新中国建国程序的调整与中国人民政治协商会议的过渡性特点，本文主要内容关键词为：过渡性论文,中国人民政治协商会议论文,新中国论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新中国建立前夕中国共产党的政治体系设计中，中国人民政治协商会议只是统一战线最高的、具体的组织形式，其职能是政治协商。但由于当时特定的历史条件，中国人民政治协商会议在筹备和建立新中国的过程中担负了特殊的历史使命，代行了全国人民代表大会的职权。建国初期中国人民政治协商会议的这一双重属性，使其自身体制和运行表现出过渡性的特点。
一、毛泽东的建国程序设计
1948年4月30日，中共中央发布了由毛泽东起草的“五一”口号，其中一条是：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”（注：中共中央文献研究室编《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社，1999年，第3～4页。）人们普遍认为，这是中国共产党开始筹建新中国的行动口号。这里，毛泽东把召开政治协商会议与建立新中国放在一起，并不是偶然的。
早在抗日战争胜利前夕，中国共产党就代表广大人民的利益，顺应历史潮流，制定了“在广泛的民主基础上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一、富强的新国家”（注：《新华社记者评蒋介石在宪政实施协进会上的演讲》，《新华日报》1945年3月2日。）的和平建国方针。1946年1月，国民党召集共产党、民盟、青年党和无党派人士，在重庆举行政治协商会议（即“旧政协”），为中国多党派政治协商提供了新的舞台。虽然在内战爆发和国民党召开“国民大会”之后，旧政协也即告终，但政治协商会议这一名称却给人留下了深刻的印象。
1947年12月，中共中央指出：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”（注： 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1257页。）什么样的统一战线才是最广泛的、革命的呢？此时，毛泽东再次想起了政治协商会议这一形式。尽管沿用了“政治协商会议”的名字，但与旧政协相比，其组织和性质已经发生了变化，因此中共称之为“新政治协商会议”。
从中共中央“五一”口号中可以看出，毛泽东对建立新中国的程序是这样设计的：第一步，先邀请各民主党派及人民团体代表在解放区召开新政协会，商讨如何召开人民代表大会；第二步，再召开人民代表大会，选举产生中央政府。但同时，他也已考虑到，战争期间召开人民代表大会未必可行，而未经人民代表大会选举产生的政府，只能是“临时中央政府”。（注：1948年4月25日，毛泽东致电在西柏坡的刘少奇、朱德、周恩来、任弼时，通知即将在城南庄召开书记处会议的重要议题之一为：“邀请港、沪、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府问题”（见《毛泽东年谱(1893-1949)》下卷，人民出版社，1993年，第304页）。）
毛泽东的建国程序设计，是中国共产党建国宏图中关于国体和政体构想的具体体现。
中国共产党在对国体模式的探索中，随着对中国革命认识以及客观社会环境的变化，曾经先后提出过“无产阶级专政”、“劳动阶级专政”、“劳工专政”、“工农民主专政”等概念。1940年，毛泽东又提出了“各革命阶级联合专政”的设想。在《新民主主义论》中，毛泽东考察了当时世界上存在的三种国体：资产阶级专政的共和国、无产阶级专政的共和国、几个革命阶级联合专政的共和国后指出，中国革命的结果只能采取第三种形式，即只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义共和国（注： 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第675页。）。后来，毛泽东在《论人民民主专政》中进一步指出：总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这就是我们的公式，这就是我们的主要纲领。人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。（注：《毛泽东选集》第4卷，第1417页。）对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”（注：《毛泽东选集》第4卷，第1475页。）。
关于新中国的政体问题，毛泽东在《新民主主义论》中已经说得很明确，在《论联合政府》中讲得更具体和完整了。他说：新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针、选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1006页。）
毛泽东认为，人民民主专政的国家，是以人民代表大会产生的政府来代表的。但是，如何在中国国土建立起这种政权构成形式，在实践中仍有一个摸索的过程。在长期的政权建设实践中，中共曾采用过苏维埃工农兵大会、“三三制”参议会、人民代表会议等政权形式。从这一点也可以看出新中国形成过程和俄国十月革命有着明显的不同：中共依靠人民军队，先在一块块解放区建立政权，积累经济建设和政权建设的初步经验，培育一批管理人才，再夺取全国政权。但新中国的诞生不是简单地把一块块解放区连成一片。从原来分散的、主要在农村、没有中央政府统一领导的政权，到建立起全国性的新政权，是一次质的飞跃。
由局部政权到全国政权，并适应革命统一战线内部阶级构成的变化，在不同时期有不同的形式。究竟以什么形式为好，这不仅要考虑到专政的需要，更重要的是要考虑到如何有利于加强人民政权同群众的联系，发扬人民民主。为此，毛泽东确定，在中国，政权组织形式既不能照搬苏联的苏维埃，也不能照搬西方国家的议会制，而是在一个短时间内在新解放区先建立各界人民代表会议作为准备，然后通过普选实行人民代表大会制。人民代表大会制，既能体现新中国的一切权力属于人民，又能保证国家机关迅速有效地领导和管理国家的各项工作，不至陷入混乱的无政府状态。
新中国国体和政体的构想，没有照搬“本本”，而是以毛泽东为代表的中国共产党人经过反复比较后作出的审慎抉择。这些构想与毛泽东的建国程序设计以及毛泽东关于新民主主义社会形态等其他思想，完整地回答了建立一个怎么样的新中国与怎样建立一个新中国这样一个重大课题，它们共同构成了中国共产党建国前夕立足本国具体国情的政治设计。
二、建国程序的重大调整
“五一”口号得到各民主党派、各人民团体和各界人士热烈响应后，中共即准备于1948年底或1949年初在哈尔滨召开一个规模比较小的政治协商性质的会议，拟由30个单位，每单位6人，共180人参加，先草拟政治纲领，商定召开全国人民代表会议的办法，然后由全国人民代表会议选举民主联合政府，成立新中国（注：石光树编《迎来曙光的盛会——新政治协商会议亲历记》，中国文史出版社，1987年，第14页。）。此后，新政协的各项具体准备工作按照这个程序不断展开。
1948年5月，中共中央决定将晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并为华北解放区；将晋察冀和晋冀鲁豫两个中央局合并为华北中央局；将晋察冀和晋冀鲁豫两个军区合并为华北军区。8月，华北临时人民代表大会召开，选举成立了华北人民政府。“中央交给华北人民政府的主要任务是：把华北解放区建设好，使之成为巩固的根据地，从人力、物力上大力支援全国解放战争；摸索、积累政权建设和经济建设的经验，为全国解放后人民共和国的建立作准备。”（注：薄一波：《七十年奋斗与思考》上卷，中共党史出版社，1996年，第478页。）
在建立华北人民政府的过程中，中央规定华北各地3万人口以上的城市，必须召开各界代表会议。尽管各界代表会议同经过普选的人民代表大会不同，但是在当时的历史条件下，它不仅可操作，而且更重要的是可以使党领导的建政工作具有代表性的民意基础，体现了新政权的人民民主性质，体现了我们党领导夺取政权是为了人民当家作主。华北人民政府为中央人民政府的成立在经验和组织上做了重要准备。
从1948年8月起，在中共的组织下，各民主党派和各民主阶层的代表人士从全国各地和海外分批陆续来到解放区，准备召开新政治协商会议。
但是，随着形势的急剧发展，中共对建国程序作出了重大调整。1948年11月3日，周恩来在为中央起草的致高岗、李富春的电报中说：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即径由新政协会议产生。”（注：《周恩来年谱(1989-1949)》（修订本），中央文献出版社，1998年，第815页。）这也许是目前发现的关于中共决定改变建国程序的最早的一份文献。
那么，是谁最早提出修改建国程序的呢？胡乔木在他的回忆录中写到，最早提出这个建议的是在哈尔滨的一些民主人士，他们主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。中共中央接受了这个建议。（注：参见《胡乔木回忆毛泽东》（人民出版社，1994年）第555页。）一些民主人士”是谁呢？胡乔木没有点出来。对此，有的学者讲得更为具体：10月下旬，在哈尔滨的民主人士章伯钧、蔡廷锴提出，新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，现在对内对外均需要。中共中央接受了这个建议。（注：李格：《新中国成立前中央人民政府筹备述略》，载《中共党史研究》1996年第6期。）
但是，如果民主人士最早是在1948年10月下旬提出修改建国计划的话，那毛泽东在此前对设想的修改又如何解释呢？
10月8日，中共中央将经过毛泽东审批的《关于新政治协商会议诸问题（草案）》发给东北局，向在哈尔滨的民主人士征求意见。这是中共中央就如何召开新政协首次向民主党派正式提出商谈的书面文件，其中对原来设想作了如下修改：关于新政协的召集，改为由中国共产党和赞成“五一”口号的各民主党派、各人民团体和无党派民主人士组成“新政协筹备会”共同发起召集；关于新政协的任务，草案明确规定一是讨论共同纲领；二是如何建立中华人民共和国临时中央政府。（注：《中共中央解放战争时期统一战线文件选编》，档案出版社，1988年，第211页。）这个文件不仅首次提出“共同纲领”这一文献名称，而且不再提“召开人民代表大会”。
可见，如果说毛泽东不是在一些民主人士之前，至少也是与他们不约而同地想到了修改原来的建国程序。也许谁先提出来并不是问题的关键，关键是哪些因素促使中共领导人与民主人士都认为必须修改建国程序，而这样的修改人们又能接受。
首先是中国的军事形势已经发生了根本的变化。1948年9月24日，人民解放军攻克济南，使华东和华北解放区连成一片。同年11月2日，也就是周恩来起草致高岗、李富春电报的前一天，辽沈战役胜利结束，此后三天，淮海战役按计划也即将发起。中国的军事形势发生了根本的变化，人民解放军不但在质量上早已占有优势，而且在数量上也已经占有优势。据此，毛泽东对全国形势重新作了估计。他在11月11日为祝贺辽沈战役胜利的电报中指出：“我全军九、十两月的胜利，特别是东北及济南的胜利，业已根本上改变了敌我形势。”11月14日，毛泽东进一步对人民解放战争胜利的时间作出了新的判断：原来预计，从1946年7月起，大约需要五年左右时间，便可能从根本上打倒国民党反动政府。现在看来，只需从现在起，再有一年左右的时间，就可能将国民党反动政府从根本上打倒了。（注：1948年11月14日新华社评论。）1949年初，淮海战役、平津战役相继结束，全国解放战争的胜利已成定局。在这个历史“关节点”上，如何迅速建立新中国，就成为中国共产党的当务之急了。
其次是国民党的“和平攻势”。眼看自身统治难逃全面崩溃的厄运，国民党政府玩弄起“和平”阴谋。1949年元旦，蒋介石发表求和声明，接着宣布“引退”，由副总统李宗仁代行总统职务，出面同中共谈判，以便争取喘息时间，实行“隔江而治”。与此同时，美国也企图在中国革命阵营内组织反对派，极力策动中国的一些所谓“自由主义分子”组成“新第三方面势力”，希望他们“将能在政府和国内对改革发展力量，足以使人有共产党席卷之势的扩张还有被遏制和扭转的希望”。少数自由主义分子与之呼应，跟着打出“和平”的旗号，劝告中共与国民党“化干戈为玉帛”。在这种情况下，中国共产党只有迅速成立新的中央政府，联合所有的革命力量，将革命进行到底，才能彻底粉碎国民党的“和平”烟幕。
第三，还有一个很重要的技术因素。要召开人民代表大会，必然要进行全民普选，但在当时的条件下，这根本无法进行。一方面，国家尚未统一，军事战争还在继续；另一方面，解放区的土地改革也没有完成。此外，人民的觉悟和文化程度也有待提高，单就普选一点，三年能不能真正做到，还是一个难题。（注：周恩来：《关于人民政协的几个问题》，《中华人民共和国开国文选》，第240页。）事实上，1954年的全国人民代表大会，从酝酿到召开前后共经历了两年，仅统计人口就用了一年多时间，那还是在全国性政权已经建立和巩固的基础上进行的。所以，1949年要在召开全国人民代表大会的基础上，选举产生新的中央人民政府，条件显然不成熟。
此外，通过民主协商建国，在中国的历史上，也有过这样的先例。比如辛亥革命后，也是由各参加革命的省份派出自己的代表协商成立了南京临时中央政府。
正是鉴于上述因素，中共领导人审时度势，及时调整了原来的计划。
1948年11月25日，高岗、李富春代表中共中央与在哈尔滨的各民主党派人士对《关于召开新的政治协商会议诸问题》达成协议，其中规定：新政协应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题，一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。关于如何建立民主联合政府（即由新政协产生或由人民代表大会产生）问题及宪法草案问题，先行交换意见，留待筹备会讨论解决。（注：《五星红旗从这里升起》，文史出版社，1984年，第214页。）
1949年1月，中共中央政治局会议决定：1949年必须召集政治协商会议，宣告中国人民民主共和国的成立，组成共和国的中央政府，并通过共同纲领（注：参见《共和国走过的路》（中央文献出版社，1991年）第42页。）。1949年3月，中共七届二中全会批准了变更后的建国程序。经过协商，新的建国程序很快得到各民主党派和人民团体的一致赞同。因此，中共认为，“全国人民希望我们这样做，我们就应当这样做。”（注：1949年6月15日毛泽东在新政治协商筹备会上的讲话，《中华人民共和国开国文选》，第159页。）
1949年6月15日，毛泽东在新政协筹备会上正式宣布：新政协筹备会的任务是：“完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国”（注：1949年6月15日毛泽东在新政治协商筹备会上的讲话，《中华人民共和国开国文选》，第159页。）。
然而，建国程序的变更，带来了另外一个也是非常严肃的问题：如此成立的新的中央政府，能不能获得合法性并得到全国人民以至国际社会的认可呢？对此，1949年6至8月刘少奇秘密访问苏联时，斯大林曾提出过警告。斯大林说，敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们，一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；共同纲领不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。（注：参见《在历史巨人身边——师哲回忆录》（中央文献出版社，1991年）第408页。）的确，程序合法性是宪政的一条重要标准，长期不解决必将招致对政府合法性的怀疑。直到1954年全国人民代表大会的召开和《中华人民共和国宪法》的颁布，新中国才从根本上解决了建国程序的合法性问题。
三、中国人民政治协商会议的过渡性特点
新中国建国程序的调整，使中国人民政治协商会议形成了三个方面的过渡性特点：一是拥有广泛的代表性，具有全国人民代表大会的性质；二是代行全国人民代表大会的职权；三是自身组织体制具有三个层次。
首先，中国人民政治协商会议被赋予了极其特殊的使命，代行了全国人民代表大会的职权。
《共同纲领》规定：中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。
在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。（注：参见《中华人民共和国开国文选》，第275～288页。）
《中国人民政治协商会议组织法》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政协全体会议执行全国人民代表大会的职权：甲、制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法；乙、选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权；丙、就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施，向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案。（注：参见《中华人民共和国开国文选》，第269～274页。）
根据《共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》的上述规定，1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议行使了下列职权：通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》；通过了《中国人民政治协商会议组织法》；通过了具有临时宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》；选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会；通过了关于中华人民共和国国旗、国歌、国都、纪年的四个决议。
代行全国人民代表大会的职权增加了新政协筹备的难度。为了体现更广泛的民意基础，中共采取了两项补救性措施：
一是改变政治协商会议的召集方式，由原定中国共产党等少数几个政党召集，改为由中国一切民主党派及人民团体与少数民族和海外华侨共23个单位共同筹备与召集，以表达大多数政治团体的共同意志。
二是扩大政协的代表性，使政协全体会议能够代表全国各民主阶级、各族人民的共同利益。新政协筹备会在参加范围、规模、名额分配以及代表资格、产生方式等方面，反复研究，慎之又慎。通过协商和特别邀请两种方式最后确定的662名会议代表，分别归属于14个党派、9个区域、6个军队单位、16个团体单位和特别邀请人士，既有属于单位的“条条”，也有属于区域的“块块”。代表中，共产党员约占44%，非共产党员约占56%，其中民主党派成员共约占30%，工人、农民代表和无党派人士共约占26%。（注：彭友真主编《当代中国的人民政协》，当代中国出版社，1993年，第44页。）这一阵容，体现了全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和一切爱国民主力量的大团结，“具有代表全国人民的性质”（注：1949年9月21日毛泽东在中国人民政治协商会议开幕式上的讲话，《中华人民共和国开国文选》，第291页。）。
代表全国人民的性质，这是第一届中国人民政治协商会议的第二个过渡性特点。
由于政协全体会议代行了立法权、选举权、决议权等全国人民代表大会的职权，因此，在1949年至1954年第一次全国人民代表大会召开之前，政协全体会议法律上是中央国家政权机关的最高层次。《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政协全体会议每3年召开一次，由全国委员会召集之。但中国人民政协全体会议只召开了一次，此后再也没有举行过。也就是说，中国人民政治协商会议的全国人民代表大会性质及对其职权的实际行使，在1949年9月30日第一次全体会议闭幕后就结束了。
尽管中国人民政协第一次全体会议代行了全国人民代表大会的职权，但中共政治体系设计者的真正目的，还在于把它作为“是中国人民民主统一战线的组织形式，是全国人民实行革命大团结的一种最重要的具体形式”（注：1949年9月21日刘少奇在中国人民政治协商会议开幕式上的讲话，《中华人民共和国开国文选》，第296页。）。《共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》同时规定：中国人民政治协商会议为全国人民民主统一战线的组织（注：《中华人民共和国开国文选》，第269、278页。）。
在政协大会前后，中共领导人对于中国人民政治协商会议的这一性质反复作了说明。周恩来在新政协筹备会上说：新政治协商会议“实际上就是我们人民民主的统一阵线，包括海外华侨和少数民族，是无产阶级领导下四个阶级的联盟”（注：周恩来在新政协筹备会第三小组成立会上的讲话，《中华人民共和国开国文选》，第168页。）。随后，董必武又进一步解释说，中国人民政治协商会议，意思就是说它代表中国人民做政治协商的工作，实际是一个全国各界人民代表会议，同时也是一个全国革命统一战线的组织形式。它不仅是一种会议，并且又是执行机构和日常办事的机构。（注：《中华人民共和国开国文选》，第201页。）
人民民主统一战线是中国共产党领导中国革命的主要法宝之一，也是中国共产党的一贯方针，但在革命战争年代，统一战线没有也不可能形成自己的组织并以组织的形式进行活动。到人民解放战争后期，人民民主统一战线达到空前规模，并已集合在新民主主义的旗帜之下，但它还需要在形式上组织起来，推动其自身的发展。中国人民政治协商会议的成立，标志着人民民主统一战线在组织上的最后形成。中国人民政治协商会议，就是它的最好的组织形式。（注：《中华人民共和国开国文选》，第248页。）正是出于这样的指导思想，中国共产党认为，不仅在全国人民代表大会召开之前，政协全体会议将执行全国人民代表大会的职权，而且在全国人民代表大会召开以后，在整个新民主主义时期，政协也将作为政权以外的统一战线组织长期存在，对政权机关的工作起协商、参谋和推动作用。（注：《中华人民共和国开国文选》，第249页。）一方面，政协具有全国人民代表大会的性质，代行全国人大的职权；另一方面，它又是全国人民民主统一战线的组织形式，行使政治协商的职能。这就是中国人民政治协商会议的双重属性。
根据《中国人民政治协商会议组织法》的规定，中国人民政治协商会议的组织体系分为三个层次：全体会议、全国委员会及其常务委员会。这是首届中国人民政协的第三个过渡性特点。
中国人民政治协商会议全体会议，由出席中国人民政治协商会议的全体代表组成。政协全国委员会，由中国人民政治协商会议全体会议选举产生，是全体会议闭幕后中国人民政治协商会议的常设机构，共180人。政协全国委员会常务委员会，由政协全国委员会选举产生的28名常务委员组成。
与政协全体会议不同的是，政协全国委员会及其常委会不代行全国人大的职权，它们没有丝毫政权机关的性质和职权，只是纯粹的统一战线组织。在称呼上，它们也有所不同，政协全体会议成员称“代表”，代表们可以提出“决议案”；政协全国委员会及其常委会则称“委员”，委员们只能提出“建议案”。
事实上，在1949年10月至1954年10月的5年间，真正体现统一战线性质和行使政治协商职能的就是政协全国委员会及其常委会这两个层次。在建国初期的政治运行中，重大问题先由政协全国委员会或其常委会进行协商，广泛反映各方面意见，再由中央人民政府行使国家权力进行决策，然后由人民政府各部门执行实施。政协全国委员会及其常委会开会时，中央人民政府委员会及政务院有关负责人一般都列席会议，有些则亲自作报告。政协委员们对这些报告可以提出赞成，也可以反对，但都没有强制力，只能起参考作用。也就是说，委员们只有批评与建议的权力，而没有约束与领导政府工作的权力。
第一届全国人民代表大会召开后，1954年10月，周恩来代表中共中央向政协第一届全国委员会常务委员会提出了关于召开政协第二届会议的一些建议：改变组织形式，不再召集全体会议；地区和军队代表不再参加人民政协；不再制定新的共同纲领，以原组织法为基础，另行起草人民政协章程。（注：参见《当代中国的人民政协》，第144页。）
1954年12月21日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议在北京举行。与第一届中国人民政治协商会议相比，它发生了如下变化：
第一，调整了组织体制。由第一届的全体会议、全国委员会、常务委员会三个层次，改变为全国委员会和常务委员会两个层次，但全国委员会扩大为559人（注：参见《当代中国的人民政协》，第145页。）。
第二，变更了产生方式。第二届全国委员会不是由全体会议选举产生，而是直接由第一届全国委员会常务委员会协商确定参加单位、名额和人选。
第三，组成范围缩小。第二届全国委员会由11个党派、8个团体、9个界别和一部分特邀代表组成，而第一届的9个地区单位和6个军队单位由于已选出代表参加了全国人民代表大会，没再参加人民政协。
第四，在组织依据上，按照《中国人民政治协商会议章程》来组织，强调自愿自主，没有了《中国人民政治协商会议组织法》那样的法律约束力。
第五，在性质和作用上，只保留了作为全国人民民主统一战线的性质和政治协商的职能，但没有了国家权力机关的性质和职能，所有决议和决定，只能称为“建议案”，不再具有强制性的约束力。当时，一些人认为人民政协应该具有一定的权力，应该使它具有国家权力机关或半权力机关的性质。对此，毛泽东强调，政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，就成为二元论了，这样就重复了，分散了，民主集中制就行不通了。（注：参见《当代中国的人民政协》，第147页。）
显然，随着政协第二届全国委员会的召开，第一届中国人民政治协商会议的三个过渡性特点正式宣告结束。
在第一届中国人民政治协商会议的三个过渡性特点中，关键是政协全体会议这一层次，它决定了第一届政协的全国人民代表性质及其职权。
中国人民政协全体会议虽然存在的时间十分短暂（在法律上有5年，事实上只有10天），却在新中国历史上有着特定的地位：
第一，它为新中国的诞生提供了合法性形式。在特定的历史背景下，通过中国人民政治协商会议全体会议这一代表民意的特殊形式，集中体现了广泛的人民民主，中华人民共和国中央人民政府取得了合法地位，弥补了由于建国程序变更而没有召开全国人民代表大会的缺憾。正是它，揭开了一个人民民主政治新时代的开端。
第二，它为人民代表大会制度的最终形成创造了条件。中国人民政治协商会议全体会议可以说是人民代表大会的一种最高层次的过渡形式（注：参见袁瑞良《人民代表大会制度形成发展史》（人民出版社，1994年）第374页。），它的运行过程，实际就是人民代表大会制度的试验过程。这5年中，在中国人民政治协商会议形式下，人民代表大会制的主要内容，如国家政权的设置、结构形式、运行方式、组织原则等等，接受了实践的经验，被新的国家政治生活所接受，从而推动了人民代表大会制度的最终形成。
第三，它奠定了中共领导下政治协商的制度基础。中国人民政治协商会议是具有中国特色的一大创举。在中国共产党的领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的做法，逐渐成为一种具有长期性和稳定性的制度。这种制度，后来称之为“中国人民政治协商制度”，是具有中国特色的社会主义政治制度的重要组成部分。同时，在新中国建立初期的5年里，人民政协突出体现了共产党领导下的党派协商精神，可谓中国历史上民主协商的典范。这种精神，为我国政治生活留下了宝贵的传统。
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