照法律规范秉公处理，方能实现生态安全、社会安全和经济稳固发展的目标。
5 国土空间规划制度环境改革的对策和建议
5.1优化国土空间规划的审批和监督管理
不断优化国土空间规划的审批和监督管理，提高审批效。可以建立统一的国土空间规划审批联动共享平台，将自然资源、发改、建设、环保等部门的审批工作整合，融合统一国家发改部门的国家规划综合管理信息平台，形成统一的规划审批管理平台，并联和串联并用，实现联动审批，进一步优化审批流程，解决审批过程中审批事项互为前置、流程繁复的问题，便于审批结果和建议的汇总和查看。此外，为了能够进一步提高政府的工作效能和规划审批的效率，应当落实国土空间规划在项目审批和管理过程中的前置审批功能，国土空间规划作为其他规划的基础或依据，应当将其作为重要标准，后续其他空间性规划符合此规划的予以通过，展开后续的编制工作，不符合国土空间规划要求的直接否决，进行修改或者重新编制，以此提高整个政府的现代化治理能力。
5.2确保国土空间规划的有效实施
建议由上级政府建立对下级政府国土空间规划的定期评估机制，确定国土空间规划的评估内容和评估方法，与国土空间规划内容不一致的建设项目要实施干部问责制度，定期评估的周期建议3~5年。以生态文明建设为总领，建立国土空间规划的绩效评价考核体系和具体考核办法，将国土空间规划“三线”保护、“三区”比例、开发强度等核心指标，纳入生态文明体制改革的政绩考核体系，作为干部绩效、地方发展成效考核的重点内容。综合运用大数据、卫星遥感和网络举报平台等手段，加强国土空间规划的动态监测力度，完善监测预警机制，强化对国土空间规划合规性的全天候监测与违规预警。探索规范化的国土空间规划编制程序，扩大社会参与，确保公众参与贯穿于国土空间规划制定、实施与管理的全过程。充分利用各类新媒介征求社会公众意见和违规举报，不断提升社会各界的国土空间意识和规划参与能力。
6结束语
综上所述，新时期国土空间规划的改革，是确保社会经济可持续发展以及生态环境科学发展的重大举措。因此，政府只有真确地认识到大方针的方向，方能实现国土空间规划的实际价值性与科学性，才能适应新时代下的发展特征，进而推动整个国家有条不紊的发展下去。
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论文作者:兰鹏举
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/7
标签：空间规划论文; 国土论文; 土地论文; 体系论文; 政府论文; 冲突论文; 制度论文; 《基层建设》2019年第31期论文;