国家与社会关系视角下的工会参与社会管理,本文主要内容关键词为:社会关系论文,视角论文,工会论文,社会论文,国家论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D412.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-2375(2013)03-0006-05
改革开放以来,传统的“国家——单位——个人”的一元化社会管理格局面临解体。在政府职能逐渐转变、多元社会日益形成、社会组织不断发育、社会流动显著增强等因素的共同作用下,新的社会管理体系亟待重构。2004年,党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,从而开启了社会管理新的制度空间。社会管理的新格局显现了执政党对于国家与社会关系的新认识,其显著特征在于对社会组织等社会力量在社会管理体系中作用的强调。社会管理的主体也由一元转变为多元。
作为中国共产党连接广大职工群众的工会组织,在计划经济时代即被纳入到了社会管理体系中,一直以来被党政赋予了社会管理的相关职能。在当前社会转型、国家与社会关系重组过程中,具有庞大组织体系连接着广大职工群众的工会组织显然是不可或缺的重要力量,其功能的发挥对于社会管理体系的重构、和谐社会的建构无疑是至关重要的。但是,我们还应看到,在我国的制度环境中,我国工会其主体性特征及其组织运行方式既不同于西方的工会组织,也不同于一般的民间组织,它在新的社会管理体系中的角色定位、功能发挥也就具有了特异性。另一方面,传统的社会管理体制仍然在发挥作用,工会组织的转型和参与社会管理能力的提高也需要一个渐进的过程,如何有效地承接国家相对退出留下的相关社会管理职能,创新社会管理,是工会组织当前面临的一个重要问题。
因此,作为社会协同力量的工会组织在社会管理体系多元格局中的定位及其功能的发挥是一个值得思考的问题。要回答这个问题,我们不得不去考虑工会组织实践活动的基本框架,即身处国家与社会之间的工会,其主体性特质的确立需要明确它与国家、社会之间的关系。基于此,本文以通过对国家、工会、社会三者关系的分析,从国家与社会关系的视角探讨工会组织在社会管理新格局中的目标取向。
二、计划经济时代的社会管理体系与工会组织
在计划经济时期,国家与社会之间是“强国家——弱社会”的关系模式,孙立平将这种模式称之为“总体性社会”,即“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一,国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中,使国家具有很强的动员和组织能力,但结构较为僵硬、凝滞”。[1]
在总体性社会中,国家几乎垄断全部重要稀缺资源,对社会生活的方方面面实行着严格而全面的控制。社会组织不具有自治性的特征,它们被高度统合进国家的行政体系中,成为国家连接社会成员行政化或准行政化的组织,其运作的机制与政府部门并无根本的区别。而在经济生活中,行政计划命令成为资源配置的主导力量,市场未能有效的发育,其力量难以介入国家的政治生活与社会生活中。因而,从总体上来看,国家——市场——社会三者并无清晰的界限,国家最大可能地扩展到了社会的各个领域中,因而对于国家、社会和市场的治理在方式和手段上并无显著的区分,都是通过行政指令的方式,建立自上而下的整合网络和控制体系。
社会主义计划经济时期的社会管理体系,是在党政主导下,通过国家自上而下的计划安排,对每一个社会成员进行有效的管理。因此,这种社会管理体系的特征即集中为:主体的单一化,手段的行政化以及结果高度的一体化和政治化。
计划经济体制中,国家对于社会的整合和控制,主要通过单位制来实现[2],社会联结的模式也即为国家——单位——个人。作为单位的企业,具有功能的合一性,单位承担了政治的、社会的多种功能,劳动者作为单位人的身份被统合到单位共同体中。企业不仅是经济组织,而且是城镇社会的基本单位和政权的基层组织。企业除了生产计划之类的产品外,还要为职工提供各种福利并对职工的政治身份负责。国有企业集经济职能、社会职能、政治职能于一身。除了与其他企业具有同样的经济职能外,国有企业的社会职能指企业要为它的职工提供各种本来应当由社会提供的各种服务,包括教育和福利;企业的政治职能是指,企业隶属于政府的行政管理体系,在这个体系中,它们不过是一些行政单位,负有执行政府行政指令的责任。[3]从这种意义上,单位制下的企业是个大而全的小社会,既与其他企业有着明显的边界,又都是社会管理体系中的最基层的组成。
作为单位的企业,不同于市场经济下的企业,各生产要素主体之间是非契约关系。国家——企业——个人的利益也并无明显的分化。政企不分、政企合一造成的劳动关系实际上是劳动行政关系,[4]市场经济中劳动关系的三方——劳动者、资本、政府,在计划经济中呈现出利益上的高度重合。企业中发生的雇佣关系并非一种市场关系,劳动力的雇佣并非根据生产的需求来确定;工资水平和就业条件是由企业上级机关制定的,工人和管理方不能就工资和就业条件进行讨价还价,工人和管理方也是分离的两方。在计划经济体制中,政企合一使得工人和企业的关系实际上是工人与国家的单向度的关系[5],工人并没有被真正视为利益主体,而工会与国家的利益高度趋同,使得工会只能是企业管理的协助者,甚至成为企业管理实际的组成部分,工会组织在单位制框架中天然地被赋予了社会管理的职能。
在社会主义国家的传统计划经济体制内,工会组织的核心功能始终围绕着国家政治生活的要求,作为与执政党和政权之间关系的“纽带、桥梁和支柱”,以及作为国家中心任务的经济建设的重要力量,工会组织与职工之间的关系则被描述为“共产主义学校”。建国以后,中国共产党领导的工会被赋予了社会管理的职能,作为社会控制系统的重要组成部分,成为“党联系广大职工群众的纽带和桥梁”、“人民民主专政国家的支柱”、“提高职工素质的共产主义学校”。这一时期,我国工会工作的指导方针是“以生产为中心,生产、生活、教育三位一体”。这个方针不仅适应了当时配合党政发展生产的要求,而且也在协助党政完善社会管理体系中动员、组织和服务于广大职工群众。当时的城镇社会劳动者都被有效地组织在国营或集体的公有制企事业单位中,无论是人事档案、就业、劳动、物质和精神文化生活,都自上而下地通过企事业单位全方位地进行社会管理,而在这些企事业单位中的劳动者又几乎全部都是工会会员,各级配套的党政工管理体系决定了工会在其中拾遗补缺的重要作用。从这个意义上可以说,在计划经济时期,参与社会管理、实现社会整合和社会控制是工会被赋予的职能。
工会组织协助党政的社会管理,尤其是单位内的社会管理,实现了社会的高度整合,社会秩序得以有效的控制。党政通过赋予工会参与社会管理的职能,将职工群众进一步组织化。它“通过集权式的计划安排来理性设计社会运转的秩序,把社会实体的活动包起来,管到底,力求通过这个损失最小、效果最好的计划把散乱无序的社会生活纳入刚性的秩序之中”。[6]这种社会管理方式虽然有效地控制了社会秩序,但却加剧了社会结构的僵化,削弱了社会的活力。在主体单一化、手段行政化、结果高度一体化的社会管理体制中,工会参与社会管理也不可避免地打上时代的烙印,当国家与社会关系发生变化时,工会参与社会管理的理念、方式、手段也必将随之变革。
三、转型期社会管理体系面临重构
改革开放以来,伴随着国家对社会资源和活动空间控制的放松,总体性社会特征逐渐消退,国家与社会关系再一次面临重构。在这一过程中,国家与社会关系发生的主要变化在于:第一,国家对社会控制范围在逐渐缩小,逐渐退出了一些社会生活和经济生活空间;第二,国家在仍然保持控制的领域中,控制的力度在减弱,控制的方式变得多样化;第三,国家控制手段的规范化在加强。因此,原来国家高度控制的社会领域出现了一定的“自由流动资源”和“自由活动空间”。[7]国家与社会之间的边界逐渐清晰,社会力量的自主性被国家重新认可,社会组织的发展也有了较为宽松的制度环境。相应地,原先作为社会控制和整合制度的单位制逐渐消解,“国家——单位——个人”的一元化社会管理格局开始解体。
社会主义市场经济的形成和发展,进一步加速了国家与社会关系的转变。市场促成了原先一体化社会的分化。在向市场经济转型过程中,国家、企业和劳动者的利益分化日趋明晰,在企业内部劳动者与企业资产所有者之间的利益分化尤为明显,在共同实现的生产过程中成为具有不同利益取向的主体。个体和社会组织也逐渐摆脱政治权力严格的控制;公共领域空间不断拓展,社会力量伴随市场经济的不断增长,成为非政治生活的重要主体;公众和社会组织参与社会管理的意识逐渐萌生、发展,并且得到一定程度的凝聚。从总体上来说,“强国家——弱社会”的格局面临着解体,国家与社会关系正在经历新的重组,多元化的社会管理格局正在形成过程中。
改革开放以来的实践表明,在社会转型的过程中,社会活力大大增强,社会个体有了社会流动和社会发展的空间,社会力量获得了长足的增长。但是,新的社会矛盾和问题也由此而产生,社会矛盾逐渐呈现出多元化、复杂性、群体性、常规性等特征。单一化、行政化、一体化的社会管理体系不得不去面对可能出现的政府缺位、市场失灵、社会原子化的境况。具体来看,社会管理面临着如下挑战。
第一,伴随单位制的消解,政府的社会管理出现了一定程度的缺位现象。改革开放以来,随着政企分开,企业经营自主权增加的同时,原先在单位制框架中由企业承担的社会管理和社会服务职能被剥离开。同时,企业中的工会组织被党政赋予的社会管理职责也相应地被削弱、淡化,甚至被剥离。政府退出了一些社会领域或者减少了对一些社会领域的控制,希望能有相应的社会组织来介入其中。然而我国社会保障体系还不完备,社会组织的资源和手段相对匮乏,这就造成了一些领域社会管理的缺失。尤其是在上世纪90年代企业改制造成大量下岗职工,以及数量庞大的农民工群体往往既缺乏社会保障和社会服务,又难以获得有效果的社会组织、社区等社会力量的支持,成为社会管理体系中一大缺失。
第二,我国市场经济建立的同时,由市场失灵带来的社会风险也在加剧,社会矛盾放大。市场机制遵循着资本与效率的原则,资本拥有越多,在市场竞争中越有利,效率提高的可能性也就越大。这就使得收入与财富越来越向资本和效率集中。改革开放以来,资本在劳动关系结构中的力量越来越强,占据了绝对的优势,劳动关系结构显现出了“资强劳弱”的总体态势,劳动关系失衡现象日益凸显。劳动关系矛盾也已成为当前我国社会的基本矛盾,劳动关系矛盾、冲突所引发的群体性事件成为当前影响社会和谐的重要因素。
而另一方面,近年来,劳动者的利益诉求伴随着经济的发展,正在由底线型向增长型转变,劳动者不再满足于底线利益的获取,他们要求自身利益的增长与企业、社会财富增长同步[8]。这样一种格局,使得劳动关系越发显现出刚性特征,社会风险逐渐积累。
第三,社会出现了“原子化”的动向,加大了社会整合的难度。单位制的消解,促使原先的单位人向社会人转变,个体社会流动的自主性增强。个体连接的机制尚未建立,这使得个体间的社会连接弱化,社会纽带松弛,个体越来越难以形成共同体,从而缺乏有效的社会支持网络。原有的单位管理网络被削弱,新的社会管理网络尚未建立。对于政府来说,往往要直接面对已经分散了的个体,治理的难度加大,导致了社会整合的缺失。而社会成员也往往不得不独自面对市场的风险和社会变革带来的压力,尤其是改革过程中出现的弱势群体,以及劳资关系结构中始终处于弱势的劳动者一方,更是缺乏有效的组织力量,以获取社会资源与社会服务。当前,日益引起人们关注的数量庞大的新生代农民工问题,其显著特征之一就是呈现出原子化的特征。相较于老一代农民工,他们的社会连带关系大大弱化,来自于乡土社会的关系纽带松弛。如富士康自杀事件中的工人,之所以采取自杀这一极端方式,很重要的原因在于新生代农民工社会连带感的降低,无从获取有效的支持网络和组织资源,利益诉求的渠道不畅。
面对国家——社会关系重组及在这一过程中社会矛盾的凸显,社会管理体系亟待重构。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的提出,适时地引导了社会管理转变的方向。
四、工会在社会管理新格局中的目标取向
社会管理的新格局,其新意就在于凸显了“社会协同、公众参与”,强调社会力量在社会管理中的主体性和主动性。但我们也要看到,我们国家社会领域的发展与西方国家是不同的。在我国的制度环境下,社会既非完全独立于国家,又不是与国家对立的。我国的社会管理体制改革,更强调国家与社会之间的和谐和良性的互动。因此,在新的社会管理体系建构过程中,制度设计者一方面会积极培育社会力量,促进民间社会组织的自我发育和自我管理;另一方面,推动传统社会管理体系中有着庞大组织体系,且一直以来被赋予相应社会管理职能的工会等人民团体参与社会管理,应是“社会协同,公众参与”这一理念的重心。这既可以利用已有的组织体系,又可以避免可能出现的国家与社会之间的对立,甚至是冲突。因此,在我国的制度环境中,处于国家与社会之间的工会组织,对于社会管理体系的重构是不可或缺的重要社会力量,其功能作用的发挥影响到所代表的职工群众的利益表达和实现,也影响到国家——社会关系的重组。
那么,在新的社会管理格局中工会有何作为呢?从以上的分析来看,在新的社会管理体系中,更加强调工会在社会整合和社会服务中发挥更大的作用。因此,总体上看,作为社会管理体系重要主体的工会组织,其目标取向更加凸显社会整合、社会服务,强调国家与社会之间的协同。工会在社会管理新格局中的目标取向具体体现在以下几个方面。
(一)履行国家赋予的社会管理工作职责
尽管在新的社会管理格局中强调了社会力量参与社会管理,但是在我国的制度框架中国家仍然是社会管理的主导。国家掌握了丰富的权威性资源,对社会组织具有强大的支持能力,是社会组织能够有效参与社会管理的重要支撑。我国工会历来是党和政府连接职工群众的桥梁和纽带,在计划经济时期就被赋予了社会管理的职责。在新时期工会参与社会管理不仅不是对国家主导性作用的否定,而且是在继续履行国家所赋予的社会管理工作的同时,强化党政对于工会组织参与社会管理的支持、引导和规范,在对国家社会政策的执行中,尤其是国家劳动政策的制定、执行、监督过程中实现国家与社会之间的协同发展。
(二)在构建和谐劳动关系的同时,努力改善其他社会关系
建立和谐稳定的劳动关系已经成为构建和谐社会的基石,构建和谐劳动关系是我国工会参与社会管理的主要切入点。在强资本弱劳工的劳动关系格局下,因劳资矛盾导致的社会风险急剧增加。在缺乏有效利益诉求渠道的情况下,利益受损的劳动者往往采取罢工、游行、上访、堵路等方式,形成了较为严重的集体性事件,冲击社会秩序,也使得国家直接面对个体或利益受损的群体,缺乏缓冲的空间。社会管理的新格局必然要求我国工会组织在构建和谐劳动关系中发挥更加突出的作用。同时,我们也要看到,构建和谐社会需要对社会关系进行全面的调整,如调节社区与企业的关系,企业之间的关系,职工家庭关系等。事实上,劳动者劳动关系之外的社会关系对劳动关系的影响也日益凸显,社会“原子化”现象的出现就在于人们社会关系的日益单一化。这就需要工会在创建和谐劳动关系的同时,努力去改善其他社会关系,创建和谐的社会关系。
(三)动员和引导广大职工参与社会管理,发挥枢纽作用
“社会协同,公众参与”是社会管理新格局中的重要构成,强调了国家与社会之间的对话、沟通、协商与协作。当前我国的社会自治能力还比较弱,工会在社会管理过程中要积极发挥其枢纽作用。工会是参与社会管理和公共服务的重要主体之一,要充分发挥其龙头作用,将性质相同、业务相近的社会组织联合起来,同时积极支持发展壮大各类社会组织,形成紧密联系、协同配合的统一体,各尽所能,多方满足社会,推进共同发展。
长期以来,公众参与社会管理的意识并不强,这既在于强国家弱社会的总体格局,也在于公众参与缺乏社会组织的支撑。我国的工会具有庞大的组织体系、丰富的组织资源和强大的社会动员力量,在企事业单位中有着长期的职工民主管理的实践,这些都为工会组织动员民众进行社会参与提供了有利条件。
(四)强化工会社会服务的职责,弥补国家公共服务的不足
在社会转型期,国家提供公共服务的能力是一个长期过程,政府在一些社会领域中功能的缺失也是一个难以避免的现象。我国的社会保障体系尚不完备,职工的医疗、住房、失业、养老、福利仅靠国家的社会保险和社会救助是不够的,工会组织应继续完善职工补充保障体系、改善对困难职工的帮扶工作,建立社会互助机制,通过开展公共性服务项目,教育企业和职工,不断增强互助意识和社会责任感,充分调动全社会的力量,开展互助保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的互助活动,从而为广大职工建立较为完善的社会支持网络。
综上所述,伴随着社会转型,国家与社会的关系发生了深刻的变化,社会管理格局亟待重构。社会管理新格局的提出,要求工会参与社会管理的目标取向与侧重也应与之相适应。
[收稿日期]2013-03-05
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