一个具体案件引发的对行政机关登记备案行为的认识，本文主要内容关键词为：行政机关论文,案件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207(2002)01-0060-02
案情简介：1997年8月，某市甲公司与该市乙公司签订商品房预售合同一份，约定，甲 公司向乙公司购买该市水城南路88弄1号的五套商品房，建筑面积524.65平方米，售价 人民币2098600元。同年8月26日，办理了商品房预售合同登记手续。8月28日，甲公司 向乙公司支付购房款200万元，然而，乙公司未按协议规定在1997年11月交付房屋。199 9年5月18日，该市中级人民法院查封了甲公司预购的商品房。据此甲公司得知，乙公司 在1996已将系争房屋向该市某一银行作了期房抵押，市房局于1996年12月30日出具了房 地产他项权利证明，后由于乙公司拖欠银行贷款，致银行起诉。嗣后，甲公司以市房局 为被告提起行政诉讼，认为，市房局在给以办理预售登记时，没有说明该商品房抵押登 记情况，侵犯了当事人的合法权益。
以乙公司为被告提起民事诉讼更能有效地维护甲公司的权益，但是在该案中，由于甲 公司是以市房局为被告提起的行政诉讼，市房局这一登记备案行为的法律性质如何，是 否为预售合同的生效要件，对这一行为提起诉讼的效果如何以及如何运用行政诉讼更好 地保护当事人合法权益等问题成为该案的核心，笔者就此浅谈拙见。
一、行政机关的登记备案是否为预售合同的生效要件。
我国对商品房预售实行登记备案制度，《城市房地产管理法》第四十四条规定：“商 品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地 管理部门登记备案。”但是登记备案行为的法律性质如何，理论上、实践上对此有不同 的看活。
第一种观点认为，登记备案是商品房预售关系成立的必要条件，“商品房预售书面合 同签订之后，还须向房地产管理部门登记备案，商品房预售关系才能成立”。
第二种观点认为，登记备案是商品房预售合同的生效要件，《广州市商品房预售管理 实施办法》第十四条规定：“开发企业应当在签约之日起30日内持商品房预售合同到市 交易登记机构办理审核、登记手续，……凡未经审核。登记的商品房预售行为无效。”
第三种观点认为，登记备案是商品房预售关系对抗第三人的要件，“但如果预售方将 已预售的商品房又售与第三人，且后者的预售合同办理了登记备案手续；则未办理登记 的预购人对所购房屋的权利不能对抗第三人”。(1)
商品房预售合同是诺成性合同，当事人意思表示一致合同即宣告成立；通过登记备案 而获得的房地产产权产籍档案只是证明预售行为合法性的证据而已，即使没有登记备案 也并不当然意味着预售行为无效，作为证明商品房预售合同合法有效的证据并不是惟一 的，当事人所签订的合同就是合法有效的证据之一，而且是主要的证据；商品房预售合 同签订以后，预购人对将来的房屋理论上应享有一种优先权，即在预售合同签订以后仍 在该“房屋”上签订预购合同的，第一个预购人享有更为优先的请求交付房屋的权利， 否则第一个预购人的利益无法得到有力的保护，登记备案只是房地产管理部门为了加强 管理需要而为相对人设定的一种程序性义务，不具有对抗第三人的效力。
综上所述，我们认为以上三种观点均不能成立，预售合同登记仅仅是出于行业管理需 要而规定的一种备案制度，其对预售合同的效力并无任何影响。
二、行政机关登记备案行为的性质及对该行为提起行政诉讼的效果。
《现代汉语大词典》解释，备案即向主管机关报告事由以备查考，它实际上是法律以 设定当事人义务的形式来实现房地产管理部门对房地产产权产籍管理，以备为将来的城 市规划提供行政指导的材料。这一行为具有以下法律特征：
1、外部性，登记备案是作为管理者的行政机关对整个社会进行的外部管理行为。
2、具体性，登记备案是针对特定申请人作出的具体行政行为。
3、效应性，(1)对申请人而言，取得了对将来所购房屋所有权和土地使用权的一种用 权凭证，(2)对登记备案机关而言，有告知申请人该商品房产籍情况及保证该登记行为 合法有效的义务。
那么登记备案行为属于哪类行政行为呢，实际中对该行为类别归属认识不一。一种观 点认为登记备案是行政许可行为，另一种观点认为登记备案是行政确权行为，笔者同意 后者的观点：行政许可是行政主体依据相对人的申请，经审查依法赋予其从事法律所禁 止的事项的权利或资格的具体行政行为，行政确认行为是行政主体依法对行政相对人的 法律地位、法律关系或法律事实进行甄别并给以确认、认证的具体行政行为。两者主要 区别在于行政许可是对一般禁止的解除，法律禁止是行政许可存在的前提，而行政确认 则是行政主体对相对人申请的即存的法律事实或法律关系的确定。在登记备案之前，申 请人已就商品房预售同另一方当事人达成一致，登记备案只不过是主管机关对预售人在 取得《商品房预售许可证》后同预购人签订的商品房预售合同的行政确认行为，不是准 予相对人从事某种活动的行为，此前，主管机关核发《商品房预售许可证》的行为才是 行政许可行为。
公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，依 法可向人民法院请求司法保护。但是2000年3月10日起实施的关于《中华人民共和国行 政诉讼法》新的司法解释第一条第二项规定：“公民、法人或其他组织对下列行为不服 提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；”第六款列举了“对公民、法人或 其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。那么登记备案行为是否实际影响了行政相 对人的权利义务呢，笔者认为，市房局的重复登记备案行为本身并未给甲公司造成实际 损害，它只是对两品房预售合同双方权利义务关系的确认，实际造成损害的原因在于： (1)预售人违反诚实信用原则，未将预售的商品房权属状态等有关事项告知预购人，即 预售人未尽告知义务造成了预购人损失，这是主要原因。(2)市房局在审核商品房预售 合同时，未将该商品房的他项权利情况告知甲公司，即市房局未尽告知义务致甲公司合 法权益受到损害。关于房地产管理部门在登记备案时，是否有告知义务，法律没有明确 规定，但从行政法原理、房地产管理有关法律的立法宗旨上看，房地产管理部门有义务 向当事人告知，因为行政相对人有知道相关行政行为有关事实、证据以及法律依据的权 利即知情权是行政相对人享有的一项基本权利，行政机关不得剥夺。所以，本案的结果 将是人民法院不予受理。
由于上述案件中，市房局没有履行告知所购房屋他项权利情况的义务，就给予办理备 案登记，致当事人的合法权益受到损害，那么，我们可否从另外一个角度即以行政机关 不履行法定义务提起行政诉讼呢，法律规定的商品房预售合同登记备案制度，从管理相 对人而言，是以设定其义务为代价来实现行政机关职能管理需要的，体现的是公权正高 成本地介入私权领域，表现出管理者与被管理者权益的极不平衡，给行政管理相对人的 利益处在岌岌可危的边缘，笔者认为，为了充分、全面地维护被管理者的正当权益，仗 其得到应有的司法保护，有必要对这一行政不作为行为提起行政诉讼。
三、对行政机关登记备案行为改进的思考
房屋和土地是关系着国计民生的重要生活资料，国家对之进行必要的管理，能起到规 范不动产交易秩序，监督和惩治违法行为，维护社会稳定的作用。但是，纵观这些管理 行为，往往是房地产部门以国家公权力为后盾，片面地为相对人设定义务并对之操纵的 过程，法律的制定在利益分配上给行政相对人造成了不平衡。权力一般以“命令——服 从”的轨迹运行，“在经济生活中，人们对某一权力的服从，往往取决于能从服从行为 中获得多少利益。如果所获利益大于付出的代价，他们便乐于服从，但若服从成本过高 ，且所获甚微，那么他们就可能对权力无动于衷，”此时，这种权力必须加以修缮。在 登记备案行为中，预售人无疑是成本过高的服从者，他在预售商品房交易及预售合同登 记中，存在着两种不对称性：
1与预售人的信息不对称。表现为，预购人了解未来房屋实际状况途径极窄，且这些途 径都具有概括性和不周全性，不能准确反映事实，而预售人有经济、技术优势，且拟定 标准合同。
2与登记备案机关的权益不对称。因为在登记备案中，登记备案机关获得为将来城市规 划提供行政指导的产权产籍材料是通过为相对人规定了与权利相脱节的义务来完成的。
所以，为了平衡这种不对称，法律有必要为登记备案机关在备案登记过程中设定公告 的义务，即以公告来弥补预购人的信息不足。公告是登记机关征询房屋权属异议的一种 手段，在公告规定期限内，预购人对权属有争议的，可向登记备案机关提交书面证据， 申请重新复核。公告能发挥以下独特作用：1，公告作用。备案机关对某一预售商品房 进行登记备案时，因权属复杂，资料不全，采用公告形式告知社会和特定的人，利害关 系人对预售房权属有异议的，提交相关证据材料，可申请重新进行预售房权属审核。2 ，证明作用。在公告规定期限内，登记备案机关没有收到对预售房权属异议反映的，既 可核准备案，保证了预售房权属审核的准确性。
收稿日期：2001-08-29