计划生育改变中国——少生四亿人的取舍——迎接第四次生育“小高峰”——“超生移民”管理尴尬——警惕社会抚养费“变味”，本文主要内容关键词为：抚养费论文,计划生育论文,第四次论文,中国论文,移民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今天，社会舆论越来越多地关注“80后”、“85后”这一代人的负面性格、价值模糊等问题时，人们大都会这样感叹，他们是独生子女！
转眼之间，我国实行计划生育政策到2007年已有30年了，对“计划生育”这四个字，掺杂了几代中国人太多的复杂情感。
不少人不喜欢计划生育政策，因为他们再也无法圆父辈“多子多福”的生活方式，因为实行计划生育政策后出生的独生子女存在着这样那样的问题。
但是从理性的角度分析，计划生育政策的实施，不仅深刻改变着每一个中国家庭的生活，而且改变了中国发展的轨迹。
实行计划生育政策以来，我国少出生了4亿人，这意味着少消耗粮食1710亿公斤，少消耗水资源1867.5亿立方米，少占用耕地播种面积5.7亿公顷，人居、生态环境恶化程度减轻20％以上。
与此同时，我国人口平均寿命72.1岁，达到中等发达国家水平。15岁以上人口平均受教育年限达8.3年左右，高于发展中国家平均水平。
计划生育政策，让世界60亿人口日晚来了4年，是中国对世界的巨大贡献。如果中国今天的人口已达到17亿，全球的生态环境资源压力会比现在大许多。越来越多的国际舆论开始以温和、客观的态度看待中国的计生政策。
成绩面前不能盲目乐观，令人忧虑的是，我国当前的计划生育政策正面临着巨大的挑战与压力。
目前全国流动人口规模已达1.5亿，70％以上是生育旺盛的育龄人群。全国流动人口违法生育占50％～80％。随着今后流动人口规模的扩大，加强对流动人口的计生管理与服务将成为“难中之难”。
名人、富人超生问题越来越成为社会关注的热点。这些人或是声名显赫，或是财大气粗，因而被社会上称为“超生贵族”，一些名人、富人的超生已经成为公开的秘密，有的人甚至把能超生看作是身份的象征，当成是炫耀财富、名望的手段。
随着时间的推移，过去长期主要依靠高度行政命令式推动执行的生育政策，与现实间产生了越来越大的“落差”。以科学发展观统领人口和计划生育工作，无论是理论、思想的储备，还是改革发展的政策与实践，都需要站在新的发展起点上积极探索。
少生四亿人的取舍
杨玉华 杨三军 李亚彪
杨玉华 杨三军 李亚彪，《瞭望新闻周刊》记者
当前人口与计划生育工作发展极不平衡，一些深层次的矛盾日益尖锐
12月6日，国家人口计生委主任张维庆在北京透露，我国将使用国债项目资金，推进农村计划生育管理服务网络建设，到2010年，建成300个县级、1000个乡级计划生育服务示范站，使全国70％的县乡服务站基本达到让群众满意的目标。
张维庆还透露，今后五年，国家人口计生委将建立多个部委级重点实验室，加快计生领域成熟科技成果转化和新技术、新产品的研发。
这些新举措的实施，无疑将进一步提升我国计划生育服务的水平。
站在2007年的历史坐标上，中国人口与发展研究中心主任马力用“四个四”形容我国人口计生工作30年来取得的成绩：
一是实行计划生育政策以来，全国少生了4亿多人。
二是总和生育率（即一对夫妇一生生孩子的数量）由1970年的5.8降至目前的1.8左右，降低4个百分点。
三是使中国13亿人口日推迟了4年，
四是为国家创造了40年的人口红利期。
马力说，计划生育取得的巨大成绩拆除了我国人口爆炸的引信，如果这4亿多人生出来，我们总体小康水平的实现就要推迟很多年。
人们注意到，国际舆论对中国计划生育政策的评价也在悄然转变之中。今天，越来越多的国家和海外机构认为，导致中国少生4亿人的国家政策，有效缓解了对资源环境的压力，不仅让中国受益，也让全球受益，是中国对世界做出的牺牲和贡献。
面对这样的成就，并不代表着我国计划生育工作可以松一口气了，相反，《瞭望新闻周刊》组织的计划生育调研小分队发现，在新的历史时期和发展阶段，我国计划生育工作也出现了一些新情况和新问题。包括低生育水平反弹、出生人口素质问题、出生人口性别比偏高、人口老龄化等。如果应对不好，会给我国带来灾难性的后果。
算一笔人口大账
作为世界上人口最多的发展中国家，我国在上个世纪70年代就开始推行计划生育，并于上个世纪80年代将其确定为基本国策。截至2007年，中国有效控制了人口的过快增长，进入世界低生育水平国家的行列。
综合梳理计划生育取得的成就，可以算出一笔清晰的人口账：
我国用一代人的时间，实现了发达国家用四代人才完成的人口再生产类型转变，人口过快增长的势头得到了有效遏制，是惟一在20世纪末实现人口再生产类型转变的发展中人口大国，并将提前半个世纪实现人口零增长。
由于生育率下降，我国形成了40年左右人口抚养比较低、劳动年龄人口充裕、储蓄率较高的黄金发展期，人口抚养比下降1／3，对国民经济增长的贡献高达1／4，为社会和家庭节约抚养费约17万亿元，促进了资本的积累和投资的扩大，保证了总体小康目标的顺利实现。
国民整体素质有所提高，人类发展指数位次显著上升。我国人口平均寿命72.1岁，达到中等发达国家水平。15岁以上人口平均受教育年限达8.3年左右，高于发展中国家平均水平。我国人类发展指数从1975年的0.523提高到2004年的0.768，在世界177个国家地区中列81位。
人口减少对自然资源需求总量下降，增强了国家可持续发展的能力。由于生育水平下降，少生4亿人，少消耗粮食1710亿公斤，少消耗水资源1867.5亿立方米，少占用耕地播种面积5.7亿公顷，人居、生态环境恶化程度减轻20％以上，缓解了生态赤字压力。
人民生存与发展状况得到改善，推动了人权事业的发展。我国婴儿、孕妇产妇死亡率分别由1991年的50.2‰、80／10万，下降到2005年的19‰、47.7／10万。2006年基本养老保险参保人数达1.85亿人，25个省份初步建立农村最低生活保障制度。贫困人口由1978年的1.25亿人减少到2006年的2148万人，扶贫开发与计划生育结合的成功实践，为世界减贫事业开辟了新途径。
“新人口问题”困扰
《瞭望新闻周刊》记者最新调研发现，当前人口与计划生育工作发展极不平衡，一些深层次的矛盾日益尖锐。
一是低生育水平反弹已成现实，局部地区超生现象严重。国家人口计生委的调查显示，2006年全国总和生育率由1.8左右上升到1.87，计划生育率下降1.28个百分点。近年来，全国多个地方发生了严重超生事件。此外，城市名人富人超生已成气候，并有向普通市民蔓延趋势。
二是出生人口性别比居高不下。国家人口计生委的统计显示，2000年、2005年、2006年出生人口性别比呈持续上升态势。一些地方利用B超非法鉴定性别的现象严重，仅湖北黄冈市2006年查实的非法鉴定胎儿和非法选择妊娠的案件就高达407起。截至目前，全国除西藏、新疆外，其他地方的出生人口性别比均不正常。
三是出生缺陷发生率居高不下，人口素质令人担忧。除了数量反弹和结构失调，出生缺陷也成为影响我国人口发展的另一重大隐忧。据了解，我国是出生缺陷高发国，每年出生缺陷儿80万～120万例，发生率为4％～6％，有些地方高达9％。国家计生委有关人士表示，如不采取有力措施，将使国家2020年出生缺陷发生率控制在3％以下的目标难以实现。
四是流动人口超生问题日益突出。目前我国流动人口规模已达1.5亿，超过全国人口1／10，由于管理服务成本高，缺乏必要的机构、人员和投入，加之流出地与流入地尚未形成环状链接，导致目前全国流动人口违法生育占50％～80％。
此外，在处理违法生育方面缺乏必要手段，独生子女父母的奖励优惠难兑现，部分基层计生工作出现畏难抵触情绪，相关政策与人口和计划生育不配套、不兼容等问题也十分突出。
深层矛盾亟待解决
“新人口问题”使得低生育水平反弹形势严峻，一些地区甚至恢复了以往的强迫命令和大突击手段，引发干群矛盾。国家计生委有关负责人认为，这主要在于影响和制约人口计生工作的深层次矛盾和问题长期得不到有效解决。
生育意愿与生育政策的矛盾更加尖锐。在计划经济时期，强大的行政命令抑制了群众的生育意愿，而在社会转型期，群众思想趋于多元，自主性不断增强，生育意愿诉求强烈。调查发现，群众的普遍心态是“生两个孩子、儿女双全”。
任务复杂艰巨与手段缺失弱化的矛盾日益突出。当前人口计生工作最大的困难是工作手段严重缺失和弱化，很多地方陷入“老办法不能用，新办法不够用，硬办法不敢用，软办法不管用”的困境。另外，“奖惩并举”的利益导向机制难以起到有效作用。
普惠政策与计生优先优惠政策的矛盾不可忽视。基层干部普遍反映，陆续出台的普惠政策体现了中央对民生的关注，但由于缺乏政策兼容性，客观上削弱了优先优惠政策的利益导向作用。如征地补偿、库区移民等大多数普惠政策按人头给予补助，形成孩子越多、好处越多的导向，造成计生家庭心理失衡、利益受损。
管理服务网络危机与工作要求提高的矛盾日趋严重。不少计生干部反映，近年来，随着乡镇机构改革的进行，一些地方人口计生管理服务网络作为最重要的公共管理服务资源，正处于被撤并和削弱的困境中。至2005年全国乡级机构减少2537个，管理服务职能被弱化，在一定程度上动摇了人口计生工作的根基。
另外，目前人口计生工作的财政投入不足与事业发展需要的矛盾正不断加大；部门协调能力与齐抓共管要求的矛盾也日益突出。这些矛盾不尽快解决，将直接影响人口计生工作的稳定。
为此，计生干部和有关专家呼吁，尽快转变计生思路，采取多种措施，通过加大综合协调力度、加快法律政策制度支撑力度和政策研究，将人口计生工作从简单控制人口数量转向统筹解决人口问题。
专家告诉《瞭望新闻周刊》，当前，我国人口和计划生育工作全面进入新阶段，低生育水平不稳定的态势将长期存在，稳定低生育水平与统筹解决人口问题相互交织、互为影响，使综合治理人口问题面临更大挑战。
迎接第四次生育“小高峰”
杨三军 李亚彪 杨玉华
杨三军 李亚彪 杨玉华，《瞭望新闻周刊》记者
“双峰叠加”的生育小高峰将持续十几年，给今后稳定低生育水平带来巨大压力
我国将迎来第四次人口出生小高峰。这是来自国家人口计生委的预测。
新中国成立以来，中国曾经出现过三次人口生育高峰。第一次是新中国刚成立的时候；第二次是1962年以后；第三次是1987年以后。
人口专家对《瞭望新闻周刊》分析，即将来临的第四次人口生育高峰主要由两方面的因素造成。
中国实行计划生育政策以来，独生子女人数累计将近1亿人，其中大部分目前已进入生育旺盛期。目前全国处于生育旺盛期的育龄妇女即处在20岁～29岁间的，每年增加200万。这主要是20世纪80年代中期出生的子女。
20世纪80年代中期，中国的生育政策做了调整。1980年时我们提倡一对夫妇生育一个孩子。1984年到1987年，生育政策有所调整，在农村允许生育一个女孩的家庭再生一个孩子。由于生育政策的调整所增加的相当一批人也已经进入生育年龄。享受“双独”即双方都是独生子女可生两胎，和部分“单独”即在农村有一方是独生子女可生两胎政策的第一代近1亿独生子女也进入婚育期。
国家人口计生委预测，从2008年开始，这种“双峰叠加”的生育小高峰将持续十几年，给今后稳定低生育水平带来巨大压力。
政策范围内的生育小高峰并不可怕，但《瞭望新闻周刊》最近在北京、安徽、浙江、四川等地采访时了解到，部分地区低生育水平的反弹，还因为一些人们计划生育观念落后而引发。
受访专家认为，如果低生育反弹现象得不到有效控制，我国人口数量控制的目标将面临被突破的危险，我国来之不易的低生育水平也将面临一场考验。
“二孩”、“多孩”意愿强烈
30岁的余鸿（化名）今年刚刚结婚，虽然是研究生学历，但他的生育观念却十分传统，“生养两个孩子”是他最大的愿望。他和妻子分别供职于机关和事业单位，一旦超生就会导致职位不保，但他依然没有放弃“生两个孩子”的计划。他向本刊记者透露，等他妻子生下第一个孩子后，他就想办法托人再办个准生证。
在余鸿看来：独生子女太孤单，性格缺陷多，生多孩有利于孩子健康成长，减少家庭风险。
如今在城市中，和余鸿想法一样的人并不在少数。随着近年来一些媒体有关人口计生政策的讨论及独生子女缺陷的报道增多，引发了人们对计生政策的不同看法和计生意识的动摇。
国家人口计生委2006年的一项专项调查表明，群众的普遍心态是“生两个孩子、儿女双全”。希望生两个孩子的家庭近八成想要一儿一女，城镇超过41％的独女家庭希望再生一个男孩。
现在看来，不仅农村人口的生育意愿依然强烈，而且越来越多的城市人口开始对执行“一对夫妇一个孩”的计生政策产生动摇。
在众多想生“多孩”的人中不乏文化程度高、政策觉悟高的公务人员、知识分子等。由于国家政策不可违背，一些人因此考虑到国外去生二胎。此外，在城市中，越来越多的城市中产阶级和富裕阶层表现出了强烈的生育意愿。“有大房子，有好车子，有一群孩子”成为他们身份的标志。
“养儿防老”观念仍浓
家住安徽定远县的王志房，今年6月刚和妻子悄悄在上海生了“二胎”。王志房说，1998年他们生了第一胎，是个男孩，按照规定不允许再生第二胎，他的妻子也上了环。但是随着第一孩子长大，他又想要第二个孩子了。“我的孩子经常说他头疼，我担心他将来有问题，想再生一个保险。两三个孩子在农村也算能靠得住的家庭了。”
王志房告诉本刊记者，想在城市里超生孩子非常容易，“我在工地上看到贴的广告上面说专做B超取环，一个电话人就来了，领我们去把环拿掉，然后给我们做了一年的假妇检证明。我们就这样在城里怀孩子了。”“那会不会有人查你呢？”记者问道。“我们住在工地，根本就没有人管你。”王志房说。
四川省人口计生委主任王在银说，现在农村人想超生，除了“多子多福，重男轻女”的传统生育观念影响外，也与农村社会现有的生活状况和养老保障脆弱有关。在农村社会养老保障制度没有建立的情况下，养儿防老是群众的现实选择。农村经济社会不发达、劳动方式依然落后，农村无儿户在生产、生活上有很多不便，也难以有社会地位，再加上传统生育观念的影响，决定了农民目前超生意愿比较强烈。
超生现象抬头
在强烈的生育意愿推动下，近年来一些地方的生育水平开始出现回升态势，超生现象有所抬头。
安徽涡阳县一位村民告诉《瞭望新闻周刊》记者：“现在农村不像过去一生就三五个，但生两个的还是比较多的。想生就出去，生完回来交社会抚养费。”涡阳县人口计生委主任梁云超说，近几年，农村流动人口超生现象抬头，而且大有逐年增长的态势。
安徽省人口计生委的统计显示，作为劳务输出大省，全省每年有1000万人外出务工，大部分处于生育旺盛年龄，违法生育的比例不断上升。目前，全省流动人口超生占全省超生比例的超过60％。
在浙江庆元县，今年前5个月共出生人口927人，同比增加131人。在出生人口中，计划外出生90人。计划生育率90.29％，同比下降3.3百分点。
在东部沿海一个发达省份，一位基层干部说，现在违法生育反弹势头很大。“去年我们补报出生人口就有几十例。说明有的地方为完成考核指标，存在瞒报现象。”
国家人口计生委提供的数据显示，2006年，全国总和生育率由1.8左右上升到1.87，计划生育率下降1.28个百分点。
“放开二胎”传闻的冲击
《瞭望新闻周刊》记者采访发现，近年来社会上出现所谓“放开二胎”的传闻，引起群众的误解和部分基层人士的疑惑，使得计生政策受到一定程度的冲击。而部分地区对低生育水平现状的盲目乐观和麻痹松懈，也导致违法生育事件时有发生。
近年来，一些专家学者在国外公开发表放开二胎的言论，少数媒体跟风，也有个别别有用心的组织和个人利用网络攻击计划生育政策，否定计划生育工作取得的成果。
今年“两会”期间，29名全国政协委员联名提案要求执行“一个不少、两个正好”的政策，在社会上造成较大影响。不少群众乃至基层干部认为国家的计生政策将会有所“松动”，经过多年努力形成的有利于计划生育的氛围受到冲击。
中国人口与发展研究中心主任马力认为，当前我国低生育水平反弹的势头强劲，如果上述苗头动向得不到有效控制，人口控制的目标将面临被突破的危险。人口专家测算，我国目前1.8的总和生育率，如从2006年起以年均0.02的小幅反弹，到2010年总人口将比13.6亿的国家控制目标超出1400万人，2020年将比14.5亿的控制目标超出2900万人。一旦我国的人口控制目标被突破，国家整体发展战略目标的实现必将受到重大影响。
“超生移民”管理尴尬
杨三军 杨玉华 李亚彪
杨三军 杨玉华 李亚彪，《瞭望新闻周刊》记者
只要问起当前计生最头疼的问题，各级计生干部无一例外地感叹：“流动人口计划生育难抓”
12月6日，上海市人口计生委、上海市外办6日联合举行人口和计划生育情况驻沪领馆通报会，向德国、俄罗斯等16个国家驻沪总领馆的官员介绍上海市人口变动情况时介绍，去年，627万流动人口从四面八方涌入上海，其中居住半年以上的有467万人，占全市常住人口的1／4强。
而截至今年6月底，北京市总人口已经突破1700万，其中，流动人口为510.7万，约占总人口的1／3。
十几年前脍炙人口的小品《超生游击队》，讲述的是农民为了超生而四处游荡的事。然而，近年来大批农民进城务工，他们在为城市的发展做出贡献的同时，其超生问题也日益突出。
国家人口计生委的一项调查显示，目前全国流动人口规模已达1.5亿。超过全国人口1／10，70％以上是生育旺盛的育龄人群。全国流动人口违法生育占50％～80％，福建占70％，而在人口大省安徽，流动人口的超生已超过60％。
武庆侠是皖北一位普通村民，今年她第一次带着5岁的儿子回老家探亲，一路上躲躲藏藏生怕别人问起，主要原因是因为他的儿子是违法生育的“二胎”。
6年前，武庆侠和丈夫前往温州打工后，生了一男一女两个孩子。武庆侠说，因为他们是外来流动人口，计生管理没有城里人那么严，生两个孩子“并不是难事。”
像武庆侠这样的“流动超生户”，在每个城市几乎都不同程度存在。
浙江庆元县是人口流出地，流动人口在外地计划外怀孕的情况时有发生。在该县一些乡镇，本刊记者随手翻看违法生育记录，发现其中几乎都是外出务工者。县人口计生局副局长范德瑜说，各地计生工作开展不均衡，以及对外出务工人员管理真空等原因，导致了“超生移民”的产生。
浙江嘉兴市新丰镇是人口流入地，副镇长丁雅玲说，当地流入人口占常住人口的一半，违法生育现象多发生在流入人员中。
《瞭望新闻周刊》记者最近在浙江、安徽、四川等地采访了解到，流动人口超生的情况比较严重，对这一群体的管理，已成为各地人口计生工作面临的重大难题。由于相关政策措施滞后，目前这项工作面临“流出地管不好，流入地管不了”的两难尴尬。
流出地“看不见、管不好”
按照对流动人口计划生育管理服务的相关规定，应以现居住地为主，流出地与流入地齐抓共管。但在实践中，这些政策的贯彻落实面临很多实际困难。
《瞭望新闻周刊》记者在安徽采访时，只要问起当前计生最头疼的问题，各级计生干部无一例外地感叹：“流动人口计划生育难抓。”
流出地特别是户籍登记地，承担着严格的计生考核任务。可是对于远在千里之外的管理对象，很多流出地管理部门显得非常无奈。“计划生育是人盯人的工作，人都看不到了，还能管好？”一位基层干部这样感叹。
在安徽，目前对流动人口的计划生育管理，主要采取与重点育龄对象签订计划生育合同、定期进行孕检、上门访视、采取结育措施等，但是在实际操作中却收效不大。
安徽省涡阳县去年因为计划外生育超标而被列入重点管理地区，记者在该县丹城镇采访时，当地分管计生工作的负责人无奈地表示，现在虽然和流动人口都签订计划生育合同，但这一纸合同的约束力有多大很难说。另外，流出去人的孕情监测存在很大漏洞。现在流出地对流动人口不再强制每年4次回乡孕检，孕龄妇女可以在流出地计生服务部门进行孕检，只要寄回孕检单即可。很多流动人口因此选择不检或者寄回假单应付人口计生部门。
一旦发现计划外怀孕，也缺乏有效手段治理。四川乐山市一位基层计生干部说，过去抓计划生育用的是强硬的行政手段，“上吊不夺绳，喝药不夺瓶”，“扒房牵牛运粮食”。可是现在，这些手段都不能用了，只能滞后性地征收社会抚养费，由于威慑性非常有限，基本起不到遏制流动人口超生的效果。
流入地“看得见、管不了”
由于缺乏必要的机构、人员和投入，部门配合不力，目前，在流动人口计生管理方面，流出地与流入地尚未实现有效衔接，导致信息缺失或虚假。
浙江嘉兴市南湖区人口计生局副局长张玲香说，有一次，因为户籍信息的缺失，一名外来妇女怀孕都七个月才被发现，而现在国家禁止大月引产，只好批准生二胎。此外，由于取消了原有对流动人口管理的一些前置规定，如将《流动人口婚育证明》作为相关部门审批流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证件的前置条件，大大增加了流动人口计划生育管理的难度。
浙江省嘉兴市计生干部刘长胜等人感到，目前流入地在流动人口管理服务责任上没有刚性约束，缺乏做好此项工作的压力和动力。一些地方在落实计划生育目标管理责任制中，没有对现居住地流动人口的宣传、管理、服务等提出明确的效果指标要求，因此，在流动人口生育控制和节育措施落实等工作中，存在或无人过问、或简单地将怀孕及违法生育的流动人口赶出管理辖区的现象，使一些流动人口利用现居住地的管理服务漏洞趁机违法生育。
四川成都市人口计生委主任李建华认为，虽然目前各级都建立了流动人口管理服务综合协调机制，但由于职责不明确，监督考核力度不够，各主要职能部门对流动人口管理基本处于各自为政的状态，缺乏有效的沟通渠道。特别是一些城市部门在制定管理服务政策时没有将计生纳入统筹考虑。如出租房屋内流动人口的计划生育管理是工作难点，需要多部门配合，但公安、民政等部门联合下发的关于出租房屋管理的相关通知，却没有涉及计生工作。由于缺乏配合，计生干部力不从心。
亟须全国“管理一盘棋”
《瞭望新闻周刊》记者在采访中了解到，管理服务不到位是造成目前流动人口超生严重的重要原因。
流出地和流入地的计生干部建议，对流动人口计生管理应该尽快采取综合治理、统筹解决的办法，打破流出地与流入地信息割据、各自为政的局面，形成全国“一盘棋”的管理模式，从根本上解决日益突出的流动人口超生问题。
首先，加强投入，尽快解决农村养老保障问题。中国人口与发展研究中心主任马力认为，流动人口生育意愿强烈根本原因在于农村缺乏养老保障，农民要多生孩子“养儿防老”。只有农村养老保障制度完善起来，农民的养老问题不愁了，才会从源头上遏制其超生的意愿。
其次，建立与流动人口管理“相匹配”的公共产品配给制度。一些流入地人口计生干部说，现有的计生服务对象是以户籍人口配备的，相应的服务设施和服务器材、用品的配置也是以户籍人口为准的。在这种公共资源和产品的配置体制下，必然造成流动人口计生管理陷入盲区。因此应从财政投入、考核评估、人口统计管理等方面出台政策和措施，将流动人口纳入现居住地政府管理范围，真正给予其市民待遇，让其分享公共产品和资源。
第三次，加快流动人口信息管理平台建设，实现流出地与流入地管理有效衔接。安徽、四川等地的计生干部认为，应建立一个可供多部门综合利用的跨省流动人口信息管理平台。通过信息平台的建设，可供公安、劳动、民政、计生、卫生等各部门登录和查询信息，并实现流动人口信息的异地查询，提升流动人口的管理服务水平。
第四，加快修改和完善流动人口计划生育工作管理办法，增加可操作性办法和规定，将流动人口计生管理纳入法制轨道。此外，还要加大对流动人口问题的前瞻性研究，并成立统筹全国的流动人口管理服务协调机构，负责流动人口管理服务的综合立法和相关政策法规的研究制定，协调解决流动人口管理服务工作中存在的困难和问题，以便形成合力、综合管理。
属地化管理、市民化服务
《瞭望新闻周刊》记者了解到，为了遏制流动人口超生，解决好这一“天下第一难”中的头等难题，各地人口和计生部门都进行了一些探索，并创造出了“属地化管理、市民化服务”的成功经验。
为加强对流动人口保健计划生育工作的服务与管理，吉林长春市绿园区同河南鲁山县联合成立流动人口计划生育协会。长春市计划生育协会秘书长潘胜全说：“我们将对包括打工人员在内的流入人口免费发放避孕药具，为已婚育龄妇女提供免费生殖健康检查，帮助子女入托入学。”
鲁山县人口和计划生育委员会副主任马建国说，协会成立后，流动人口由流出地与流入地计生部门共同管理，对流出1个月以上的流动人口，由个人申请，到流入地人口与计划生育协会办理《会员证》，流入地计生部门对会员给予相应的政策优惠。同时，流入地与流出地相关部门会经常沟通信息，建立流动人员基本情况登记与告知制度。
安徽省作为全国最早开展流出地与流入地“双向管理”工作的省份之一，在大量探索和努力的基础上，形成了定期召开区域协作会议，委托管理或派出流动人口咨询服务工作组协助现居住地工作，两地定期互访，网上交流经验、沟通信息等新的区域合作形式，促进了流出地与流入地的相互配合和支持。
总人口过千万的四川省成都市，常年流动人口达200多万。为破解流动人口计生管理难题，市政府2005年出台了《关于进一步加强流动人口计划生育管理与服务工作的通知》，建立综合治理新机制，进一步落实了流动人口与常住人口一样的“市民待遇”。
流动人口流入地大省浙江，将流动人口与户籍人口计划生育同管理、同服务、同投入、同考核、同参与，并通过帮助解决流动人口在就业、就医、定居、子女入学等方面的困难，给予他们市民化待遇，进行综合治理。浙江省在流动人口计生管理方面还探索市场化路子，创造了“出租私房委托保安管理”、“企业职工公寓旅店式管理”、“以房东为主管理”等模式。特别是在流动人口居住集中地，招聘计生管理服务干部，实行“以外管外”。
警惕社会抚养费“变味”
李亚彪 杨三军 杨玉华
李亚彪 杨三军 杨玉华，《瞭望新闻周刊》记者
计划生育工作做得越好，社会抚养费征收数量就越少，兑现计划生育奖励和扶助的负担就越重
自我国计划生育社会抚养费实行“收支两条线”以来，一些地方财政依然采取按比例返还的办法，使人口计生事业投入相当一部分依赖于此，有的地方甚至赋予社会抚养费“增收”、“寻租”的功能。专家告诉《瞭望新闻周刊》，要高度警惕计划生育投入运行机制错位导致的社会抚养费“变味”现象。
“以超生养计生”现象
社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。2002年8月，国务院发文对征收社会抚养费问题作出规定。
中国人口与发展研究中心主任马力说，近两年来，国家对社会抚养费征收及用途进行改革，规定“收支两条线”，社会抚养费的征收与计生经费、地方财政不应该发生任何关系。
但《瞭望新闻周刊》记者在采访中了解到，社会抚养费实行“收支两条线”后，一些地方财政依然按比例返还，使人口和计划生育事业投入相当一部分仍依赖于社会抚养费和服务收费。如四川省县乡社会抚养费占人口和计划生育投入的40％～70％，而云南昭通地区将社会抚养费的92％返还基层。
在安徽某县，一位人口计生干部透露，该县征收的社会抚养费有80％都是返还基层的，仅去年就返还50多万元，主要用于计生开支、工作人员加班费、下乡开支、计生所服务经费。这位人口计生干部不无担忧地说，现在基层“放水养鱼”的现象比较突出，工作经费除了拨款外，就是罚款收入。
一些人口计生干部认为，这种返还办法是一种违规行为，它的直接后果是，一个地方计划生育工作做得越好，社会抚养费征收数量就越少，地方财政兑现计划生育奖励和扶助的负担就越重。基层部分计生干部对计生工作积极性降低，因为这样可以收到更多社会抚养费。返还无异于“以超生养计生”。
极易发生“逆向功能”
中国社科院一位专家表示，取消农业税后，在以“超生养计生”的同时，有的地方政府为了弥补收支缺口，还出现了以“超生养财政”的怪事。据他介绍，在西北一些地方，征收的社会抚养费除一部分用于计生工作外，还包括镇村干部的奖金、村里的分成，有的用于养老保险，有的用于办公费用，对比例的规定也十分“灵活”。
研究人员认为，社会抚养费本来是对违法生育的公民征收的社会公共资源补偿费，客观上对违法生育者起到惩戒作用。可现在这种惩戒功能却在发生着多种演变，有的地方客观上成了默许违法生育，以增加依法征收的对象的“逆向功能”：
一是演变成为增收功能。农业税取消后，有的基层政府依靠征收社会抚养费等填补机关运转费用。江西省广丰县有的乡镇就下达征收任务，从总额中提取一定比例作为镇、村干部奖励。
二是演变成为寻租功能。虽然社会抚养费征收管理办法和各省级政府都规定有征收标准，可由于政策弹性大，征收标准数额浮动幅度大，在几千元甚至数万元间，征收人员的自由裁量权也过大。
三是演变成为控制功能。社会抚养费的征收，成为当前乡镇一级政府控制村干部、村干部控制农民的手段。在调整干部时，乡镇政府往往利用社会抚养费的征收和完成情况来体现组织意图。在南方有的地方就出现基层干部由于未完成社会抚养费征收任务而被撤职的情况。
投入运行机制“错位”
按照有关要求，到2010年，全国的人均人口和计划生育事业费将增加到30元，其中22元为财政拨款，而8元还需要从社会抚养费中支取。
专家认为，这实际上为基层不同程度地“放水养鱼”打开了一个缺口，因为目前不少地方财政相当困难，包括计划生育经费在内的地方各种事业经费，都有程度不同的缺口需要弥补。
按“收支两条线”的规定，人口和计划生育工作经费应该由财政支出，与征收社会抚养费不发生任何关系。可国家人口计生委调查发现，现在人口和计划生育工作经费依然面临巨大缺口。2005年，全国仅独生子女奖励、村级计划生育专（兼）职人员报酬等四项就缺口66亿元。
《瞭望新闻周刊》记者了解到，2005年，中央专项资金投入占人口和计划生育总投入的比例仅为7％。由于从中央到省各级财政投入比例过低，以县级为主的投入格局导致基层欠账运行。2006年，来自广西14个县的调查显示，由于基层投入比例过大，超出本身承受能力，有8个县财政投入为应付考核搞“空转”造假。
专家建议，当前一方面要改进和完善征收办法，规定社会抚养费应全部上缴中央财政，同时完善征收的程序，严厉处置坐支者；—方面加强宣传力度，必须让基层计划生育干部与乡镇村干部明白，征收社会抚养费不是目的，让他们认识到征收对象越少，计生工作越有成效，这才应该是考核计生工作的指标之一，从而消除只要缴纳社会抚养费就可以合法超生的误解。
此外，加大财政支持力度，落实“收支两条线”，从正规渠道弥补基层各项事业经费不足，保证基层计生工作正常运转和落实对计划生育家庭的奖励与优惠政策。
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