风景名胜区开发管理“雾区”与制度创新，本文主要内容关键词为：风景名胜论文,制度创新论文,雾区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国社会经济水平的不断提高，社会旅游需求日趋旺盛，旅游区在区域经济中的地位也日益显著。目前，全国已有23个省（市、自治区）将旅游作为支柱产业、主导产业、龙头产业来发展建设，风景名胜区作为主要的旅游资源以及区域旅游的吸引核心，也成为各地招商引资、脱贫致富，解决就业以及寻求地方经济新增长的突破点。全国上下掀起了一股新的风景名胜区开发建设热潮。我们应当认识到，资源开发、保护过程最终体现为人的行为的相互协调过程。管理体制是协调关系的反映，是协调效率的基础。实践表明，由于现行的管理体制中存在着许多“雾区”，从而导致对景区开发者和使用者的行为难以规范约束，管理效率降低。“雾区”在这时引喻风景名胜区现行管理体制中还未明确或已经明确但执行实效不好的制度内容。本文旨在探讨如何通过体制改革，理顺风景名胜区的管理关系及制度创新，建立合理的组织体系来制约管理者、使用者的权力及行为，从而为实现有效的宏观调控，实现风景名胜区合理有序的保护和可持续开发奠定基础。
“雾区”之一：风景名胜区产权明晰与产权组织制度
企业产权明晰问题已逐渐被社会认同，而资源产权明晰问题，却未受到重视，这实际上是导致我国资源破坏与浪费的重要原因之一，也是我国国有资产流失的又一主要表现。产权制度安排是制度体系的基础与核心。只有产权明晰，才能为风险名胜区的决策、规划、组织、监督控制等制度的确立指明方向，也才能从根本上建立保护风景名胜区资源的机制。
（一）风景名胜区所有者代表界定不清
虽然我国宪法早已明确规定，大部分的风景名胜区的土地归国家所有，但国家所有者具体代表缺乏明确界定。是由中央政府代表国家，还是由省（市、自治区）政府、县（市）政府或风景区人民政府或风景区管理委员会代表国家行使对风景名胜区的所有权，没有明确界定。由于风景名胜区国家所有者代表的缺位，使地方利益排斥国家利益，局部利益代替全局利益，短期利益取代长期利益的行为普遍存在。我国现有许多国家级风景名胜区、乃至世界级自然和文化遗产，其开发决策权已非由中央或省级、市级政府掌握，而是由地方政府，甚至由风景名胜区管理委员会掌握。
（二）风景名胜区的所有权与管理权、使用权界定不清
我国风景名胜区的各种资源的所有权与使用权、管理权常常是混同的。资源所有者或使用者，常常成为资源的实际所有者。如风景区内林业、宗教、文物、水利等部门是区域内资源的管理者，也成为事实上这些资源的所有者。三权混同，使风景名胜区内管理权分散，加之缺乏国家具体代表者的协调，使风景名胜区的开发管理过程中政出多门，政令难以统一，并且以使用者的利益排斥所有者的利益，完全不顾对资源的破坏而牺牲资源所有者的全局利益和长期利益。资源无法有效保护，所有者的财富也不合理地流向集体、单位或个人。从我国现有的众多国家级风景名胜区经营实际看，虽然大部分发风景名胜区的资源归国家所有，国家与地方财政投入巨大，但实际收益却主要在风景区企业、单位、个人之间分配，国家与地方财政则分配较少。
（三）风景名胜区的组织体系与权力关系界定不清
“体制组织形式，可被看成是产权得以实施的机制或外部框架”（注：刘世锦：《经济体制效率分析导论》上海三联书店出版社， 第163页。）。即使产权明晰，但若机构设置不合理，组织管理不科学，同样制约着风景名胜区开发管理效率，影响所有者的权益。在我国风景名胜区管理机构设置中，各部门均代表国家行使所有权与管理权，但谁是综合管理、决策和协调机构，谁是职能监督机构，谁是基层执行机构，以及各种机构应有的权力及关系没有界定。“对个人权力无限制的制度实际上就是无权力的制度”。（注：刘世锦：《经济体制效率分析导论》上海三联书店出版社，第165页。）
针对上述问题所造成的风景名胜区管理困境，探索建立与风景名胜区资源级别相匹配的，有利于资源有效保护和风景名胜地综合管理的产权管理制度是十分必要的，也是十分急迫的。依据可持续发展原则和效率原则，新的管理模式主要从以下两方面考虑：
（一）依据产权制度建立相对独立的风景区管理体系并界定相应的管理权力
通过明晰不同级别的风景名胜区产权，确立相应的管理层次与权力配置。如：某世界自然或文化遗产，某国家级风景名胜区，若属中央政府所有，则应建立由中央→区域→景区的管理层次，实行垂直领导。其中区域层次以行政区域为界，还是突破行政界限有待进一步研究。同时，还应规定，中央政府相关的管理机构拥有开发决策权，区域性机构有具体制定计划、综合管理与监督控制权，景区管理部门仅有执行权。同样，省级或县级所属资源，也应建立相应的管理层次。相对独立的管理体系与权力分离，对扼制风景名胜区开发中以地方利益和短期利益排斥国家长期利益的行为起到积极作用。
（二）有效界定与建立风景名胜区管理机构，明确各级机构的权力与职责
1.构建高级别的宏观协调管理机构
可以设立旅游事业管理委员会，或旅游促进委员会，后者可能比前者更具实效。依据现有的部门管理格局、管理经验的局限以及区域内旅游资源的构成状况，委员会应是由行政区域的主要负责人，旅游、土地、城建、财政、林业、文物、税收、环境、交通、贸易等部门主要负责人共同参予的综合性机构。该机构拥有对区域内旅游发展、景区开发、规划以及重大旅游项目投资建设的最高决策权。这种人员配置能方便旅游相关意识的普及、旅游信息的相互通报与吸收，旅游决策与其它决策的相互配合，也利于打破部门之间的权力壁垒和专业壁垒，使协调工作更实际有效。如图显示该委员会与风景区管理机构之间的组织关系：
2.应有效界定旅游管理的职能部门与非职能部门
旅游促进委员会是区域旅游决策机构，该机构下面具体的职能管理部门与非职能部门应有效确定，不能以委员会代替职能部门。首先风景名胜区的规划、开发、管理是一项系统工程。各个环节之间相互联系，相互制约。人为地将规划开发与管理分割，严重制约着风景名胜地的开发效率。其次，应该认识到风景名胜地既非城市，也非乡镇。它的规划、建设与经营的行业性特征与行业性规律很显著。多年来，我国风景名胜区域城镇化趋势的加剧与规划，与开发上沿袭城乡建设的思维定势不无关系。因此，旅游业发展到今天，旅游部门作为旅游的职能管理者地位应该得到法律的承认。当然，依据现有旅游部门的人员结构与素质状况，该部门无法独立承担起规划、开发、管理的全面事务，应考虑将城建部门的风景园林部门并入旅游部门，组成风景区管理机构，作为职能部门具体负责整个区域内风景名胜区旅游发展的计划制订、政策制订、促销等具体事务工作。该管理机构归属于同级旅游局，还是单独设立机构有待进一步研究。但该层机构只有计划权、监督控制权、执行权，没有决策权。
3.在风景名胜区内设管理机构
该机构的行政级别低于职能部门，接受职能部门的领导监督管理，仅有执行权。但作为该机构应建成何种模式，应配备哪些人员，以及应如何处理区域内以及与周围地区的关系等方面的问题，还需要进一步详细研究。
“雾区”之二：风景名胜区的分级与分级管理制度。
我国风景名胜区按照其景物的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小、游览条件实行了三级分类。分别是国家级风景名胜区、省级风景名胜区、市级风景名胜区。从该分级制度及开发管理现状看，仅有资源价值分级制度，而没有相匹配的分级保护制度与管理制度。现实管理中所运用的保护制度主要是个别资源的保护制度，如林业、文物、宗教等保护制度，风景名胜区整体的分级保护制度与管理制度缺失。
形成这种状况的根本原因之一是囿于传统的资源价值观与开发利用观。如矿产资源品位越高、蕴含量越丰富，开发利用价值越大，经济与社会意义越大。但风景名胜区资源除了具有经济性特征，还具有社会性和文化性，而且，这些资源是一种公公性资源。它的价值与价值保留，在于其随着社会经济的发展，其自然美与和谐美以及历史文化价值得以不断保存，并得到旅游者一代又一代的不断认同。所以，风景名胜区的价值不是随着开发利用程度的增加而提高，而是随着资源合理保护力度增强而增大。原因之二是由于传统部门管理中的权力分割所形成的。
一般来说，世界级、国家级风景名胜区资源价值最高，最具有吸引力，市场潜力最大，是我国旅游的核心吸引物。这类地区资源价值的保留对区域旅游及我国旅游业的可持续发展意义重大。但事实上，该级别的风景名胜区已成为我国各级政府开发的热点地区，开发强度不断增大。这些地区的生态环境与资源价值已发生了极大改观。这如何从资源供给上保证我国旅游业的可持续发展？由此，引出对风景名胜区分级制度的新思考：应完善风景名胜区的分级管理制度。
首先，应对我国各级风景名胜区进行再分类，从而确立相应的开发保护等级，完善分级保护制度。尤其对于我国国家级风景名胜区，该工作更加迫切。当然这里必然产生一个问题，是否所有的国家级的风景名胜区都应实行最高级别的严格保护而限制开发？实际上任何旅游资源从潜在资源转化为现实资源都需要有开发活动。但开发与保护之间需要有一个“度”的把握，有一个相互的权重比。保护级别应依据其中的保护权重比值增大而提高。该比值的大小主要取决于两方面的因素。一是依据风景名胜区资源特性（包括其地理位置、生态环境、历史文化环境等）确定其保护特性，二是依据风景名胜区的开发现状与使用特性确定开发特性。这两者相结合形成的资源保护级别才是有效的。我国现在许多国家级风景名胜区，争取了许多头衔，既是世界自然、文化遗产，又是国家级自然保护区。这些不同性质的区域在地域上的同一，使其功能目标重叠太多，开发与保护的权重比重难以把握。在强大需求与经济利益的推动下，必然导致开发强度大于保护，并且愈演愈烈。由此，依据我国国家级风景区的开发特性与保护特性。可以考虑分为休闲度假型、观赏型或过渡型，从而界定不同类型的国家级风景不名胜区的保护力度与开发力度。如休闲度假型的开发权重比大，实行有限开发；观赏型的保护权重比大，严格限制开发。
其次，应逐步明晰不同级别风景名胜区的产权关系，从而确立调控有效，保护有力的组织制度和规划制度。我国风景名胜区现有的管理体系普遍缺乏垂直有效的监督调控体系，这一方面是因为组织体系不健全，另一方面是规划体系不完善。由此，通过明晰产权，建立起与资源级别相匹配的组织管理制度和规划管理制度是十分必要的。
“雾区”之三：规划与规划管理。
《风景名胜区暂行管理规定》要求“各风景名胜区均应编制该区的规划”。从该规定颁布到现在的十多年时间里，运用规划手段对风景名胜区进行管理已引起了管理者的重视。随着旅游业的发展，旅游部门负责的区域规划也开始涉及到众多的风景名胜区的开发管理活动。但从我国许多著名风景名胜区的规划与再规划结果看，效果并不很好。规划对开发者的约束力低，保护资源的力量弱，已成为一个普遍事实。个中的原因有许多，我认为主要有以下三种：
（一）旅游规划与土地、城镇、交通、风景名胜区等规划不协调
旅游规划是一定区域范围内旅游业发展的综合规划。它涉及区域内各风景名胜区资源特色的把握、其它产业旅游资源的挖掘、旅游资源的保护利用、旅游企业布局、旅游产业发展、旅游中心城镇建设、交通布局，以及其它相关产业的协调配合等诸方面的问题，规划综合性强，难度大。作为区域旅游业发展的宏观指导性规划，应是区域社会经济总体规划的一部分，并与其它规划形成如下的规划层次与体系：
只有这些规划的相互协调与配合，才能有效促进区域经济的发展。但实际过程却是：（1）旅游规划与其它产业或部门规划难以协调。 旅游业是一个综合性极强的部门，它的运行与发展依赖于社会各部门的支持。同时它的发展也会造成区域内资源、产业、城镇、交通、人口等配置状况发生改变。但由于我国旅游业发展时间较短，规划权力分离以及非法律性等因素，旅游规划根本未引起有关职能部门的关注，因此，难以与其它规划融合、渗透。这样造成的旅游规划无效，使区域内旅游业发展丧失指导基础，各投资主体盲目投资建设，区域内现实的以及潜在的旅游资源在其它产业的发展中遭到破坏与浪费，旅游业的宏观调控无法进行。（2）景区规划不能与旅游规划相配合。 风景名胜区规划本应是区域旅游规划的一部分，是在旅游规划指导下进行的规划。但由于主管职能部门的分离，以及风景名胜区规划的法律地位，它完全可以脱离旅游规划进行。这样的景区规划，因缺乏对区域旅游发展总体的把握，其局限性、盲目性、孤立性非常明显，从而严重影响风景名胜区规划的有效性与合理性。
（二）总体规划与详规难以协调
总体规划是指对某个地区大范围较大时期的规划。将总体规划中的设想与观念转化为具体实际可操作的规划过程，即是详细规划过程（以下简称详规）。但受制于现有从事规划的人员与知识结构以及资金限制，旅游部门搞的旅游规划大多仅是总体规划，而不能完成详规。而由城建部门负责的风景名胜区总规与详规确定在把握区域旅游发展方向、管理制度建立等方面存在严重局限，并且沿袭了大多城镇建设的思想。总规与详规之间不能转化与不合理转化均降低了规划水平，使旅游规划与风景名胜区规划都无法具体、有效、合理地指导风景名胜区的开发建设。我国许多风景名胜区，既搞了风景名胜区规划，又搞了旅游规划，却无力抑制城镇化趋势，无力对资源环境及审美价值进行有效保护，均是这两种规划低效性的综合反映。
（三）规划权限缺乏有效界定
规划是一种计划，是主要的计划决策权。依照管理学原理，该权力应属于较高管理层次与机构，但在我国《风景名胜区暂行管理规定》中，则无论风景名胜区的等级是什么，均是“在所属人民政府的领导下，由主管部门会同有关部门编制”。规划权的下放，造成规划体系不完善，宏观调控失灵，每个风景名胜区本应依据其所属的产权关系、资源等级建立相匹配的规划体系，它包括宏观规划→中观规划→微观（景区）规划，各层次的规划之间相互联系、相互制约，后者以前者为指导。宏观管理部门通过规划的逐层分解，以传递自己的管理意图及共它相关信息，并通过检查规划的执行情况来监督控制下属部门的行为。但由于规划权的下放，规划体系不完整，景区规划因缺乏宏观规划的指导、约束，造成盲目性增大。而宏观管理部门则因失去控制目标与基础，无法约束基层景区的行为。由此导致我国风景名胜区遍地开花，遍地开发，各自为政、盲目发展等资源破坏与浪费的现象严重。
针对上述情况，风景名胜区开发管理中采用规划手段是远远不够的。规划不等同于规划管理。规划管理是通过界定规划权力、完善规划体系、提高规划水平、合理组织规划实施来提高规划效率，实现风景名胜区开发管理的综合目标——经济效益、生态效益、社会效益的同步提高。