村民委员会与集体经济组织的性质定位与职能重构，本文主要内容关键词为：集体经济论文,村民委员会论文,职能论文,重构论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民委员会（以下简称村委会）和农村集体经济组织，作为重要的农村社会主体，在我国农村的改革和发展中发挥着重要作用。在现实生活中，二者承担着政治、经济和社会管理等综合性职能，是支撑农村社会运行的组织机制。由于二者法律人格和职能的立法缺位，致使在市场经济体制完善和发展的过程中，其各自内部及相互之间的问题日益显露出来，甚至成为制约农业发展和农村改革的瓶颈。因此，明晰二者的性质和职能，构建二者之间的合理关系，已成为推进我国农村经济体制改革，尽快实现农业产业化、农业生产集约化、农业经济市场化以及最终解决“三农”问题的关键所在。
一、对村民委员会的法律分析
1985年，政社分设工作基本完成后，相关的政权机构乡政府、村委会、村民小组建立起来了，而相应的集体经济组织或企业机构并没有建立。村委会虽然被定位为实行村民自治、协助行政的组织机构，但又赋予它经营管理集体资产的职能。村民自治组织虽然以实现村民“自治”为本职，却在很多场合下要执行乡（镇）政府的指示，具有政企合一的性质[1]。农村集体经济组织由相应的行政机构代管，其内部仍缺乏相关的规章制度。由于没有对责、权、利做出明确的规定和约束，在产权关系的存在状态上依存所有权[2]，并非是独立的法人单位，缺乏相应的法律地位。20世纪90年代后，随着我国市场经济体制的建立和不断完善，农村集体经济组织不能以市场主体的身份参与市场交易活动，不能有效地提高资源的配置和利用，限制了其自身的进一步发展。
我国的村委会始于1982年《宪法》，后被1987年的《村民委员会组织法（试行）》和1998年的《村民委员会组织法》具体确立和完善。根据《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》的规定，村委会是村民自我管理、自我教育，自我服务的基层群众自治组织，其主要职能是村民自治、协助行政和经营管理集体资产。由此可见，村委会兼有众多社会职能，是农村社会的重要主体，但至今没有一个清晰的法律人格，致使其尽职无能，尽责无力。
首先，根据《民法通则》的规定，法人应同时具备四个要件：“依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任”。就村委会而言，其“必要的财产或者经费”没有明晰来源，且与农民集体所有的财产或农村集体经济组织的财产界限不清，其能否“独立承担民事责任”和责任财产范围不明确。
其次，村委会的法人地位缺乏基本法上的根据。法人制度是私法上的基本制度，应由国家基本法律加以规定。由于村委会不具有《民法通则》规定的法人要件，因而不属于《民法通则》规定的企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人的范畴。《村民委员会组织法》也未明确村委会具有法人资格。目前，认为村委会属于“其他法人”的规范性文件，仅见于国家统计局的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》，该规定属于部门规章，不具有确立村委会法人资格的效力。
第三，村委会的这种法律人格与其所肩负的“协助行政”和“经营、管理集体资产”的职能不相适应。《村民委员会组织法》规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由于村委会是由具有农民身份的社会成员构成的组织，农民不具有“国家干部”或“国家公务员”的身份，村委会不在国家编制序列，没有国家财政支持，在组织成员、组织性质和财产与经费上缺乏公法制度上的基础。此外，“协助行政”之“协助”含义不清，既不同于作为行政相对人的“服从”、“接受”和“配合”，也不同于一些事业单位、社会团体受托实施行政行为。
在现实中，村委会“协助行政”的做法主要是充当“基层政府”或“基层政权”的角色，在内容上延续着上个世纪80年代农村改革以来村委会一直在做的“计划生产、计划生育和税费收取”等项工作。这种现实中的“协助行政”显然不是《村民委员会组织法》所规定的协助行政的方式和内容。
从土地承包关系来看，依照《民法通则》、《农业法》和《土地管理法》的规定，土地的所有权由村农民集体享有，村委会享有经营权、管理权。这样，村农民集体土地的所有权和经营权在村委会这里实现了第一次分离——
当村委会作为发包方、农户作为承包方实现土地承包经营时，已不能认为是土地所有权和经营权的分离，而是对土地经营权的让渡。在土地承包法律关系中，村民（或农户）作为集体土地的所有者之一，与非所有者的村委会之间就自己所有的土地签订承包合同。根据最高人民法院的司法解释，这种土地承包合同关系是平等主体之间的民事法律关系，是以经济权利和经济义务为内容的法律关系，不具有身份内容和管理内容。这种针对同一土地财产所发生的债权地位上的平等而所有权地位不平等的现象，缺乏法学理论的支撑。并且，村委会以其经营管理集体资产的职能对外发包、租赁、投资时，由于其并非是财产的所有人，法律亦未规定其对这些资产享有处分权，因此不能以其发包、租赁和用于出资的财产对其行为承担责任，其后果是对与其发生法律关系的相对人极不公平。此外，在农村目前的土地承包经营权的流转中，农户和第三人多委托村委会完成土地承包经营权的流转，村委会和农户之间的关系既不能是信托，也不能是代理，无法理顺其间的法律关系。
上述有关村委会法律人格与其职能上的冲突或不协调，不仅仅在理论上或制度上产生空缺，而更重要的是在实践中成为滋生农村社会矛盾的土壤，它损害了农民利益，成为加快农村经济体制改革、解决“三农”问题的障碍。
二、对农村集体经济组织的法律分析
从现行法律规定来看，“农村集体经济组织”的概念第一次出现于1982年《宪法》，它赋予了集体经济组织独立进行经济活动的自主权。但在此后的立法中，对其组织形式、经营范围、管理方式等问题规定相对混乱，界定不清。如1999年《宪法》修正案第8条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”此处，法律将农村集体经济组织同“农民专业合作经济组织”、“农业企业”和“其他从事农业生产的经营组织”并列为农业生产经营组织，其寓意与《宪法》的规定趋同，似乎可以理解为分布于农村各地的建制“村组织”或自然“村组织”。至于乡（镇）集体经济组织，立法上没有更具体的规定，目前在乡（镇）行政区域内依托乡（镇）政府统管或经营集体资产的组织形式，主要是作为乡（镇）政府内设机构的“集体资产管理委员会”和行使集体资产经营管理职能的“乡（镇）企业公司”与“乡（镇）实业公司”，但这种农村集体经济组织与上述“村组织”有着明显的区别。
我国上世纪50年代以来，建立起农村集体经济组织。十一届三中全会以后，农村实行的联产承包责任制、家庭分散经营、承包集体的土地等，是农村集体经济组织的基础经营层次。集体经营层次由农村集体经济组织行使土地公有权，对集体的土地、财产等进行管理，组织农民整治土地，修筑农田基本建设工程，兴办集体企业，对家庭等分散经营单位进行生产的协调和服务。这两个层次都是独立核算单位：集体层次实行统一核算，共负盈亏；家庭分散经营层次实行分别核算，自负盈亏。实行家庭联产承包制，不仅改变了我国农村原来的集体经济组织形式，也改变了农村的生产经营方式。一方面，使原来人民公社的集体统一经营的单层经营，改革为有统有分、统分结合，具有广泛适应性的农村集体经济组织；另一方面，又使农户家庭成为相对独立的商品生产者，丰富了我国农村集体经济的内容和形式。撤社建乡后，由于“村”的外延与“村集体经济组织”的外延重叠，生产经营、管理职能由大队转向村委会，使得“村集体经济组织”的概念模糊起来。以人民公社为组织形式的大集体经济组织确实不存在了，事实上，上述法律所规定的具有“村组织”特征的农村集体经济组织，在乡（镇）一级行政区域内一直处于缺位状态，代之以乡（镇）管辖下的一个个村集体经济组织。村民小组一级的集体经济组织因行政村的设立，失去了对集体财产的经营权、管理权，其功能日渐萎缩；村集体经济组织却在改革中集中了村土地的发包权、村集体财产的直接支配权以及对农户的协调管理权。
概而言之，农村集体经济组织，是指自实行家庭联产承包责任制和双层经营体制改革之后，形成的包括乡、村、村民小组和部分农民共同所有的农村劳动群众集体所有制性质的经济组织。它包括乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村民小组集体经济组织等，其特征是以土地集体所有制为基础，以乡、村区域为范围，以村落或居住小区为单位，以农业为基础，一、二、三产业综合经营，实行集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制，是具有集体性、地域性和双层经营性的经济组织。因此，目前有的省份把农村集体经济组织称之为农工商公司、集体资产经营公司或经济联合社等。
从法律上看，农村集体经济组织的组织形态、责任形式和法律人格，不仅国家现行法律始终没有具体规定，地方性法规也很少见。根据2003年《北京市乡村集体经济组织登记办法》的规定，农村集体经济组织分为乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织和乡村集体经济组织下属的独立核算的事业单位，其中乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织在设立登记时，应提交组织章程、集体经济组织成员代表大会关于选举或者任命本组织主要领导干部的决议、集体资产产权证书复印件和法定代表人身份证复印件，而乡村集体经济组织下属的独立核算的事业单位在进行登记时提交的有关资产的文件中，不是集体资产产权证，而是集体资产使用证。经登记的上述集体经济组织，具备条件的还应当向工商行政管理机关进行企业法人登记。所有这些都表明，尽管国家对农村集体经济组织没有统一的、明确的和具体的规定，但其存在是现实的、客观的，其性质属于以一定范围内的农民为成员、以土地等集体所有的财产为基础、以农业生产经营为目的的经济实体，其法律人格应以企业法人为主要特征。
三、对村民委员会与农村集体经济组织关系的法律分析
村委会可以依托建制村设置，也可依托自然村设置，这与农村集体经济组织的设置在地域和人员范围上是一致的。从我国现行立法的情况考察，两者之间的关系若即若离，时而相互并列，时而相互取代。《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》均规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”可见，法律把村集体经济组织和村委会并列。1995年国务院下发的《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出，“集体经济组织是集体资产管理的主体”。国家工商行政管理局于1995年11月28日做出的《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》指出：“农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织做为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会可以做为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。”《村民委员会组织法》第5条第2款规定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”在这里，村委会与农村集体经济组织是相互独立的组织，前者对后者的经济活动有监督和保障职能。该法第5条第3款还规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”据此，村委会在集体土地等资产的管理方面，有时可取代农村集体经济组织。另据《土地承包法》第12条规定，在发包土地方面，村委会和农村集体经济组织是一种平行、并列关系，两者均可对外发包集体所有的土地和依法由集体使用国有土地。从上述有关村委会和农村集体经济组织特征及其法律人格的分析可知，村委会存在的主旨是以村民为根，以自治为本；而农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。
从职能上看，村委会具有浓重的民主政治色彩，兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障和集体财产的管理与经营等多种职能，是目前我国社会主体中法律特征最复杂、职能最多的一类主体，而农村集体经济组织则相对比较抽象，法律更多地看重其在土地等资产集体所有制上的形式和概念，对其作为农村集体经济组织的经济实体性职能和特征关注不足，而其职能还与村委会出现交叉，农村集体经济组织并没有成为具有独立地位的法人实体。一方面，村集体经济组织承担了向本村范围内提供多种公共产品的职能，在为政府分解负担的同时，也使自身的属性逐步异化。其提供公共产品的费用却不纳入公共财政，惟有向农民转嫁，或者把本应用于本集体经济组织扩大再生产的费用转为公共费用。显而易见，这种模式的“经济组织”在经济上是不可持续的，它是使相当比例的村集体经济组织丧失组织发展本村经济功能的重要根源。另一方面，村集体经济组织不能持续发展，却要持续存在，使得村集体经济组织只好竭力维护并利用其与农户的不平等地位，剥夺农产的经营自主权及其他物质利益，导致农户与集体之间离心离德，使分散的农户愈加分散，因而出现种种社会问题[3]。
四、对村民委员会和农村集体经济组织的性质定位与职能重构
通过以上的分析，对村委会和农村集体经济组织的性质、职能、关系的架构可以得出一些基本的结论。
村委会是村民自治、协助行政的组织，应当赋予其类似《民法通则》中的事业单位的法人地位。村民自治职能包括两个方面的内容：一是创建村民自治体制，即通过民主选举程序产生村委会组织并制定其行为规则；二是坚持民主决策、民主管理和民主监督的原则，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务，包括办理本村的公共事务，提供公共产品和服务，调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见、要求并提出建议，监督集体资产的经营管理。协助行政职能包括协助乡一级人民政府开展工作和维护本村的社会治安两个方面。在村委会的职能里，应突出其基层民主和村民自治功能，弱化其在农村集体财产经营管理方面的功能，把原来承担的具体经营管理集体资产的职能剥离出去，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费应由公共财政和集体经济收益支付，并严格界定村委会责任财产的来源和范围，防止政企不分、政社不分而越权越位。作为一种过渡，在农村集体经济组织依法设立之前，由村委会代行农村集体经济组织的职能，管理和经营集体资产是必要的。但在农村集体经济组织设立以后，凡是与农村集体资产的经营、管理、土地发包、投资、入股、联营、合作等有关的经济活动，均应由农村集体经济组织实施。依此职能分工，在村委会的组织基础上，突出了以农民为对象的基层民主政治建设，在职能上突出了村民自治，在农村经济职能上突出了民主监督。就村委会和农村集体经济组织的关系而言，似可效仿国有独资公司体制下的监事会的作用，村委会负责监督农村集体经济组织对党和国家关于农村方针政策和法律法规的贯彻执行情况，监督农村集体经济组织的经营和财务活动，以保证农村集体资产的安全，巩固集体所有制的经济基础，保护农民的合法权益不受侵犯。
农村集体经济组织的性质应定位于单纯经济性质的法人，可以通过立法明确农村集体经济组织的成员范围、组织形式、组织机构、议事规则、责任财产范围和责任形式等内容，使农村集体经济组织实名化、实体化、法人化。这有助于在全国范围内对农村集体经济组织这一普遍存在的农业生产经营组织统一进行法律规范，制定统一的司法裁判规则；有助于从根本上解决农村集体所有制权利主体的虚位现象，进一步完善我国土地等资产的集体所有制制度；有助于明晰土地等集体资产的财产范围、权利人范围和责任人范围，促进集体资产的经营、使用和保护；有助于农村集体资产的量化管理，便于土地承包权等财产性权利的流转和组织集约化、规模化的农业生产；有助于密切农民与集体资产之间的关系，增强农民的权利意识和责任感。农村集体经济组织作为从事农业生产经营活动的企业法人，可以真正做到自主经营、独立核算、自负盈亏，以适应农业产业化、农业生产集约化、农业经济市场化的发展趋势，遵循市场经济规律组织农业生产经营活动，使之真正成为市场经济主体。但是，集体经济组织既不同于《民法通则》规定的机关法人、事业法人，也不同于一般的企业法人，规范这些法人组织的法律并不适用于集体经济组织。集体经济组织是以土地为基础的一种特殊的组织形态，在本社区内，人一生下来就是该组织的天然成员，它既不存在入社的自由，也不存在退社的自由（除非转为城镇户口或户口迁移它处）。有鉴于此，必须将集体经济组织作为一种特殊的法人组织，以专门的法律来加以规范。在法律中要对乡村集体经济组织的性质、地位、名称、机构、职能、权利、义务、经营机制、财务管理、国家对集体经济组织的政策等内容，以法律条文的形式做出明确规定。
农村集体经济组织企业化改造已成为一种必然趋势，但具体模式不尽统一，各地做法也不尽相同。从全国看来，有苏州市的农工商总公司形式、佛山市的股份合作形式、辽宁的企业化经营形式，等等。
农村集体经济组织应以股份合作制为基本组织形式，以实现民主性与资本性的有机结合。具体为：
第一，乡镇集体经济组织现有的净资产可以依据各村人口、土地等，量化到各村经济合作社。同样，村经济合作社也要将所有的净资产额量化到所有村民。股份合作社内部要设立若干经营管理机构，受社区股份合作组织的委托，从事集体资产的经营和管理。企业对外以经营获利为目的，对内限制股份分红。在治理上实行民主合作，即实行一人一票制，股东大会与职工大会合一，作为企业的权力机构。
第二，明确界定以土地资产为主的集体财产的归属。土地归集体所有，承包经营权量化到本村的每个村民，农户以承包经营权入股，即以反租倒包的形式实现村集体经济组织的企业化经营。这同有学者主张“淡化所有权，强化经营权”及实行“土地永佃权”的观点是吻合的，在实践上也适应了土地集体所有的特殊性。其实，如果能将“集体所有”明确定义为集体成员共有，这里的理论与实践问题就全部迎刃而解了。如果以户籍为标准确定股东资格，那么就会出现土地资产量不变而股东人数因新的户籍加入而不断增加，从而造成股权内容不确定、股权获得方式与一般物权取得方式不统一的后果，使企业化难以持续。解决这一问题的办法是，以现有的户籍为准，此后本集体经济组织成员娶妻生子或有新户籍加入，则不再直接取得股权，而通过转让或继承等方式取得。
企业化既要求农村集体经济组织成为严格意义上的“经济人”，不再承担公共职能，同时还要求建立城乡平等的社会经济环境。这两者的共同实现条件是公共财政和政府职能向村级延伸，通过将农村中原来由农户负担的公益性费用改由财政负担，将原来由村委会承担的公共事业管理职能改由基层政府行使，使政府公益职能的扩张成为村集体经济组织市场主体定位的坚实后盾。企业化要求农村集体经济组织通过参与市场竞争，实现优胜劣汰，相应地就需要建立企业的退出机制，更进一步的农村社会保障制度、生产要素的流转制度等也要逐步建立起来。这种组织创新是农村市场化的必然，而相应的制度创新也因为其特殊作用而不可或缺。
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