加快建立国有资本经营预算制度，本文主要内容关键词为：预算论文,国有资本论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正确认识加快建立国有资本经营预算制度的重要意义
加快建立国有资本经营预算，有利于国有经济的战略布局和结构调整。党的十六大报告再次强调了国有经济的战略性调整，即国有经济要有进有退，有所为有所不为。经济结构调整是出资人的首要任务，而战略性调整必须借助于国有资本经营预算制度，充分运用资本经营手段，对现有国有经济按照优化产业结构和扩大企业规模的要求进行统筹规划，实行有进有退。一方面，运用资本经营预算，实施主辅分离辅业改制，分流安置富余人员，为结构调整创造良好的基础条件和外部环境。另一方面，通过制定切实可行的国有资本经营预算，确保新增国有资本的投资方向符合“有所为有所不为”的原则，能够对现有国有资产存量进行结构调整，引导不符合国家产业政策和市场需求的一般竞争性企业，通过售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式有序地退出市场，以此促进经济结构的合理调整和优化升级，保证重点，实现国有经济战略性调整的目标。当前，外资轻易大量并购中国加工装备业的一些排头兵企业，一个重要原因就是各地国资委没有资本经营预算这个有效手段参与产业结构调整，地方财力有限，行业整合缺乏主体，加上无形资产与未来预期收益评估不足，很快就以较少的价格被外资外商并购，致使我国在这个行业失去了发展的机会。
加快建立国有资本经营预算制度，有利于实现产权主体多元化，加快国有企业的改制步伐。
加快建立国有资本经营预算制度，有利于实现国有资产的保值增值。
加快建立国有资本经营预算制度，有利于加快行政管理体制改革。
加快建立国有资本经营预算，有利于坚持和完善基本经济制度。
建立国有资本经营预算还是深化财政体制改革，促进复式预算制度不断完善发展的客观需要。中国的国情决定国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观调控能力，强化预算约束。
妥善处理国有资本经营预算与公共财政预算的关系
国有企业从1994年开始实行分税制时，在国有企业就没有实行分红政策，当国资委提出编制国有资本经营预算制度时，财政部门提出来国有资本预算的编制主体是财政部。近几年来，财政与国资两部门围绕国有资本预算制度编制和执行权归属问题的歧异点很大。
建议由国有资产管理部门编制国有资本经营预算的主要观点有：一是国资委统一履行出资人职责，由国资委编制国有资本预算是国资委管资产和管人、管事相结合的保证；二是政府公共权力和法人财产权在国家利益和股东利益上相互抵触；三是出资人的市场主体地位和企业的经营预算管理对接必然导致预算由国资委编制。
建议国有资本经营预算由财政部编制的主要观点有：一是我国现行的法律制度规定的部门职能要求财政部门编制执行国有资本预算；二是根据政府预算统一、完整的原则，国有资本预算编制主体仍应为国家财政部门；三是国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算余缺相继，相互融通；四是国有资本预算是政府宏观调控的衍生手段，保值增值是国有资本经营在微观层次的具体要求，国有资本应该发挥比国有资产保值增值更大的作用，国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益。
回答这个问题必须理顺在现有的国家预算管理体制下公共财政预算、国有资本经营预算的定位及相互关系。根据国资委的“三定”方案，通过建立现代企业制度推动国有企业改革，通过建立国有资本经营预算制度推动产业结构调整，通过建立一整套业绩考核和分配制度改革，规范产权交易制度来强化国有资产保值增值，通过创新体制机制来提升国有企业的竞争力，所以国有资本在国民经济发展的定位主要是培育大企业大集团、进而培育国家竞争力的平台，控制国家资源，强化转轨时期国民经济的影响力和带动力，通过建立现代企业制度，提升国有资本的运营效率。而讨论财政职能的时候有些人总是容易把“公共财政”与“国家财政”作简单替代。凡是在过去使用国家财政的地方，现在被统统换成了公共财政。实际上，国家财政指的是中央财政和各级地方政府财政的集合，而公共财政中的“公共”二字，指的是财政收支的性质是公共的。这两者在财政的实际工作中是有严格区别和制度规定的。
建立有效的国有资本经营预算收支管理制度
（一）尽快明确编制主体
国资委作为依法履行出资人职责的政府特设机构，享有资产收益、重大决策和选择管理者等权益，理应承担国有资本经营效益，以及国有资本的收益、分红、预算、分配等职能。根据各地的实践探索，可先设立国有资本收益专户，丰富健全国有资本预算体系，以监督管理国有资本收益的收缴、分配和使用。国有资本的收益使用应按照建立统一国家财政的需要，一般应用于特定行业和企业的再投资，从而实现“税保国家财政，利活国有经济，费养社会保障”的改革目标。
首先，就编制体制而言，根据政府预算的统一、完整的原则，国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门之外，作为政府复式预算的重要组成部分，其编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。
其次，就具体程序而言，国务院委托授权国务院国资委作为国有资本经营预算的编制主体，负责编制中央国有资本经营预算草案，上报国家财政部汇总（汇总也是一种审核方式），国家财政部连同公共预算、社保预算等汇编成政府总预算呈报全国人民代表大会批准。地方各级人民政府的国有资本经营预算由当地人民政府财政部门代表政府，委托授权同级国有资产监管部门编制并报由财政部门，连同公共预算汇编成政府预算呈报同级人民代表大会批准执行。
其三，就编制机构而言，以国资委为主体编制国有资本经营预算是国资委履行出资人职责的一项新工作。国有资本经营预算既不同于企业财务预算和资产经营公司预算，也不同于公共财政预算，它是指国资委依据政府授权，以国有资本出资人身份在预算年度内依次取得国有资产收益、安排国有资产收益支出的专门预算，是一种国有资本出资人预算。因此，国有资本经营预算不能套用企业经营预算格式，也无法采用公共预算格式。国务院国资委应及时总结地方的经验和做法，进一步加强与有关部门的沟通，尽快建立健全国有资本经营预算制度，首先编制中央企业国有资本预算。
（二）尽快选择编制起点
首先，明确国有资本经营预算的编制目的。编制国有资本经营预算现阶段应达到以下目的：(1)加强对国有资本的整体规划和调控，进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系，实现国有资本收益的最大化；(2)进一步明确和落实国有资本出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资本出资者的合法权益；(3)强化国有资本营运的过程监控，反映国有资本经营过程、结果，以及经营效率的财务信息，加强国有资本经营收益的管理，提高资本营运质量；(4)形成一套既符合国有资本管理需要又能体现国有资本运营机构内部规范化运作的制度及程序。
其次，坚持国有资本经营预算编制原则。编制国有资本经营预算的原则概括起来为“量入为出、收支平衡、分级编制、保值增值”。具体来说有以下几点：(1)遵照国家经济发展目标、战略及政府政策法规。国有资本经营预算是政府经济活动的重要反映，预算指标必须与国民经济和社会发展的指标体系相适应、相衔接，综合测算和确定年度国有资本经营预算的收支规模和结构，同时也要充分考虑政府当年重大的经济政策、法规的调整，保证在基本法律框架内体现国家对国有经济和宏观经济的政策意图。(2)分级编制。(3)量入为出，收支平衡。(4)保证重点、兼顾一般。编制国有资本经营预算支出，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排，突出重点。
第三，合理选择国有资本经营预算的编制模式。所谓资本预算模式也就是资本预算的内容、范围与其他预算的相互之间的关系问题。世界各国目前已形成了几种主要模式，国有资本经营预算不一定非要选择其中之一，而应将几种模式综合考虑，结合我国国情，创立新的模式。
第四，界定国有资本经营预算收支内容。国有资本经营预算收入是指国有资产监管机构、国有资产营运主体及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生收益，包括四方面内容：一是国有资产收益收入，主要包括：国有企业应上缴国家的利润及股份制企业中国家出资(股权)应分得的股息和红利；政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴部分；国有企业产权转让收入、股份公司国有股权的转让收入；土地等国有资源使用权出让应上缴的收入；非国有企业占用国有资产应上缴的占用费用收入；境外企业应上缴的国有资产收益收入；其他按规定应上缴的国有资产收益收入。二是公共预算转入。包括转入国有资本经营预算的结余、专项投资或其他转移收入。三是国内外债务收入。四是其他国有资产经营收入。
国有资本经营预算支出，主要用于国有资本的再投资和再发展：一是用国有资产收益安排的支出。其主要包括：股份制企业国家股配股(或增资)支出；向新、老国有企业注入资本金支出；国家调整产业结构安排的投资支出；保证国家对重要行业和重点企业控股、参股的投资支出；国有资产保值增值的奖励支出；用国有资产收益安排的其他支出。二是基本建设支出和国家专项建设基金支出。三是国有企业挖潜改造支出。四是科技三项费用支出。五是国内外建设借款还本付息支出以及其他支出。六是国有资本监管成本的支付，比如独立董事的袍金，国有资产的评估审计费用等。
（三）尽快严格国有资本经营预算的收支管理
明确了国有资本经营预算的编制主体之后，如何操作就面临到议事日程，通过对各地已经实施国有资本收益上缴的地方国资委和国有企业的实际情况来看，具体存在以下几个方面的挑战。首先，上缴国有企业税后利润面对的挑战；其次，管理国有资本面对的挑战；第三，与财政社保关系处理面对的挑战。总之，国有资本经营预算面对的问题会很多，只要正确面对存在的问题和挑战，严格管理，规范运作，完善制度建设，国有资本经营预算一定会运营的很好。
创造良好监督管理国有资本预算的外部环境
（一）改进完善国有资本经营预算的法律环境
公共资金支出的风险控制，是一个全球性的难题，最近披露的上海社保资金违规使用的事件，又一次说明了风险控制的重要性。制定一系列符合中国国有资本实际、指导国有资本经营预算工作的操作制度和法律法规，是加快建立国有资本经营预算制度的关键。
首先，要明确监管程序和责任。一是国资——财政——政府——人大的程序关；二是审计、监察等专职部门的专职关；三是内部运行机制关，投资委员会，专家委员会以及票决制等。
其次，要把国有资本经营预算立法纳入《预算法》和《国有资产法》的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。根据《预算法》，我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。公共预算和国有资本经营预算都有自己的收入来源，各自平衡，相对独立，同时又密切衔接，适度互通，共同构成框架下的政府财政预算的有机整体。国有资本预算，社保预算和公共财政预算三者，同为政府财政预算的组成部分，相对独立存在。政府公共预算的收入来源是面向社会各经济主体征收税款，相应地支出结构为满足公共需要，其规模必须严格控制在税收的范围内，保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算的收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。这些收入原则上由中央或地方国有资产监管机构自行积累，不宜上交同级财政部门，但须列入同级政府预算。国有资本经营预算的支出结构也与公共预算的不同，其目的主要用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。在预算收支结构上，公共预算和国有资本经营预算之间有着既有分工又有衔接的关系，应在两者预算收支科目内，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本所重点投资的领域进行投资。如这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时间内实现投资本身的保值增值时，公共预算亦可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法，弥补国有资本经营预算的损失，以期在彼此公正的原则前提下，共同完成宏观调控任务；又如在我国目前的经济改革向纵深推进的过程中，为支持改革而支付的成本使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时，则应需要按量力负担原则，由国有资本经营预算加以填补。
第三，要抓紧修改完善预算会计制度。随着社会主义市场经济体制和财政预算管理制度改革的逐步深化，现行预算会计制度的不适应性日益突出：会计核算的内容较窄；会计核算以收付实现制为基础有一定的局限性；会计科目功能不足和财务报告制度不完备等。因此，现行预算会计制度必须相应进行修改，这样才能使得国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。
（二）构建国有资本有人负责的体制机制
必须要建立国有资本经营预算的相应配套措施，建立国有资本有人负责的体制机制。一要按市场要求建立国有资本投资、经营体制。只有国有资本投资、经营体制真正实现市场化，才能从整体上确保国有资本得到合理配置，确保国有资本的保值增值，这是国有资本经营预算得以开展的前提条件。如果国有投资公司能够实现市场化运作，那么竞争性领域的国有资本投资决策就可以建立在经济合理性的基础上，即使由于投资项目和企业本身的经营或市场变化等原因造成少部分项目和企业亏损，投资失败，也仍然能够保证大多数项目和企业资本经营的成功，保证国有资本经营预算充盈。二要及时发现并解决实施国有资本经营预算过程中出现的矛盾。如协调各方利益问题，在国有资本经营预算由国资委负责编制的前提下，至少要说清楚资产的全景，但目前金融性国有资产和行政事业单位的国有资产在其监管之外，而行政事业单位有一部分资产是以经营的方式在运行的，而且还存在国资委与中央企业的产权关系博弈，这些都是值得关注，并通过推动国有资本经营预算的信息披露、纠错机制，问责制等措施及时加以解决的。
（三）强化国有资本经营预算的监管
在解决国有资本经营预算编制、执行和收支管理问题的同时，国有资本经营预算的监督管理问题也应引起足够的重视。虽然我国在1995年制定的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法执行条例》中明确规定中央及地方各级预算应当采取复式预算的形式，但是，对复式预算这一新的形式如何进行监督管理没有做出明确的规定，从而造成监督管理国有资本经营预算方面的法律、法规体系不完善和监管部门定位、职能和管理模式上的模糊，引起适用法律不明确，监管渠道不顺畅，监管内容不全面等问题。
1.法规体系不完善
《中华人民共和国预算法执行条例》第二十条规定：各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。第七十四条规定：县级以上各级政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督，乡级人民政府应当接受本级人民代表大会对预算执行情况和决算的监督，按照本级人民代表大会或其常务委员会的要求，报告预算执行情况，认真研究处理本级人民代表大会代表或者常务委员会组成人员有关改进预算管理的建议、批评和意见，并及时答复。从“条例”规定可以看出，在国有资本经营预算制度的监管问题上，法规没有针对国有资本经营预算明确新的、可行的监管办法；没有指定或建立监管国有资本经营预算的机构；没有考虑到除应对预算的执行进行监管外还应对预算制度进行监管。这造成的后果主要有三：
(1)没有与时俱进的监管制度，监管可操作性差
国有资本经营预算作为我国复式预算体制下的一种新型预算方式，具有较强独立性和人格化的特点，是政府行使财产权利的表现形式，和表现政治权力的公共预算有着较大的不同。因此，仍然沿用原有单一预算体制下的方法来监督管理复式预算体制下的国有资本经营预算，很多老的方法难以适用于新的预算制度。从更深层次上讲，建立是国有资本经营预算与建立单一的整体性公共预算体制的思想基础也存在较大不同。建立制度的思想基础变了，制度变了，而监管制度不随之变化，就会出现“老革命遇到新问题”的现象，故而，惟有变革老的预算监管方式，才能解决国有资本经营管理预算新问题。
(2)没有指定或建立监管机构，监管的长效机制难以形成
《中华人民共和国预算法执行条例》第七十五条规定各级政府应当加强对下级政府预算执行的监督，对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针政策的行为，依法予以制止和纠正，对本级预算执行中出现的问题，及时采取处理措施。然而，政府像人一样，一切工作都是靠各个部门去完成的，在没有明确职责的情况下，任何一个部门不会主动地对下级进行监管。如果说在原有的单一预算体制下各级财政部门负有监督、指导本级各部门预算职责的话，在新的预算体制下，财政部门作为承担复式预算下公共预算编制和执行的部门对复式预算的其他部分（国有资本经营预算、社会保障预算）还有多大的话语权也都是值得商榷的问题。从而要想建立国有资本经营预算制度监督管理的长效机制，必须通过法律的形式指定或建立专责机构履行该项职责。
(3)只监督预算执行，不监督预算制度本身，不利于国有资本经营预算制度的成长和发展
《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法执行条例》在对预算的监管方面仅仅提出对预算的执行和管理进行监管，而没有提出对国有资本预算制度自身缺陷的监管问题。从根本上讲，预算的制度缺陷远比预算执行、管理的缺陷危害程度、范围要大要广。预算的执行和管理，以一年为周期，预算执行得不好，资金没有管住至多影响后几年的预算安排；但如果是制度上存在较大缺陷，那就从根本上导致每年的预算执行和管理都不会有理想的效果。从而对制度的监管和审查是重要的，也是必要的。
2.监管部门的职能定位和管理模式
国有资本经营预算的监督管理权由谁来执行是非常重要的问题。它牵涉到监管的力度和方式两个方面。职能定位与监管的力度密切相关，管理模式也受到职能定位的钳制。因此，选什么样的部门来监管，接受谁的权利进行监管，是国有资本经营预算监管的重要问题。此外，监管部门的职能定位和管理模式还与国家对国有资本预算监管的思想基础有关，国家是本着 “严刑峻法”的态度、“宽严相济”的态度还是“无为而治”的态度对国有资本经营预算进行监管也在很大程度上影响到国有资本经营预算制度的健康发展。从而选择什么样的部门（人大、政府还是特设机构）来执行监督管理权都体现国家在国有资本经营预算方面不同的治理思想和监管尺度。
(1)由全国人民代表大会监管
从发达国家的经验看来，对预算的监管是议会传统的权力之一。西方国家议会审议、批准和监管政府财政预算和决算的权力，常常被形象地称为议会“钱袋权”。尽管各国议会的监管在内容上并不完全一致，在行使财政权的实际过程中具有不同特点，但监管权是各国议会的一种重要权力。国有资本经营预算作为国家复式预算体系重要的一部分，关系到国计民生的重大问题，全国人大对其进行监管可谓理所应当，但是，正由于全国人民代表大会是最高权力机关，当全国人大直接监管国有资本预算时，其行使权力的力度和涉及的范围是难以准确把握的。也即监管到什么样的层次，对不同层次采取何种力度很难有面面俱到的把握。因此，监管的权力全部归属全国人大将会产生很高的监管成本。
(2)人大授权政府监管
从成本角度上讲，人民代表大会授予本级人民政府部分监管国有资本经营预算的权力是降低监管成本的良方。然而，若人民政府获得这一授权时，由哪个部门监管又成为一个大问题。根据我国政府的组织结构，仅财政和审计两家部门有可能和能力进行监管，但在国家实行复式预算后，财政部门负责编制公共财政预算，体现国家的“政治权力”，在负责国有资本经营预算编制或监管的任一方面，都有走单一预算老路之嫌，并且，作为编制预算的部门是否有权力监管预算也是一个值得商榷的问题。若授权审计部门监管，则又有政府自己审自己，缺乏外部监督之嫌，并且从法律规定上讲，我国的审计部门没有审查制度的权力，考察、修订制度的权力在人民代表大会及其常务委员会。这样，审计部门仍然只能单一的审查预算的执行，对国有资本经营预算的制度建设是不利的。
国家预算与公共预算、社会保障预算、国有资本预算关系图
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