健全有中国特色的横向分权制约制度，本文主要内容关键词为：横向论文,中国论文,特色论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]A81；D0 [文献标识码]A [文章编号]1001-5574(2004)04-0025-07
党的十六大政治报告提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力 运行机制，必须加强对权力的制约和监督。其中，健全权力的横向分配与制约制度，既 是重点也是难点。本文试就此问题谈谈一些想法。
一、在肯定人民代表大会权力机关的前提下，明确人大常委会与“一府两院”的监督 制约关系
胡鞍钢先生在《中国发展前景》一书中主张，为了防止权力的过分集中而导致腐败， “要基于宪法实行纵向和横向权力分配与制衡”。我们赞成这种主张，但对胡先生的具 体构想，即“权力的水平制约，即在中央级构成权力的相互制约。根据宪法，全国人大 及其常委会与国务院构成权力的相互制约”，我们的赞同是有保留的。之所以有保留， 是由权力水平制约的特点决定的。权力的水平制约是指两种或两种以上的权力之间的相 互限制与约束。具有以下特点：第一，是横向的，不是纵向的；第二，是双向的，不是 单向的；第三，各权力主体的地位是平等的，没有隶属关系。而根据我国现行宪法，全 国人民代表大会和国务院的地位在法律上是不平行的，二者不能构成水平制约关系。在 我国，全国人大在国家机关体系中据首要地位，不仅是最高立法机关，而且是最高国家 权力机关；而国务院虽然是最高国家行政机关，但同时它又是最高权力机关的执行机关 。它和最高人民法院、最高人民检察院一样，由全国人民代表大会产生，向全国人民代 表大会负责。所以，只能是国务院受全国人民代表大会的监督，而不能反过来，要全国 人民代表大会受国务院的监督制约。在我国，全国人民代表大会，除了对人民负责，受 人民监督之外，不受任何其它国家机构的监督制约。之所以赞同，是因为我们认为，在 中央级，虽然根据现行宪法，我国全国人民代表大会和国务院不能构成水平制约关系， 但在肯定全国人民代表大会最高权力地位的前提下，构建全国人大常委会和国务院、最 高人民法院、最高人民检察院的横向分权制约关系还是有道理的。这里，对于全国人大 常委会对国务院、最高人民法院和最高人民检察院的权力进行限制和约束，一般不应该 有什么异议。我国的宪法和法律规定，全国人大常委会具有宪法和法律的解释权、国家 立法权、重大事情决定权、人事任免权、监督权和全国人民代表大会授予的其它职权。
问题是，作为国家的最高行政机关和司法机关的国务院和最高人民法院、最高人民检 察院，是否可以对全国人民代表大会常务委员会的权力进行限制和约束呢?我们认为是 可以的。其理由是：
1.全国人大常委会虽然是全国人民代表大会这一最高权力机关的常设机关，但最高权 力机关的真正行使者是全国人民代表大会会议。全国人民代表大会行使最高立法权、最 高监督权、最高人事选举决定任命权和宪法规定的其它最高权力。全国人大常委会行使 的是次一级的一般立法权、监督权、人事决定任免权和其它一般国家权力。
2.全国人大常委会的组成人员和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的主要领导 成员一样，由全国人大产生，受全国人民代表大会监督，对全国人民代表大会负责。也 就是说，国务院、最高人民法院、最高人民检察院的权力来源相同，在某种程度上拥有 与全国人大常委会对等和平行的法律地位，具备限制和约束对方权力所需的实力。
3.宪法规定，全国人民代表大会和常委会都有监督宪法实施的职权。我们认为二者的 层次是不同的。全国人民代表大会的监督具有最高权威。这一法律规定为我国全国人大 常委会与国务院、最高人民法院、最高人民检察院横向分权制约提供了空间。
4.宪法规定，全国人民代表大会有权改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适 当的决定。这为人大常委会和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的权力的水平制 约提供了法律依据。国务院、最高人民法院、最高人民检察院对全国人大常委会决定的 不同意见，不失为了解全国人大常委会决定是否适当的一条途径和渠道。只有全国人大 常委会对国务院、最高人民检察院、最高人民法院的权力进行制约，这些机关又有权提 出不同意见，对人大常委会的权力进行制约，这个规定才不会停留在法律条文上。
5.我国现行宪法和全国人民代表大会组织法已经做出规定：全国人民代表大会常务委 员会的组成人员不得担任国家行政、审判机关和检察机关的职务。这一规定，不仅有利 于全国人大常委会成员集中精力搞好常委会的工作，限制和约束国家最高行政机关、最 高司法机关，而且为国家最高行政机关、最高司法机关制约全国人大常委会提供了可能 和回旋的余地[1]。
二、人民代表大会之下的人大常委会与“一府两院”之间的分权制约制度是具有中国 特色的横向分权制约制度
权力的横向分配和制约问题十分敏感。在这个问题上有来自右的和“左”的干扰。来 自右的干扰把资产阶级的民主奉为圭臬，主张把西方国家的“三权分立”制度简单地移 植到中国来。来自“左”的干扰，在错误理解的基础上，生搬硬套所谓巴黎公社“议行 合一”的原则，对横向分权制约制度甚至分权制约原则采取完全否定和排斥的态度，谁 要在这个问题上稍有不同意见和看法，就被指责为“资产阶级自由化”，使横向分权制 约问题成为禁区。我们认为这两方面的干扰表现形式不同，但实质是相同的，都是把复 杂问题简单化，是教条主义作祟。具体国情、历史传统等不同，各国的经济政治体制必 然会各具特点，既不能囿于某一个具体结论，也不能照搬某一种具体模式。中国是个人 口众多、地域辽阔、经济不发达的社会主义大国，需要探索自己政治发展的独特道路和 方法，构建具有本国特色的横向分权制约制度模式。
我国人民代表大会之下的人大常委会和“一府两院”的权力横向分配制约制度，是和 目前西方国家的“三权分立”不同的另一种横向分权制约的模式，是具有中国特色的分 权制约制度。主要表现在以下几方面：
1.二者的渊源和基础不同。西方国家的横向分权制约制度，承袭了亚里士多德、波里 比阿分权制约思想，采用了洛克、孟德斯鸠的设计，建立在资本主义私有制的基础上。 我国人民代表大会之下的人大常委会和“一府两院”的横向分权制约制度，是以马克思 主义的民主观为指导，以社会主义公有制为基础，实现了“人民主权”和“分权制约” 两条关系民主制国家性质的原则的有机结合。
罗马时期，在波里比阿承袭亚里士多德政体分类学说的基础上，明确提出分权制约思 想不久，著名的法学家西塞罗也在继承希腊政治民主思想的基础上，明确提出了和王权 本位的专制政治思想根本不同的人民主权思想，他在论述国家制度起源及其存在基础问 题时指出：合理的国家组织不应当是家长制的帝国制度，而只应是“共和国”，共和国 主权属于全体人民，因此，国家的权威应当来自全民，政府不应当成为社会的家长，而 只不过是全体人民意志的代理人。全体人民在法律上都应当有参与和行使政治权力的当 然权利，这种权利即人民主权。西塞罗的人民主权思想奠定了国家民主政治制度的基石 。
到了近代，几乎与洛克、孟德斯鸠确立完备的分权制约理论的同时，法国著名的启蒙 思想家、激进的资产阶级民主主义者卢梭，发表了《社会契约论》、《论人类不平等的 起源和基础》等著述，进一步阐述了人民主权思想。他认为，一方面，国家是人民通过 订立契约建立起来的。国家的主权只能属于人民，而不属于所谓权自神授的君主。另一 方面，人民的主权是不可分割、不可转让、不可侵犯的，也是不能被代表的。即，人民 主权唯一的权力是立法权，行政权、司法权等是由主权派生的，并从属于主权，执行公 益，它们同立法权不能平列也不能分立；政府是主权者为了自己的利益而建立起来的管 理机构，它是人民主权的执行人，其成员是人民的公仆；人民主要通过集会来讨论国家 大事，实行自己的主权，等等。卢梭把资产阶级民主思想和原则推上了一个新高峰，它 曾一度成为罗伯斯庇尔政治实践的信条，也为后来的许多资产阶级政治家所推崇，并载 入西方国家的宪法，但是，由于卢梭提出的人民直接民主制的设计，在现有经济和科技 发展水平条件下，存在操作上的困难，更由于资产阶级的阶级狭隘性的限制，西方国家 在实际构建与封建专制制度不同的资产阶级民主制度模式时，普遍抛弃了卢梭的方案， 而采用了洛克、特别是孟德斯鸠的设计。在分权制约理论的基础上，建立了立法、司法 、行政分别由议会、法院、政府行使的“三权分立”制度，使决定民主制国家的、比“ 分权制约”更重要的“人民主权”原则在某种程度上停留在法律文件和口头上。
马克思主义经典作家对资产阶级思想家通过分权制衡来防止专制主义的政治设计，并 没有进行简单的否定[2]。但他们对“三权分立”制度模式下行政的专横和议会权力的 虚化有敏锐的觉察，一针见血地指出资产阶级议会是虚假的，是形式主义的，是“清谈 馆”，发挥不了民意机关的作用，也不能因此实现人民对国家行政权力的有效监督制约 。他们积极探索，力图创设一套与西方“三权分立”不同的“防范”国家政权异化于社 会的有效的制度模式。1871年之后，马克思、恩格斯总结巴黎公社的经验时讲，“公社 不应当是议会式的，而应当是同时监管行政和立法的工作机关”，即所谓“议行合一” ，可以说是普遍的直接民主在巴黎城市共和国这样一个小区域范围内的一次可贵尝试， 在某种程度上也反映了马克思主义经典作家对理想制度模式的追求。长期以来，我国理 论界把“议行合一”作为巴黎公社的原则，并把是否实行“议行合一”作为社会主义政 治制度同资本主义政治制度相区别的一个重要标志。实际上这种看法有失偏颇。现有研 究表明：“议行合一”不是巴黎公社的原则[3]，巴黎公社的原则应是马克思讲的，公 社为无产阶级的社会共和国“奠定了真正民主制度的基础”，指明了“通过人民自己实 现人民管理制的发展方向”[4](p355)。而“议行合一”只是巴黎公社政权组织形式的 一个特征，不属于基本制度的范畴，并且它需要以一切公职人员都由公民直接选举、监 督和罢免的“普遍的直接的民主”为基本前提，以废除常备军和彻底消灭官僚制为基本 条件[2]。
列宁坚持了马恩“真正民主”的立场，实际从事了创建无产阶级新型国家制度的活动 。列宁提出，作为资产阶级的对立物，无产阶级在夺取政权后建立的新型国家要实行公 有制，实行由人口多数的无产阶级统治的人民专政，摈弃“清谈馆”式的议会制，把它 建成一个“真正代表民意”的、能确实掌握一切权力的国家权力机关，并且这个机关的 代表需要真正按人民的意志选举产生，受人民监督，人民随时可以撤换。晚年的列宁认 识到，在直接民主受到客观条件的限制不能充分实行的情况下，要防止权力集中而危及 政治民主，无产阶级国家政权有建立某种制衡机制的必要，所以，他极力主张健全党代 表大会领导下的纪检监察机构，强化对执行权力的控制和约束，以权力制约权力。
我国人民代表大会之下的人大常委会和“一府两院”的横向分权制约制度，立足于我 国社会主义处于初级阶段的实际，遵循马克思主义经典作家的基本思想，着眼于人民当 家作主的真正民主，坚持了“人民主权”和“分权制约”两条关系民主制国家性质的原 则，是把二者并行不悖地有机结合在一起的有益尝试。
2.二者的地位和作用不同。西方国家的横向分权制约制度，强调少数直接掌权者之间 的互相牵制。我国人民代表大会之下的人大常委会和“一府两院”的横向分权制约的制 度，既注重权力之间的制约关系，又强调用人民权力监督国家政治权力，凸显了人民权 力的至上性和人民代表大会的权力地位。
按洛克、孟德斯鸠设计蓝图施工的西方国家“三权分立”的权力横向分配制约制度， 立法权、行政权和司法权平行分立，共处于一个平面上，彼此之间是一种相互制约关系 ，是以一部分权力制约另一部分权力、一部分掌权者制约另一部分掌权者为主要内容的 。对权力的限制主要局限在少数直接掌权者之间的相互制约。而政治权力的主体——人 民对权力的监督，则只停留在宣言和法律条文上，缺乏具体有效的机制和强有力的措施 ，在实际过程中显得相当苍白无力。
与西方国家“三权分立”的横向分权制约制度不同，我国人民代表大会之下的人大常 委会与行政机关、司法机关分权制约制度，对权力限制不再只停留在少数掌权者之间， 局限在国家权力的内部，而是强调用人民的权力监督国家的政治权力，从制度上保证了 人民权力的至上性，突出了人民代表大会的权力地位。这主要表现在我国的横向分权制 约制度，是建立在两个层次的基础之上的。第一个层次，是通过普选，人民将自己管理 国家的权力委托给自己选出的代表，人民代表组成各级权力机关，行使管理国家和社会 事务的主要权力。为了使权力的实际行使者忠实地执行权力的所有者的意志，避免二者 之间某种程度的分离，需要健全完善人民对人民代表的监督机制。人民对人民代表的监 督，是我国人大监督制约链条的基本环节[1]。第二个层次，是人民代表大会又通过选 举，代表人民将行政权、审判权、检察权、军事领导权、国家元首权分别委托给它所选 出的政府、法院、检察院、中央军委、国家主席等国家机关和人员，由他们去行使各项 具体的国家和公共事务管理权。当人民代表大会组成其它国家机关，选定分别负责的官 员，把权力进行再委托之后，为了保证其它国家机关和负责官员不违背人民意志滥用权 力，也需要建立健全完善的监督机制。人民代表大会对其它国家机关和工作人员的监督 ，是我国人大监督制约链条的关键环节[1]。也就是说，我国人大的监督制约制度，不 局限在立法权、行政权、司法权分别由议会、政府、法院行使的国家权力分权制衡的有 限空间内，而是在国家权力服从人民权力的大前提下的、一个多层次的系统。既有平面 横向的制约关系，又有垂直纵向的监督关系。我国人民代表大会之下的人大常委会与“ 一府两院”的横向分权制约制度，只是我国人民代表大会的监督制约链条的一个环节， 是为凸显人民权力的至上性，突出人民代表大会的权力地位服务的，是强化人民代表大 会对其它国家机关和工作人员的监督制约的操作性的具体制度。
3.二者的存在条件和形式不同。西方国家的横向分权制约制度，生成于它们各自国家 的土壤中。我国人民代表大会之下的人大常委会与“一府两院”的横向分权制约制度， 立足于我国实际和社会主义初级阶段的基本国情，呈现出自己的独特形式。
我国人大组织制度与外国议会组织制度是有区别的。国外议会一般有一院或者两院。 不管一院还是两院，议会的权力都是统一的，做出任何有法律效力的决定，都只能是全 院会议。而我国人大常委会则是在大会闭会期间行使部分大会权力的常设会议，是所谓 “议会中的议会”。我国的人大常委会作为一种议会常设委员会，也不同于西方国家议 院中的常设专门委员会。西方国家的议会常设专门委员会仅是议会某一方面的专门工作 机构，并不掌握实际权力。而我国的人大常委会具有法律赋予的实际权力，并能领导其 它常设专门委员会。
我国人大之所以设常委会，是由我国国情决定的，我国是个人口众多的经济不发达的 大国，我们的社会主义还处于初级阶段。在这样的国情下，我们不仅不能实现马克思理 想的直接民主制度，而且间接民主制度也难以达到比较高的层次。目前，我国人民代表 数量较多，且是非专职的。在这种情况下，人民代表大会会议，就不便经常召开，而且 会期也不能太长，只能主要讨论决定国家最重要的问题和制定修改一些主要和基本的法 律。为了更好地发挥国家权力机关的作用，解决人民代表大会不能经常及时地履行职责 、进行监督和制定修改纷繁众多的法律等问题，我国人大设立了常委会。可以说人大常 委会是一种有中国特色的议会组织制度。人民代表大会之下，人大常委会和“一府两院 ”横向分权制约关系的建立，正是立足于我国社会主义初级阶段的实际和现实国情的基 础上的[5](p204)。
三、充分发挥现有法律运作方式的作用，注重制度创新，健全人民代表大会之下的人 大常委会和“一府两院”的横向分权制约制度
健全人民代表大会之下的人大常委会与“一府两院”的横向分权制约制度，是构建最 有法律效力的国家权力监督制约链条一个不可或缺的环节，是完善我国人民代表大会监 督制约制度的一项重要内容。
1.要健全人民代表大会之下的人大常委会与“一府两院”的横向分权制约制度，需要 强化人大常委会对行政机关、司法机关的限制和约束。
宪法和全国人大组织法规定，全国人大常委会的监督权包括：(1)法律监督权。全国人 大常委会监督宪法的实施，对违反宪法的法律和行为进行监督。有权撤消国务院制定的 同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤消省、自治区、直辖市权力机关 制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。(2)工作监督权。在全国 人民代表大会闭会期间，全国人大常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预 算在这些过程中所必须做的部分调整方案，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法 院、最高人民检察院的工作。(3)人事监督权。在全国人民代表大会闭会期间，依照法 定程序，全国人大常委会可以决定和任免国务院、最高人民法院、最高人民检察院部分 组成人员。
目前全国人大常委会还没有有效地行使自己对行政机关、司法机关的监督制约权力， 存在着监督法律不完备、监督机构不健全、监督措施不得力、监督效果不理想等诸多问 题[6]。而要强化全国人大常委会对“一府两院”的限制和约束，除了加强立法、健全 机构之外，重要的是完善限制和约束的手段措施。
首先应该注意充分发挥现有限制和约束制度和法律运作方式的作用。譬如，调查委员 会是为了查清有关问题、必要时做出处理的一种限制和约束活动，它针对行政、司法机 关工作中比较重大的问题和国家机关领导人比较严重的违法犯罪嫌疑提起，有一定的法 律强制性，对被调查者会造成强大压力。宪法规定，全国人民代表大会及其常委会，为 了查清需要了解的某一方面的问题，可以成立特定问题调查委员会。问题是，全国人民 代表大会和全国人大常委会如何组织调查委员会，目前尚没有具体可操作性的法律规定 。更遗憾的是，到目前为止，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会，使 这一强有力的监督处置措施没能发挥应有的作用[5](p335)。再譬如，质询案一般对比 较重大而又带存疑的问题提起，有较严格的法定条件和法定的程序，是了解事情真相， 做出进一步处理和制裁的基础和前提。宪法和法律规定人大常委会组成人员在常委会开 会期间，有权依照法律提出对同级政府和法院、检察院的质询案。受质询的机构必须负 责答复。问题是到目前为止，质询权还没有得到应有的运用。对质询权的认识欠缺是一 方面的原因，质询程序不完善是另一方面的原因。这需要在解决认识问题的基础上，进 一步完善质询权的法律规定：一是明确规定对质询不满意的法律后果。一定数量的委员 对质询答复不满意时，可以根据一定的法律程序提出要求，由受质询的机关和人员再作 答复，若对再次答复仍不满意，可进一步要求提交常委会全体会议讨论，并由会议做出 满意通过、进一步调查、直至追究有关人员责任等决定。二是明确规定更详尽的法律程 序。如质询案的提交期限、准备时限、质询人的提问、被质询人答复和辩解的权利、质 询情况的通告和报告等[5](p338)。
第二，需要注重制度创新，积极探索开拓新的渠道，制定新的措施。譬如，建立全国 人大常委会在全国人大会议上对国务院领导人员、最高人民法院和最高人民检察院领导 人员的弹劾制度。邓小平在《党和国家领导制度的改革》等文章中，曾经把弹劾作为一 项重要的监督制约制度提出来，但还没有上升为法律。这里除了思想认识问题之外，还 有一个重要的原因就是理论界长期以来一直认为，弹劾制和罢免制虽然都是对违法、犯 罪或失职行为追究责任、并剥夺其职务的手段，但罢免制适用于社会主义国家，弹劾制 适用于西方国家。其理由是：罢免制，存在被罢免者与罢免者有从属性负责关系的情况 下；弹劾制，适用于监督与被监督者地位独立，不形成负责隶属关系的情况下。明确了 人大常委会和“一府两院”的横向分权制约关系，将有助于弹劾制成为可操作的监督制 约的具体方式和手段，并上升为法律。
2.要健全人民代表大会之下的人大常委会与“一府两院”的权力横向分配制约制度， 还需要在宪法和法律的基础上构建“一府两院”对人大常委会的限制约束机制。
我国宪法和法律不仅规定了“一府两院”的职权职责，而且为“一府两院”限制约束 人大常委会提供了一定的法律依据。但由于思想认识上的问题等原因，到目前为止，“ 一府两院”还不可能行使对人大常委会的限制和约束权力。要建立健全“一府两院”对 人大常委会的制约关系，除解放思想更新观念外，重要的是建立健全有关的法律制度。
第一，要发挥现有限制约束制度和法律运作方式的作用。譬如，在中央级，如果国务 院、最高人民法院、最高人民检察院认为全国人大常委会的某项决定不适当，可以提请 全国人民代表大会复议，由全国人民代表大会会议最后审定，做出是肯定还是改变或者 撤销全国人大常委会的原决定的裁决。再譬如，“一府两院”如果对全国人大常委会监 督宪法实施的行为持有异议，也可以向全国人民代表大会会议提出，由全国人民代表大 会行使更高权威的监督宪法实施的职权。
第二，需要注重制度创新，积极探索开拓新的渠道，采取新的措施，并上升为法律。 譬如，建立人大会议辩论制度。人大常委会与“一府两院”可以在人大会议上就某个问 题分别陈述己方的不同意见，形成争论，摆明利弊。这不仅有利于充分反映各方面的意 见和利益，而且有利于形成调查研究、广泛听取意见的风气，从而增强立法和决定问题 的科学性和民主性。
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