德国邮电系统公有企业的股份化改革，本文主要内容关键词为：德国论文,邮电论文,股份化论文,系统论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对国家公有企业如联邦铁路、邮电实行私有化改革的讨论在德国由来已久，但真正付诸实施只是近年的事情。1995年9月14日， 中国（海南）改革发展研究院项目研究考察团访问了位于波恩的德意志邮政股份公司，对德国邮电系统公有企业股份化改革的情况有了初步了解。
德国联邦邮电改革的背景及其阶段
关于德国联邦邮电体制改革的必要性，德意志邮政股份公司（协调与联络联邦政府邮政和通讯）关系部主任托马斯·格尔络夫先生从四个方面作了介绍。
第一，由于欧洲共同体内部市场的开放。一方面，开放的欧共体内部市场对各成员国的邮电体系提出了更高的要求，主要是为了实现欧共体的共同利益各成员国要不断提高邮电系统的工作效率，不能过于保守各国沿袭的历史传统。另一方面，开放的欧共体内部市场仍然是一个使各成员国通过公平竞争而实现各自繁荣的资本主义市场，不能把现在的欧共体市场理解为保护落后、类似过去经互会国家经济关系的非竞争意义的市场。因此，邮电系统的改革首先是从各成员国邮电机构之间激烈的服务竞争开始的，如荷兰的邮局采取私营办法，就比德国的邮局能提供更好的服务，进而迫使德国的邮局也开始相应的改革。
第二，由于国内和全球通讯市场剧烈的技术革新。科学技术革命给人类文明带来日新月异的变化，突出地反映在通讯技术手段的变化上。虽然一方面作为对重要的基础设施的控制与垄断，国家仍然要花不少投资在邮电通讯技术方面；但是另一方面，通讯技术的进步又促使邮电体制发生根本变革，如随着现代通讯手段的发展，写信、寄信的方式已经或正在被更便捷的传真电讯技术所代替，随之而来的问题就是：传统的邮局是否有必要存在，或者是否要裁减在这个领域工作的人员以及革新其传统体制？在这个历史性的过渡中，国营的邮电体制显然已经不能适应这种历史性的要求：既要提供更优质的通讯服务，又要保证必须的经济效益。
第三，只有通过竞争才能发展市场经济。邮电由国家所有和经营，是长期以来的历史传统。由此形成的国家垄断，与世界范围内在邮电通讯领域里正在不断增强的对新的服务所形成的巨大市场需求形成强烈的反差。在国家完全垄断的条件下，无法在邮电通讯领域里提倡和实现市场公正、顾客至上的市场原则。德国作为奉行“社会市场经济”原则的国家，当然不应继续在这块被称为是实现了“公平竞争”的市场经济的土地上，继续保留一块依然遵循垄断原则的领地。邮电企业作为企业，也必须通过参与公平的竞争才能有效地推动市场经济的发展，同时也促进自身的发展。
第四，与以上几点相关的是，德国现行企业运作法则在公营企业和私营企业之间造成的鸿沟，最主要的就是使公营企业缺乏应有的活力和弹性。邮电系统按现代社会产业分工的划分，属于第三产业，在这一领域存在着巨大的市场需求，但是受法律条款的限制，属于国家所有的邮电行业却不能正确地实现这一需求。如在德国的乡村，邮差及邮局的工作量在减少，过去只能靠减少工作时间来维持没有活力的邮政机构，因为国营邮政企业不允许委托小商贩来出售邮票、代办邮寄业务，更不能随时减少雇员，而这些在真正市场经济条件下是司空见惯的事情。再如过去邮电系统也有储蓄银行业务，然而这种银行并不是符合市场经济本质要求的银行，其经营利润很少，不能提供贷款和开展证券保险业务。
所以，德国联邦邮电体制改革注重内部的结构性改革，注重通过结构性改革来提高邮电企业的活力，并通过股份化实现和发展着这一改革思路。同时，始终保持国家作为邮电事业主持者的名义和形象。改革是分阶段进行的：
第一阶段（至1989年），国家是邮电服务行业的供给者，以垄断的方式保障邮电基础设施的地位。在这一阶段，德国联邦邮电事业公共行政管理的重要特征，是在联邦邮政与通讯部的直接领导下，通过最高管理委员会直接管理着389个联邦邮政局、123个联邦电信局以及19个联邦邮政汇划局。改革的实际步骤是在保持国家做为邮电事业的供给者并承担着邮电基础设施风险的前提下，在联邦邮政与通讯部之外建立一个董事会；同时，在联邦邮政与通讯部和董事会的共同影响和干预下，相应建立了全国邮政总署、全国电信总署和全国邮政银行总署等三个具有企业性质的机构。全国邮政总署直接领导着23个邮政管理派出机构，在这些派出机构之下是原来的389个邮政局；全国电信总署直接领导着23 个电信管理派出机构，在这些派出机构之下是原来的123个电信局； 全国邮政银行总署则直接领导着19个邮政汇划局。显然，从形式上看，上述改革在联邦邮电管理的最高权力机构和基层的邮电管理局之间增加了两个管理层次，似乎不太符合公共行政管理机构“精兵简政”的改革原则。但具有决定意义的是，这一改革开始从根本上动摇了原有管理模式的国家垄断性质，因为联邦邮政与通讯部和董事会并不直接管理下属企业，即使他们之间也不是原来意义的领导与被领导的关系，而是相互影响和制约的。同时，根据邮电事业实际的行业结构创建的三个初步具有企业性质的全国性管理层次，实际上成为股份公司的雏形。
第二阶段（1989—1995），国家开始改变邮电服务事业垄断性供给者的形象，并且实际上通过市场来保证邮电通讯基础设施的地位。这一阶段具有决定意义的改革步骤是，在联邦邮政与通讯部的直接领导下成立了联邦邮电总局，撤消了原来的董事会；在联邦邮政总局之下，建立了德意志邮政股份公司、德意志电信股份公司和德意志邮政银行股份公司三个完全独立自主的现代企业。这三个企业与联邦邮电总局的关系不是领导与被领导的关系，而是股份关系，即联邦邮电总局代表国家以参股的关系与三个企业发生联系。在这三个独立的股份公司之下，按照行业特点，再划分和领导着若干分支机构。如在德意志邮政股份公司下面有8个信件管理分局、5个运送管理分局、10个综合邮政管理分局；在这三组管理分局机构之下，又分别设有53个信件支局、33个运送支局、83个综合邮政支局。显然，新的机构设置表明原有的国家对邮电事业的垄断地位已得到决定性的改变，或者说可以通过现代股份制企业的建立加以限制，进而为更多的竞争者参与邮电事业的市场竞争创造了前提条件，市场准入问题在邮电系统已基本上得到解决。
第三阶段（1995—1998），国家将完全实现通过市场来使邮电基础设施的地位得到保障；三个完全独立自主的股份公司将进一步在市场竞争中不断巩固自己的应有地位，邮电系统的竞争将得到充分发展、不断增强和更加公正；垄断现象将在德国邮电系统得到本质上的根除。
德国联邦邮电改革的目标及其困难
托马斯·格尔络夫先生概要地向我们介绍了德国联邦邮电改革五个方面的目标：（一）创造新的现代邮政通讯基础设施结构；（二）通过自由化促进技术革新和实现公正的市场价格；（三）为所有提供邮电服务者创造公正的竞争条件；（四）为邮电企业及其工作岗位提供长期的保障；（五）减轻公共企业的负担。
要实现这些目标，托马斯·格尔络夫先生认为未来德国邮电企业必须具备四个基本的条件：（一）能创造融资的基本条件；（二）在国际市场上机会均等；（三）灵活的人事制度和提倡效率的原则；（四）参与公正的竞争。然而这些基本条件目前都不同程度地存在着困难。从融资条件来说，由于三个邮电股份公司彼此完全独立，其融资条件也相应不同。如1994年德意志联邦邮政股份公司共创190亿马克的营业额， 收入高出支出为2.5亿马克，自筹投资额为31亿马克。 而德意志电信股份公司由于受到德国东部改造强烈市场需求的刺激，1994年创造的营业额为700亿马克，收入高出支出为50亿马克，而整个公司自筹的投资为400亿马克。在过去国家对邮电事业保持垄断经营的情况下，邮政领域的不良融资状况尚可通过国家的内部转移支付从电信领域较好的融资状况中得到弥补。现在事情就不那么简单了，因为在市场的竞争中，谁都面临着破产危险；面对市场经济的压力，德意志联邦邮政股份公司同样必须依靠自身的力量摆脱困境，而不能指望别人的施舍。相比较而言，德意志邮政股份公司和德意志电信股份公司现在的财务状况和融资条件要比德意志邮政银行股份公司好得多，因为邮政银行业务受多种因素的影响而未能在诸如证券业务、保险业务方面打开局面，只是单一地从事存款和汇划业务。所以，德意志邮政银行股份公司的股份今后一方面可能会更多地向其他非邮电股份公司出卖，另一方面也可能通过在三个邮电股份公司之间的相互持股来解决目前的困境。由于联邦邮电系统的改革尚在进行之中，直到今年为止，邮电企业全年只按6 %的比例向国家缴纳税收，而按规定明年要与其他企业一样按营业额10%的比例缴纳税收，并且企业自身所需投资全部要由自己的收入解决，这无疑使德国联邦邮电系统三大股份公司再融资的条件变得更加苛刻。
目前德国联邦邮电系统改革面临的最大困难，可能还是人事制度的改革。根据托马斯·格尔络夫先生的介绍，现在联邦邮电系统50%以上的工作人员仍然是国家公务员，他们的工资仍由国家规定，而不是由股份公司决定；公司不能决定他们工资的提高或降低，而国家又不能随意决定开除他们，因为国家公务员法对此有一系列繁杂的规定。他们当中一部分人不愿意在保留国家公务员身份的情况下在私人企业里当职员（尽管目前三大股份公司的股份大多仍是国家的），所以现在的办法是通过制定过渡性的规定来保障这部分人在改革过程中的基本利益，如改组一些邮电机构中领导人的结构，安排一部分人到新的邮电企业工作，通过在新企业获得补贴而使他们安心工作。如果他们在企业工作表现不好而被解雇，过渡规定仍允许他们回到原来的职位。从长远的观点看，由于邮电系统企业性质的变化，这部分人将会逐步失去其国家公务员的身份，但国家仍规定他们可以按原来公务员身份的标准获得养老金，以此来减少改革造成的负面效应。令人不安的则是另外差不多50%的普通职员和工人，他们工资不高、地位较低、害怕解雇，是最不稳定、不安定的阶层。1994年5月，他们举行了一次大罢工，要求增加工资， 对德国社会政治和经济生活造成了很大影响，直接关系到德国邮电系统改革的成败。其结果是通过劳资谈判，以至联邦议会的讨论，以妥协的方式保证这一部分人一直到1997年都能拿到他们按原来标准规定的工资。有鉴于此，托马斯·格尔络夫先生把德国联邦邮电系统人事改革方面的困难归纳为六个方面是不无道理的：（一）对绝大部分原国家公务员的就业保障；（二）对骨干人员灵活的人事制度规定；（三）对退休人员的安排；（四）原国家公务员对人事管理新结构的适应；（五）与其他企业相关联的人事状况的检查；（六）现有工人、职员工资的保障。
事实上，德国联邦邮电系统公有企业股份化改革的困难当然远不止上述这些方面。诸如由谁来评估股份化的优劣？国家参股以多大比例为好？股份份额与管理权限的比例如何确定？是否让外国企业全面参与竞争或允许外国企业独立地开办邮电系统？实现股份化后如何正确处理雇主与雇员的关系？以及在体制转换过程中三大股份企业如何正确地划分土地、资产、人员比例？如何为适应宏观经济的调整而为体制的转换提供必要的保证金？如何界定和防止邮电股份企业的破产？如何正确分析投资者的盈利期望和保障其股权的利益？如何正确解释和处理竞争压力对企业合理化建议和革新改造的强制作用？等等这些问题都是德国邮电系统公有企业改革过程中所须正确解答的。或许如托马斯·格尔络夫先生所期待的那样，到1998年底完成改革第三阶段任务时，德国邮电系统公有企业将会以全新的面貌自立于德国企业之林。
结语
在两德统一的历史进程，尤其是德国东部私有化改革进程的推动下，德国加快了联邦邮电系统公有企业的股份化改造，以适应德国经济发展的需要。尽管对这一改造过程的成败现在尚不能过早作出结论，但其力图改变国家垄断、增强国有邮电企业活力的改革取向却是值得研究和借鉴的。公共服务性国有企业在整个国民经济体系中占有重要地位；对公共服务性国有企业实行改革是世界性的重要趋势。就中国的实际情况而言，公共服务性国有企业的制度性创新改革似乎还未提上历史的议事日程，但可以预料，这一领域的改革迟早是会发生的。中国现在就应对公共服务性国有企业的改革做出具体的规划和准备。在这一方面，德国联邦邮电系统公有企业股份化改造的经验与教训值得参考。