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中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1004－633X(2012)25－0026－04
学校改进是一项复杂的系统工程，在这一系统中，作为重要的“外部支持力量”，教育行政部门应该以怎样的角色出现在学校改进中呢？这一问题不仅关系到教育行政部门职能的有效发挥，也关系到学校改进的成效。将教育行政部门的角色定位于“服务者”，不仅是教育行政部门自身职责的本质体现，也是学校改进对教育行政部门的现实诉求。
一、教育行政部门在学校改进中的服务本质
教育行政部门是政府为了更好地实现教育使命而成立的对教育领域进行领导和管理的组织。服务是教育行政的本质职责之一，因为教育行政本质上就是一种服务活动。强调地方教育行政部门的服务职责，既是教育行政部门自身的天然使命承载和当前教育行政变革的价值回归，同时也是学校改进自身对地方教育行政部门的实践诉求。
(一)服务——教育行政部门产生的使命承载
行政，从其产生至今，从来都自然地具有服务的本质属性。教育行政是一般行政的重要组成部分，具有一般行政的本质特征，因此，其自产生起同样承载着服务的使命。以社会契约论为例，卢梭在该理论有关行政产生的论述中，认为行政组织是政府为实现国家的行政权力而建立的，它的权力是人民赋予的。行政组织就本质而言只是“一个实现公众利益的中间体，负责执行代表人民意志的法律并且维护社会的以及政治的自由”[1]。政府的行政权力是公众赋予的，其为“公众的幸福而服务是一种天生的使命”[1]。另外，在其他众多政治和行政理论中，都或多或少地体现了卢梭的这一论点，即无论是行政产生的缘由，还是行政存在的目的，都是为了实现公众利益和满足公众需要，行政组织天生的使命就是为公众服务的。如果失去了服务性质，行政就无法称之为行政，也就无法更好地实现其存在的价值。考虑到教育的公共性和对公众生存、发展的必要性，教育行政部门更是在本质上具有为公众服务的职责。
(二)服务——教育行政改革的价值回归
教育行政改革是行政改革大思潮中的一个重要组成部分。20世纪八九十年代，新公共管理理论和新公共服务理论分别从不同的切入点对如何解决当前行政领域的弊端作出了解答。尽管新公共管理理论和新公共服务理论是出于不同的视角和不同的研究方法，并提出了不同的改革实践模式，但它们都试图对当前的行政现实作出尝试性的改变，都渗透着对服务价值和服务精神的推崇和重视。蕴含于两种“新”理论之中的“服务”具有以下共同点：一是意识上的关怀性——以人为本。新公共管理理论提倡以“顾客”的意识和利益来驱动公共服务的提供。新公共服务理论认为公民是公共行政权力的最终所有者，因此，实现公共利益就变成了公共行政终极的存在价值。二是行动上的民主性——绩效和参与。两种“新”理论都认为不存在“全能型”的行政组织，行政有自身的缺陷，因此，提倡行政组织在具体能力范围内提供有效而优质的服务。新公共管理理论认为公共行政部门主要承担“掌舵”的功能，具体的执行则在于向众多的参与人员“放权”，鼓励人们发挥创造精神。新公共服务理论提倡公共精神，认为民主参与是行政组织发挥力量恰当而必要的组成部分。“公共行政官员应该在道义上承担起鼓励公民参与计划和提供公共物品和公共服务的过程的责任。”[2]
(三)服务——学校改进对教育行政部门的实践诉求
从学校改进的本质特征可以看出，学校改进是一项极其复杂的系统工程。学校在成功改进的过程中，不能局限于四方围墙内的封闭空间，而应是一个开放且具流动性的社会组织，任何与教育相关或关注教育的组织和人员都可参与其中，贡献自己的力量。教育行政组织自身所处的位置对于促进各方力量参与学校改进以及协调各方利益都具有便利之作用。教育行政部门是学校教育的重要管理部门，直接对学校的运行和发展负有服务职责。此外，教育行政部门通过行政力量制定行政规则和制度，对家长、社会中介组织等社会力量都具有一定的约束作用。另外，它还通过利用自身掌握的全面的教育信息和社会信息拉近学校和社会的距离，实现沟通。因此，教育行政部门拥有的法定权力和丰富资源，使得其能够在学校的改进中创造一个“服务网络”，从而发挥“仲裁者”和“引领者”的作用。
由此可见，无论是从教育行政部门自身还是从学校的角度而言，教育行政部门在学校改进中需要扮演的是“服务者”的角色，隐藏于这个角色背后的是服务精神的体现。这就要求教育行政部门能够始终以学校为服务对象，为学校改进的人力资源(如教师、校长等)提供支持，为学校改进的其他参与者(如家长、社区、大学研究者等)提供支持，为学校改进的所有环节提供支持。
二、教育行政部门在学校改进中的服务缺失
在学校改进中，教育行政部门始终发挥着重要作用，但是鉴于我国服务型教育行政仍处于构建阶段，教育行政部门为学校改进提供的服务仍存在缺失。
(一)服务责任缺乏：管制行政的强大惯性
就教育行政部门自身承担的教育服务职责而言，为公众提供优质的公共教育资源、实现教育公平是其服务的具体化体现，而当前强调教育均衡化的一系列政策和现实实践的探索无疑都从反面表明了教育不均衡的现实状况，薄弱学校的存在本身就体现出教育行政部门服务责任的不完全实现。2006年，21世纪教育发展研究院联合搜狐网站进行了一次教育满意度的问卷调查，调查指标中，城乡教育差距、地区教育差距、中小学学校之间差距等满意度分值较低，这从一定程度上反映出当前我国还存在一定数量的“薄弱”学校。在教育资源配置上，一些原来办学条件好的中小学总能得到“特殊关照”。许多教育资源，诸如经费、师资、仪器设备、图书资料等向重点或拟创建的重点学校倾斜，使得这些学校不仅保有政府计划配置的资源优势，而且由于择校高收费等因素，进一步获得了更多的办学资源。而薄弱学校则始终得不到政府的关注，其主要原因在于，长期以来，由于受计划经济的影响，指导教育行政部门工作的一直是传统的管制行政思想。尽管在当前的行政改革中，这种管制思想受到了重新的价值定位，然而其在具体的教育行政部门中已经形成了具有强大力量的工作惯性。管制行政赋予了教育行政部门“管制者”的角色，这种角色定位使得教育行政部门将主导权控制在自己手中。学校也习惯了教育行政部门的管制，缺乏自主发展的动力，对教育行政部门始终怀着“敬畏”的态度。这在无形中拉大了学校与教育行政部门之间的距离，即使学校有要求也不会主动提出，而教育行政部门也不会主动去关注学校在改进中的需求。
(二)服务内容模糊：政校关系的角色错位
当前教育行政部门在学校改进中主要通过以下方式发挥作用：“更换校长，希望作为法人代表和政府代理人的校长成为‘英雄’；限制受教育者的择校权，以确保改进学校的生源数量；让薄弱学校享受特殊政策，主要是财力和物力、优质师资上的支撑，以及通过更换校名等提升无形资产价值的方式，增强学校资本的竞争力。”[3]这些方式对于推动学校持续改进具有一定的作用，然而隐藏于这些方式背后的共同之处在于：教育行政部门主要依靠外力的进入来改变学校现状，寄希望于单纯外部力量的发挥，希冀“新鲜血液”注入之后就能改变学校的面貌。在具体的服务内容方面，地方教育紧抓学校的干部管理、人事管理、财务管理和教学管理，学校的机构设置、干部管理、教师管理、经费管理、招生、教学等方面都呈现出缺乏自主权的现状，而上述权力无疑都是学校改进的重要组成部分。这些现象反映了在当前政校关系中，政府仍将自身定位于“全能”的管理者，学校仍处于需被动管理的管理对象。建基于这种政校关系之上的必然现实是政府将许多“不该管、管不了、管不好”的事情都包含在自身的职能范围内，并采用直接、单一的方式对学校进行管制，“以政令和文件为主，多以统一的计划进行管制，致使学校系统的结构、功能、内容和方法、课堂和学校生活等，都出现千校一面的现象，学校组织丧失了个性化发展的追求，不能焕发出生机和活力”[4]。
(三)服务能力不足：制度环境的固有弊病
当前，有关行政部门应该下放到学校的自主权规定主要处于中央层面的法律规定，如《教育法》规定了下放到学校的9项权利，2004年的《行政许可法》也对赋予学校的自主权有所规定，但是这些法律都缺乏地方层面的具体操作规范，一些地方政府在开展教育行政过程中的执法、守法观念还不强，还不能严格地按照国家已经颁布的教育法规条文办事。地方性的教育法规体系建设还十分薄弱，法律规范不能涵盖教育行政管理活动的各个方面，这就留下了很大的人为管理的余地，使教育管理人员的自由裁量权过大。就目前来说，我国地方层面的教育行政人员相当一部分都是由非教育专家人员充当，大部分行政人员都是从地方学校中抽调而来，“外行”领导“内行”的现象仍存在于教育行政领域内。此外，教育行政部门中的人员职业稳定性较高，“以能力为本”的绩效考核机制尚未健全，这些都不利于教育行政人员服务能力的培养和提升，同时也使得教育行政部门为学校提供的一些重要服务，比如对学校教育科研的指导、对学校管理方面的诊断和咨询等专业性服务，由于缺乏专家型人才的指导而缺少真正的服务能力，从而使指导流于形式或演化为一种误导。当前，我国教育行政人员自身服务能力之所以不足，主要是由于我国关于服务的法律制度环境还存在漏洞，有关人员进入和考核等方面的法律仍处于不断完善的过程中。
(四)服务网络未完善：多方参与力量的忽视
在当前的学校改进实践中，融合各方力量的服务网络还不成熟，社会力量在学校改进中的积极作用还没有得到充分重视。我国当前正处于社会转型过程之中，国家共同体正逐步转变成由政府力量、市场力量和公民社会的自治力量共同发挥作用的共同体。这三者各自对国家的教育领域发挥着独特的作用。传统上以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁，市场力量和社会力量逐步在教育和学校中扮演着积极的角色。具体到学校改进中，教育行政部门不再是唯一的服务提供者，学校应该秉持开放的观点，主动向家长、大学、教育中介组织等提出合作的邀请，只有这样，才能保证学校提供的教育满足社会的需求，从而实现可持续发展。教育行政部门作为政府力量的代表，其最基本的责任在于保证教育的公益性和公平性。在当前的教育变革实践中已经出现了教育行政部门将一部分教育权力“移交”给市场领域和公民社会领域的实例，如教育中介组织的逐步发展、提倡办学主体的多样化和多渠道筹措教育经费、保证家长和社区在学校管理中发挥作用等。但是，这些实践仍处于“试验性”阶段，还不足以完全发挥市场领域和公民社会对公共教育的影响力，也还没有从法律高度提出行政力量向公民社会领域与市场领域放权的问题，这无疑都说明当前公共教育权力还没有充分考虑到市场因素和公民社会因素。
三、教育行政部门服务于学校改进的提升策略
在当前的时代背景下，教育越来越引起社会各界的关注，教育行政部门作为最主要的负责人，必须为提供优质的教育服务不断努力，在改进学校教育领域中有所作为。
(一)抓住“服务”的本质，明晰行政部门服务的边界
教育行政部门只有抓住了“服务”行政的本质，并据此清晰界定出自身的职责范围，才能够在学校改进中进行正确的角色定位，并对学校改进有所贡献。其一，教育行政部门要树立“有限行政”的执政理念。“有限行政”是体现服务本性的最基本属性之一。服务行政首先要求教育行政部门在学校改进中始终遵循“有所为，有所不为”的行政理念，并能够合理处理“为”和“不为”的边界问题。其二，在我国构建“服务型政府”的实践过程中，“依法行政”始终是重要的实践策略。“依法行政”意味着教育行政部门服务职责的实施必须在法定职权范围内，不能越位、错位甚至缺位，为学校改进提供的服务必须遵循教育领域和行政领域的相关法律、法规。这就要求教育行政部门要严格按照法律的规定界定自身的职责，将属于学校的自主权切实下放到学校之中，认真研究当前的教育法律，严格按照《教育法》、《行政许可法》等界定自身的职责，同时要正视当前我国教育法律体制不健全的现状，在自身的职权范围内为完善法律体制而努力，如为促进《学校法》以及《教育行政许可法》的出台出谋划策、寻找机会和途径向上级乃至中央层面的教育行政部门提供建议等。其三，在具体的学校改进项目中，教育行政部门要始终将学校的需求作为服务的基准，深入了解辖区内教育发展的现状，从中寻找教育发展不足的缘由，以便有针对性地寻找多种解决策略。当前，教育行政部门为学校提供的服务支持集中在政策指导、制定规划、财政拨款、信息服务等方面，在强化这些服务的基础上，教育行政部门还应探索更多适合辖区教育发展的服务支持。
(二)强化组织的自我更新，激发行政人员的服务热情
对教育行政部门自身而言，为学校改进服务本身也是一个自我更新和自我变革的过程，因此，引入“组织发展”的概念，逐步使教育行政部门发展成“学习型组织”，有助于教育行政人员在学习理念的推动下不断提升自身提供服务的专业能力，更好地服务于学校改进。作为一个组织，教育行政部门可以通过以下策略实现自身的发展。其一，重视成员。作为公共服务者，教育行政人员更加关注其在工作过程中的自我实现问题，只有教育行政组织能够鼓励行政人员成为行政事务关切的参与者，使他们感受到自己确实能够为促进公共利益而贡献力量时，才能够有助于他们发挥越来越多的力量、活力和创造力。其二，变革当前行政部门的内部结构，具体有：实现从科层制组织结构向扁平化组织结构转变；成立专门性的服务部门，如成立教育信息咨询服务、对服务质量进行申诉服务、人力资源服务中心、学校发展服务中心等部门；建立新的人员激励机制，注重工作人员的精神激励；完善对话机制，实施参与式决策。其三，作为一种“正规”的组织变革策略，教育行政部门在服务于学校改进的同时，要讲究有计划地变革。制定计划是极其重要的，教育行政部门要“制定计划目标、规定时限目标的方案，详细确定人员指标、制定时间表，调拨完成任务的必需物质等。为了保证计划的适应性，常常还需要引入变革咨询指导人员担任‘顾问’的职责，对组织发展提供建议”[5]。
(三)挖掘学校人员潜力，培养学校的自我改进能力
学校改进最基本的特点就是将学校作为改进的中心。在学校改进中，教育行政部门要始终重视学校人员的能量发挥，逐步培养学校的自我改进能力，只有这样，才能保证学校的改进始终处于可持续发展的状态，并逐步向塑造优质教育迈进。其一，教育行政部门要从“权力凌驾”转向“权力给予”，向学校授予的权力要明确具体，要考虑学校的接受能力，要考虑习惯“被管”的学校是否已经具有主动性了。同时，教育行政部门要始终坚持下放权力不等于“撒手不管”，将权力放手之后，要有相应的配套支持措施。其二，教育行政部门要坚持进行长期的投入。学校改进所需要的投入不仅是财政方面的，还应该包括人才、支持、关注、努力和人们最精彩的想法等。这些为了实现改进目标而投入的“代价”是学校改进中必须投入的，也是学校无力单独承担的。因此，教育行政部门必须有所作为，为学校改进提供支持性的倾斜服务。其三，为了最终培养学校自主改进的能力，教育行政部门需要始终为学校人员提供持续学习和专业发展的机会。就目前而言，对学校人员(主要是教师和校长)进行针对性的培训是最经常使用的策略。教育行政部门应该真正地在提供专业发展以及协作的机会上投入时间和资源，保障学校人员能够获得促进不断提升的方法上的支持。其四，教育行政部门还应致力于构建地区范围的专业交流机制。本着伙伴协作的原则，教育行政部门应注重处于不同发展层面的学校，并促使学校内部人员之间结成伙伴关系，使发展较好的学校为发展不利的学校提供支持。例如，我国香港学校改进项目中专门形成了校长交流机制，英国伦敦地区和曼彻斯特地区将学区内的学校按照一定原则划分为“学校小组”，美国的校长和教师都有“亲密的伙伴”(通常都是资历更深或教学优秀的教师)。
(四)吸引多方力量参与，形成平等的伙伴关系
教育行政部门可以吸引各方面的力量，参与到学校改进中来。具体包括：其一，重视家长(社区)力量，提供家校合作的制度保障。家校合作首先需要教育行政部门提供相关的政策支持。面对我国当前地方层面缺乏明确的家校合作法规这一现状，教育行政部门可以在自身职权范围内制定符合本地特色的规章制度，尤其要注意学校改进中家校合作的目标规定和策略探寻。教育行政部门要本着服务的理念，发挥“牵头”作用，将双方的力量整合起来，制定学校改进过程中家校合作的具体目标，使其在学校改进计划中有所体现。同时，教育行政部门还要联合学校成立专门的信息沟通渠道，保证家长能够顺利获取学校改进的信息，并及时与学校进行沟通，提供相关的建议。其二，教育行政部门要重视培育当地的教育中介组织，引导教育市场发挥力量。面对我国当前教育中介组织的发展现状，教育行政部门应该在自身职权范围内通过制定法律、加强宣传、政策倾斜等方式为教育中介组织的发展开拓空间。在引导教育中介组织参与学校改进方面，教育行政部门可以尝试营造一定的竞争环境，使教育中介组织可以通过自身的努力为学校提供某些公立服务。其三，教育行政部门还应该为大学提供参与改进的机会，完善合作的激励机制，如在学校改进中专门辟出“空间”保证双方进行合作，并在合作之前对合作内容、方式等进行协商。大学和中小学教师的合作动机不同，教育行政部门需要提供针对性的服务，进行“伙伴结对”等合作项目的试验。
教育行政部门在学校改进中必然围绕着学校这一中心主体发挥服务职责，其自身的天然使命也同样决定了教育行政部门在学校改进中应充当“服务者”的角色。尽管当前教育行政部门在学校改进中还存在着许多服务缺失，但是“服务”已然成为教育行政部门在学校改进中的必然角色定位，也是教育行政部门需要努力有所作为的方向。