试论我国市场准入制度的现状与改革取向，本文主要内容关键词为：取向论文,试论论文,准入制度论文,现状论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场准入制度是关于市场主体和交易对象进入市场的有关准则和法规，是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排。它具体通过政府有关部门对市场主体的登记、发放许可证、执照等方式来体现。市场准入制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。一般来说，相对宽松的制度安排，能够降低公众参与各类经济活动的成本，创造经济发展的整体活力；而相对严格的制度安排，虽然能够为市场秩序和交易安全提供一定的基础，但同时也提高了市场主体的进入门槛和成本，从而会影响经济效率的提高和经济发展的进程。
经过20多年的改革开放，我国的经济社会发展取得了重大成就，社会主义市场经济体制基本框架初步确立。而现有的市场准入制度，无论是与国际惯例相比，还是离社会主义市场经济的基本要求，都存在着较大的距离，并在很大程度上制约了市场主体的培育和经济发展的活力。本文通过对我国市场准入制度现状的分析，结合发达国家的实践和经验，以接轨国际惯例、健全社会主义市场经济为原则，提出市场准入制度改革的基本思路和相应对策。
一、我国市场准入制度的演变过程
我国现行的市场准入制度是伴随20世纪80年代初期市场化改革的展开逐步建立起来的。此前，我国对企业市场准入的规制主要是登记管理，并对企业经营方式、经营范围、注册资金、企业名称、经济性质等作了严格的限制，审批程序复杂，前置审批权限很大，审批环节过多，审批时限很长。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，从80年代初期至今，我国的市场准入制度演变大致可以分为这样三个时期：
1、企业登记制度恢复时期(1982-1988)
这一时期的主要特点是：第一，重新恢复了对工商企业的登记制度，并允许个体工商户在国家法律和政策允许的范围内经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业；第二，对工商企业（主要是中外合资企业）的市场准入作了具体的规定。这些法规的颁布与实施，对鼓励个体私营经济的发展、吸引外资和促进经济发展创造了条件。但由于受传统体制和观念的影响，当时的制度安排主要是进行营业登记，没有赋予工商企业民事主体地位，工商企业不具有法人地位。
2、企业法人制度确立时期(1988-1992)
1988年国务院相继颁布了《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》和《中华人民共和国私营企业暂行条例》，这些法规的颁布标志着我国企业登记开始从营业登记向企业法人登记转变。具体特点有：第一，对具备法人条件的各类企业（包括全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业、三资企业、私营企业及其他依法需要企业法人登记的企业等），都要求办理企业法人登记；第二，对企业法人条件、资格，以及审批与登记作了明确规定，并对企业法人的注册资金、监督管理和对登记工作人员的监督等方面也作了相应的规定；第三，对私营企业的主要类型、开办条件及其义务作了规定。1990年国家工商局发布《企业法人的法定代表人审批条件和登记管理暂行规定》，对企业法人的审批与登记作了进一步明确规定。从此，我国的企业登记制度便朝着完善的企业法人登记管理制度发展，并为市场主体准入制度的建立和完善奠定了重要的基础。
3、市场准入制度的逐步完善(1993- )
1993年《中华人民共和国公司法》的颁布与实施，标志着与社会主义市场经济体制相适应的市场准入制度初步形成。作为市场准入制度的核心内容，《公司法》的意义在于：第一，确立了真正的法人机制。它所指的市场主体，一是能够独立支配公司财产，二是能够独立地承担民事责任（也是财产责任）；第二，确立了市场主体之间的平等原则，即公司按责任进行划分，与股东性质和所有制没有直接关系；第三，《公司法》确认了股权的概念，且股权可以转让，从而为按市场机制实现资源配置最优化提供了可能；第四，《公司法》还对市场主体的行为、内部制度进行了规范。毫无疑问，《公司法》为建立统一、系统化的市场准入制度奠定了重要的基础。
与《公司法》相对应，有关部门还颁布了《公司登记管理条例》。第一条例与先前的《企业法人登记管理条例》相比，在以下三个方面作了较大的变动：第一，将注册资金制改为注册资本制，以与现代企业制度的基本组织形式——公司制度接轨；第二，取消从业人数等不必要且不易确定的登记事项；第三，增加公司股东或发起人的登记事项，明确公司的法律关系，从而将公司的组织形式与取得企业法人资格程序结合起来，使我国的企业法人登记制度更加趋向科学、合理。尤为重要的是，条例对企业法人的权利与义务作了更科学的规定，即投资者可以自主选择所投资企业的组织形式，由法律来规定其组织形式是否具有企业法人资格，而不是先行确定是否需要具有企业法人资格，再确定组织形式。应该说，《公司登记管理条例》比原《企业法人登记管理条例》具有更深刻的意义也在于此。
从总体上看，市场准入制度改革带来的积极作用意义有：第一，有力地促进了国民经济的发展。现行的市场主体准入制度是按市场经济的基本要求和国际惯例逐渐建立的，其基本趋势是在保证交易安全和社会秩序的前提下，进入成本越来越低，进入障碍越来越少，进入领域与范围越来越宽，这都大大激发了广大人民群众参与经济活动的积极性，动员了更多的民间资源进入社会经济活动过程，为经济发展创造了基本的动力；第二，确立了市场主体的法人地位，为健全社会主义市场经济体制的微观基础提供了重要的保证。企业是社会主义市场经济体制的基本细胞，也是市场经济制度的微观基础。企业独立法人地位的确立，不仅明确了企业应该享有的权利和义务，同时也为保证市场竞争秩序和广大人民群众利益提供了重要的制度条件；第三，推动了不同所有制企业共同发展格局的形成，从而为社会主义初级阶段基本经济制度的形成奠定了重要的基础。传统体制下由于国有与集体企业在国民经济中占居绝对主导地位，在一定程度上制约了市场经济体制的发育和经济发展的活力。市场准入制度对于突破所有制约束，激发经济活力提供了法律依据，有力地促进了以个体私营企业为主体的非公有制经济的迅速发展和壮大，为我国改革开放以来国民经济综合实力的迅速提高作出了重要的贡献。
二、现行市场准入制度的基本特点及存在问题
经过20多年的努力，目前我国初步建立起了与社会主义市场经济基本适应的市场准入制度基本框架。但与经济体制特征相对应，现行的市场准入制度在总体上还处于转轨时期，明显呈现出传统体制烙印与市场化趋势并存的特点：
1、按所有制登记与按组织形式登记并存。现行的《全民所有制工业企业法》、《中外合资企业法》和《私营企业暂行条例》等法规是按不同所有制制定的，而《公司法》、《合伙企业法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》等又是根据企业组织形式立法的。不同法规和条例的规范对象互相交叉，导致一些法规和条例的内容互相矛盾。
2、审批制与直接登记制并存。按照外资企业的相关管理法规，外商投资企业的设立实行审批登记制，企业市场准入条件要经由立项审批、可行性审批和合同章程审批及审核批准证书等程序。而内资企业除股份有限公司和国有独资公司外，都有登记核准制，其市场准入程序与条件也相对比较简单。
3、法定注册资本制度与授权注册资本制度并存。现行注册资本制度从总体上实行的是法定资本制度，但不同的法规又存在着明显的差异。《公司法》奉行的是极为严格的法定资本制，不论是有限责任公司还是股份有限公司，公司设立均以注册资本实际到位为基本的前提条件。而外商投资企业法中的注册资本却是认缴资本，企业的设立不以资本实缴为前提，股东认缴的出资额可以在企业成立后一期或分期缴付。另外，对于全民所有制企业，至今仍实行注册资金的提法及相应制度。
另外，为了维护社会经济秩序和交易安全，现行的市场准入制度还制订了相应的监管制度，主要包括年度检验制度、企业公示制度等，这些监管制度在很大程度上是以交易安全为取向，强调事前监管、企业创设人或法人监管，以及加上不定期的专项检查制度等等。
随着社会主义市场经济体制的不断完善，以及宏观经济环境的变化，现行市场准入制度在实践中越来越多地暴露出其缺陷与不足。这主要表现在：
1、现有的法规过分分散且庞杂，缺乏系统性和整体性，互不配套与衔接。
现行的企业登记立法极度分散，不仅妨碍了企业登记制度系统体系的构建，也不利于经济活动主体的守法和执法主体进行监督与管理。如从规制登记的法律文件来看，有企业法人登记的一般性法律文件—《企业法人登记条例》，也有特别针对公司、合伙登记的法规—《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》；有对外商投资企业的专门规定—《关于对外商投资企业违反登记管理法规的行为进行处罚的权限和程序的规定》；也有分布于实体性法规中关于私营企业登记的规定—《私营企业暂行条例》。另外，还有从登记中的某一环节着眼进行规制的，如《企业名称登记管理规定》、《企业法人登记管理条例》等。不同法律文件的内容既存在相互重叠的弊端，又有疏漏的法律“空白”和“盲点”。立法内容上的重叠突出地表现为实体性法律文件与专门关于登记的法律文件的交叉与重叠；而立法上的盲点则因立法文件的分散性，以及公布时间和制作机构的差异性，从而造成诸多法律文件相互之间存在不协调和相矛盾。不同法律文件确立的制度安排势必不协调或互相矛盾，如《企业名称登记管理规定》和《公司登记管理条例》对预先申请企业名称的规定便有差别：前者指出企业有特殊原因的，可以在开业登记前预先单独申请企业名称登记注册；后者则要求“设立公司应当申请名称预先核准”。虽然在法律适用上新法优于后法，但是新旧法同时有效存续时，两者之间的抵触就该予以消除。
2、现有制度安排在价值取向上过于向交易安全倾斜，损害了经济效益，提高了市场主体的进入成本。
关于在企业的设立程序、实体条件及相关当事人的法律责任等制度安排上，不同程度地存在着以交易安全侵蚀经济效率的倾向。企业设立程序的诸多环节都突出了未来交易安全而轻视企业设立者的经济效率之取向。如主管机构的前置审批是许多企业设立的必须程序，有限责任公司的设立仍保留了严格的准则主义与核准主义相结合的特征，严重妨碍了企业设立人顺利、及时地创立企业，大大增加了企业设立成本，并为主管机构及其工作人员的腐败提供了滋长的土壤。从企业设立的实体条件来看，立法也明显地向交易安全的价值取向倾斜，特别是在一人公司问题上。一人公司制度安排的最大优点是可以满足设立人追求有限责任和独资经营的需要，同时又能方便、迅速地创设企业，从而克服了多数人公司设立中设立人之间的相互牵制。事实上，现实经济生活中一人公司的现象广为存在。
3、法定注册资本制度和最低注册资本限额，导致市场主体进入门槛过高。
包括《公司法》在内的相关制度，为保证交易的安全，严格规定了法定资本额，并为行政主管部门干预公司设立了裁量权。实践表明，法定注册资本制度至少存在以下缺陷：第一，不利于公司的迅速设立和募集资本，人为导致市场主体进入门槛过高，影响了经济活力；第二，造成筹集资本的闲置和浪费。由于公司成立初期并不需要大量的资金投入，而且不同的公司由于所处行业、经营范围及目的不同，对资金的需求量也不相同，法定资本制度及最低注册资本限额无疑会导致公司资金的闲置与浪费；第三，限制了公司的灵活应变能力。按照法定资本制度所确立的资本不变原则和资本维持原则，不仅公司资本的减少要受到极其严格的法律限制，而且因业务拓展、扩大经营规模所需资金增加时，也须经过股东大会变更章程以及发行新股、审核批准等诸多程序，在客观上对增进市场效率、加速经济发展起了阻碍作用。与此相关的是，法定资本最低限额是我国尚处于计划经济向市场经济转轨时期的现实所决定的，因为该时期相关的市场机制和配套法制尚不健全，需要借助僵硬的规制来保证未来相关交易者交易之安全。事实上，近年来发生的众多公司资不抵债的案件表明，法定资本制度与最低限额制度并未真正保障交易安全，相反由于行政许可的干预，不仅可能对不达法定资本者予以放行，而且可能在公司成立后维护其进一步的欺诈或违法行为。
4、差别待遇造成不同所有制、不同组织形式的市场主体的不平等竞争。
现行制度安排对不同所有制、不同组织形式的市场主体的差别待遇主要体现在：第一，无论是在经营范围、经营方式上，对非公有制经济主体的准入限制过多，造成了严重的不公平竞争，并产生了一些经营或变相经营控制行业的变相垄断企业。特别是随着经济体制改革的深入，一些国有、集体企业转制成非公有制企业，但仍保持着原有国家或有关部门的特许，变成特殊的非公有经济的独家经营。第二，内外资企业的不同待遇中，最具代表性的是注册资本制度上的“双轨制”：外商投资企业注册资本制度实行的是授权资本制，而公司法实行的却是法定注册资本制；外商投资企业禁止减少注册资本，但公司法则对减资有所松动，规定了减少注册资本的具体程序，并要求减少注册资本不得低于法定的最低限额；外商投资企业法允许股东抽回出资，公司法则严禁股东抽回出资。内外资企业在注册资本限额、进入审批、产业导向等方面也存在显著差异。第三，不同组织形式的企业之间的待遇不同。如有限责任公司增值税发票的发放以营业额为标准，而一般私营企业增值税发票的发放以注册资金为标准，对个体工商户则一律不予发放增值税发票；根据《公司法》和《私营企业暂行条例》规定，公司和按《私营企业暂行条例》注册的非公司制私营企业的注册资本（金）实行的是法定资本制，其注册资本（金）必须经法定验资机构验资，而按《个人独资企业法》登记的个人独资企业和个体工商户的注册资金则实行申报制，无需验资机构验资；按《公司法》登记注册的有限责任公司和股东有限公司（包括自然人投资组建的私营有限公司和股份有限公司）可以取得法人资格，按《企业法人登记管理条件》登记注册的公有制企业不论何种组织形式，只要具备一定条件均可取得法人资格，而按《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《私营企业暂行条例》登记注册的私营企业却不能取得法人资格，仅有营业资格。
5、在监管制度上，过分强调市场主体的责任，忽视或轻视其他主体的责任。
在企业设立过程中，直接关联企业设立行为是否符合法定要求的主体有三类：一是企业创设人，二是国家主管机关（审批和登记机关），三是市场中介组织（审计、会计、律师事务所及其工作人员）。现行制度侧重于企业创设人的民事和刑事责任，在立法上赋予主管机关以监督职责。但由于法律对其渎职或一般疏忽履职所致债权人损失的情形，难于从行政责任和刑事责任来补救相关债权人的利益，致使这种监督机制非但不能最终保障未来交易人的安全，而且国家机关的权责较易于妨碍设立人之经济效率的实现。在企业登记过程中过于突出事前监督，所需审批和核准的要求过多，妨碍了申请人以便捷的方式投入经济活动，增大了从事经济活动的事前成本的支出。另外，现行的法规未给企业申请人保护其合法权益构筑合理而有效的机制，《企业法人登记管理条例》、《企业登记管理条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》和《企业名称登记管理规定》等都未对申请人遭受拒绝登记或不服登记机关工作人员的其他处理提供明确的补救机制，这显然不利于维护企业申请人的合法权益，也不利于监督登记机关工作人员依法履职。因此，在设立过程中的监督就集中到对中介组织和内部人监督上来了，造成“严进疏管”。
导致上述问题的主要原因是：第一，受传统计划经济体制的影响，现行的法规都是在我国体制转轨的不同时期制定的，尽管在主观上都努力与社会主义市场经济体制相适应，但还是在不同程度上受到计划经济体制的影响，受行政直接干预过多，受管制过多过严。第二，立法观念上受传统理论的束缚，对社会主义初级阶段基本经济制度认识不足，对非公有制经济存在偏见和歧视，从而对其市场准入限制过多。第三，立法主体与立法时间上的差异，使得不同的法规与条例都带有明显的历史背景与部门背景，从而缺乏整体协调和系统性。第四，由于政府职能转换尚不到位，部门利益和行政垄断造成市场主体准入的行政壁垒。
三、我国市场准入制度改革的基本思路
企业是市场经济最基本的构成单位，是社会生产力直接创造者，是社会经济活动中最具有生命力的细胞。我国社会主义市场经济要充分发展，社会主义生产力要大步向前推进，首先企业要充满生机与活力，要积极鼓励和扶持各类民间资金进入经济活动领域，促进国民经济持续快速健康发展。而现行的市场准入制度在很大程度上制约或阻碍了市场主体的培育和发展，成为经济快速发展的桎梏。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化趋势的日益加快，进一步改革和完善市场准入制度，使其与社会主义市场经济体制相适应，与国际惯例相接轨，已是刻不容缓。对现行市场准入制度的改革，也是进一步完善社会主义市场经济体制，推进现代化建设的重要内容。
从我国现状和国际趋势看，市场准入制度的改革必须以进一步完善社会主义市场经济体制为前提，以国际惯例为导向，以提高经济效率为目标，以积极鼓励和吸引各类资源参与经济活动为原则，宽进严管，积极培育规范、富有活力和效率的市场主体，努力创造公开、公平、公正的竞争环境，为经济社会发展提供重要的微观基础。具体地说：
1、市场准入制度改革必须以坚持深化改革为出发点，与政府职能转变、管理方式转换相协调。要根据市场经济体制的基本要求，努力消除带有传统体制烙印的各种审批制度和行政干预，消除各种带有部门利益和行政垄断的各种观念，特别是取消那些与市场经济要求不相适应的地方性法规和审批制度。
2、坚持与国际惯例接轨。大胆吸收和借鉴发达国家市场准入制度立法上的模式和发展趋势，积极利用发达国家几百年来在完全市场经济条件下积累起来的丰富经验及其教训，努力建立起不同所有制、不同组织形式的市场主体相互平等、公平竞争的新体制。
3、正确处理安全、效率与公平三者之间的关系。效率是目的，公平是基础，安全是保证。维护社会经济秩序和市场交易安全是社会主义市场经济体制的基本要求之一，而追求效率、加快发展则是社会主义的本质要求。就我国当前经济社会发展所处阶段而言，加快经济发展是当前和今后相当长时期内的重要任务。因此，市场准入制度改革必须改变当前重安全轻效率的价值取向，强调提高效率。
4、创造公开、公平、公正的市场竞争环境。在制度安排上要积极引导市场主体规范化，准确把握各类市场主体的本质特征、组织形式、行为方式及其相关特征，努力把一些先进的组织形式引进来。要充分维护各类市场主体的合法权益，建立健全公开的制约机制和监督机制，努力创造良好的投资环境。同时要加强监管，对市场主体的各种违法行为和不正当行为严格查处。
据此，我国市场准入制度改革应在以下几方面有所突破：
第一，建立健全统一、规范、科学的企业登记制度。要解决当前各法规层次不一、内容交错重叠予盾、权威性低、适用困难等问题，在国家现有法规条例的基础上，建立一套既有中国特色又能与国际惯例接轨的系统化、规范化、科学化的企业登记制度，同时对现有的关于市场主体准入的各种各类审批、核准手续和程序进行清理。系统化的企业登记法要把个体工商、合伙企业、公司等基本市场主体均予纳入，特别要注意企业类型不宜以所有制性质来划分，努力为市场主体准入创造一个统一、公平、公正的环境。在立法价值取向上，在注重安全的同时更要突出效率，坚持宽进严管的原则，尽力减少立法赋予登记机关的自由裁量权，简化市场主体准入的登记程序，坚决制止个别部门和地方擅自设置准入条件的行为和政策。
第二，采用严格准则主义原则，统一各类市场主体准入的条件和标准，精减准入程序。
尽快采用严格准则主义原则，打破市场主体准入的行政性壁垒和垄断经营，改行业审批为行业管理部门制定准入条件。精减现有的审批程序和手续，对一些必须进行的前置审批项目，通过公告形式予以明确。凡企业经营活动中必须持续具备的条件（如卫生、环保、治安条件等），取消其登记前的许可证审批，由相关管理部门加强日常监督管理。取消对个体私营企业的歧视性条文，在对各类企业的开办条件、登记程序、核准内容上给予平等的待遇，努力改变那种由于所有制不同、隶属部门不同而具有不平等的差别待遇的做法。应允许设立一人公司，取消有限责任公司至少有两个股东的规定，实行投资主体平等待遇的原则。
第三，实行企业登记的注册官制度。严格登记官员的个人责任制，建立高效率的登记制度。主要包括：①确立登记工作人员的个人责任制，建立注册官制度。②完善登记程序法制。注意为各类登记设立“通则”，以概括共通的规则和制度，避免法律条文上的重复。③企业名称或商号的登记应系统化，并与基本经济主体的登记并列起来。④在企业登记法中要明确允许提起行政诉讼的制度，既利于登记的公正性维护，也利于当事人对监督机制的信服，同时还有助于督促登记机关及其工作人员认真履职。要建立相应的机制维护申请人的效率和其他合法权益。
第四，实行授权资本制度，降低注册资本最低限额，放宽市场主体进入门槛。在公司章程中规定注册资本总额和第一次应募足的资本额，只要第一次应募足的资本额足了，公司即可合法成立。同时要降低法定资本最低限额，要加快取消或放宽对非现金出资的评估、验资和民事责任。
第五，要取消对企业经营范围的限制。尽快杜绝先取得营业许可再成立公司的做法，申请行业许可不必另外成立一个公司，现有主营业务与许可行业并不影响申请人资格。公司发起人可以授权董事会在公司成立之后提出申请，而不必修改章程，使行业准入成为一个与公司成立无关的问题。对于一些必须进行前置审批或规制的行业或项目，政府可以通过发布投资目录的方式供企业参考。
第六，改革年检方式，完善年检报告制度。进一步提高年检工作效率，拓宽年检报告内容，从而使年检制度的监管功能，以及为国民经济宏观调控和产业结构调整的经济决策提供量化依据的功能充分地发挥出来。实行新设立企业开业后一定期限内的回访制度，及时发现和查处“三无”企业及其它违反工商登记管理法律法规的行为。
第七，进一步完善企业登记公示制度。要明确确立企业登记公示制度的法律效力，赋予经公示的登记事项以对抗力和公信力，以维护交易安全，维护整个社会的经济秩序。公示制度除了向社会公开企业登记事项外，还应表现在公司设立后向社会公开有关公司的其他资料情况。要进一步扩大企业公示的内容，除了登记事项外，还应当向社会公开有关企业的其他信息，如经营、资本和信誉状况等。
第八，积极利用信息技术提高企业登记和监管工作的效率。要加快建立完善的企业信息数据库，将企业的登记、年检，以及其他有关资产、经营、信誉等信息输入电脑。充分运用网络技术，使各种信息可以通过快捷的网络传送开去，既方便对企业监管，也便于社会公众查询、了解企业状况。除政府建设网络外，也应允许私人网络企业建立公司信息数据库，为社会提供有偿服务。
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