民族区域自治与多民族国家的政治整合，本文主要内容关键词为：政治论文,民族区域自治论文,多民族国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D663.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－454X（2009）04－0006－006
多民族国家是现代民主国家的普遍形式。多民族国家政治整合的直接目的就是通过协调各种关系、冲突和矛盾，促进各个民族对国家或现存政治体系的认同。自治是多民族国家政治整合的基础和前提。民族区域自治作为中国多民族国家政治整合的基本制度架构，在中国多民族国家政治整合进程中发挥着积极的作用，有助于把国家的集中统一和各族的平等自主结合起来，是正确处理国家统一与民族自治关系最好的政治形式。民族区域自治制度的完善、发展和创新是一个动态的过程，在新的历史条件下，随着中国改革开放和现代化进程的不断深入，对民族区域自治制度的进一步完善、发展和创新将会提出更高要求。如何创新民族区域自治制度，提升民族区域自治的制度化整合效能，无疑是现代中国实现多民族国家政治整合，加强多民族国家建设的现实要求。
一、主权范围内的自治模式：多民族国家政治整合的现实选择
自治作为现代国家政治制度的一种结构形式，它意味着“由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务；虽然这种自治不包括防务、法律和秩序以及外交事务，但是本土管辖使各种族成员能在很大程度上控制共同体的资源和社会政策”。[1](P693－694)多民族国家是现代民主国家的普遍形式，在国家主权范围内选择自治模式是其重要的制度建构。在国家的制度架构中，国家结构形式是处理国家整体与其组成部分之间关系的基本模式，即一个国家的各个部分以怎样的方式整合为一个国家的问题，它是国家机构体系内纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的制度模式，其实质上是公共利益的纵向分配和落实，并最终表现为相应财富的分享。[2](P92)“一个国家究竟采取哪一种国家结构形式，该国的民族构成、各个民族在地域上分布的特点、各个民族之间的历史文化传统以及民族差异和矛盾在某种程度上都是一种决定性因素。[3]”由于各民族基于语言、地域分布、经济生活、文化和心理的不同以及利益诉求的不同，多民族国家一般都会选择符合自己国家国情，在国家主权范围内选择自治模式来处理多民族国家内部的各种民族问题，实现多民族国家的政治整合。
自治是多民族国家政治整合的基础和前提。“在现实政治制度中，各种类型、不同层次的自治是能够满足这些要求的理想选择：一方面，自治能够为少数民族留下足够的空间，为其差异提供保持、展现和发展的舞台；另一方面，自治能够保障少数民族的有效参与，在国家政治社会活动进程中占有一席之地，发挥自己的作用，从而有效保障多民族国家的统一与完整。[4]”在一个多民族国家，选择自治的核心理念就是在承认多民族国家内部各民族具有不同利益诉求的前提下，通过不同的赋权管理方式换取各个少数民族对多民族国家的政治认同，并在此基础上把具有不同指向的各民族的利益冲突保持在社会允许的政治秩序范围之中，以维持多民族国家的国家权威。在这方面，单一制国家和联邦制国家没有实质性的差异，只不过是单一制的多民族国家的民族自治强调的是以民族为单元或民族与地域相结合的自治，更多地通过中央至地方权力自上而下的权力模式，实现中央政权的绝对主导地位，而联邦制的多民族国家的民族自治则更多地以地域为单元的自治政治模式。在联邦制的多民族国家，联邦化的过程包括国家的一体化与地方的自治化，无论结成联邦的过程，还是维护联邦的过程，都“既包括创立和维护统一性，还包括以多样性的名义扩散权力”[5](P75)。“西方联邦制的实质就是在全国性政府与区域性政府之间通过立宪进行权力分配以实现国家的统一治理与区域的多元自治的一种制度安排，它是共享治理与相对自治的统一。”[6]
在当今世界，没有一个国家完全是单一制，也没有哪个国家是完全的联邦制。在高度的单一制体系中也有一定的地方控制权，而联邦制国家也会为中央政府保留相当的权力。“这个时代一个有趣的趋势是单一制努力向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。”[7](P274)而且在联邦制的多民族国家内部也有设立民族自治区域的情况，“联邦制与单一制的这种彼此中和，最为突出的现象就是中央与地方之间权力关系的改变，而在这种权力关系的改变中又隐寓着国家政治整合和地方性（民族性）政治利益的满足，两者之间的平衡将越来越突出地成为衡量一个社会稳定与发展的两个必须兼顾的重要指标：联邦制向单一制的演进体现了国家政治整合的要求，而单一制向联邦制的接近则意味着地方性（民族性）政治利益的满足。”[8]可见，无论是选择单一制，还是选择联邦制，主权范围内的自治模式都是多民族国家政治整合的现实选择。
二、民族区域自治是中国实现多民族国家政治整合的基本制度架构
“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治体制的功效。[9](P9)”“良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标的实现。[10](P69)”民族区域自治制度所蕴涵的原则、理念，及其在实践中所体现出的政策和相关的法律制度，是统一的多民族中国解决民族问题的政治形式。民族区域自治基于一体与多元的制度设计是中国实现多民族国家政治整合的基本制度架构。
民族区域自治首先是基于一体的制度设计。从中国多民族国家的现实发展看，国家层面的政治整合是基于多重统一性和国家的整体性而展开：“多重统一性体现在方方面面，主要有国家主权的统一性、领土的统一性、法律与制度的统一性；经济生活方式与规则的统一性；核心价值的统一性等。国家整合正是借助这些统一性获得实现的，反过来，国家整合就是要保障这些统一性的巩固与发展，从而使国家保持内在的统一、完整和有效。[11](P17－18)”民族区域自治制度的一体性主要通过国家的统一性体现出来，是统一在一个政治体系中，统一在一个中央的体系中。新中国成立后，我国创立了民族区域自治制度，这是新中国在调整国家一体与民族多元二者关系必然的制度选择。这一制度注重了各民族群体在权利意志和权利秩序上的互动，尊重各少数民族群体的权利和利益，从而得到了各少数民族群体对这项制度的极大支持与尊重，实现了国家一体与民族多元的良性互动。这一制度的国家属性要求其必须保持国家权力与国家的统一，使其具有在全国范围内实施的权力和效力，一切地方性法规不得同宪法和法律保障下的民族区域自治制度相抵触。民族自治地方的自治机关，必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。
同时，民族区域自治也是基于多元的制度设计。民族区域自治的多元性在于它以民族聚居区为基础，以民族成分、区域界线、行政地位、经济发展为要素，在民族区域自治的级别和类型上是多元的，有自治区、自治州和自治县（旗）三级。这一制度的民族属性要求在民族地区以法律手段合理保障各民族的特殊合理利益及其法律传统的特色，这是民族区域自治制度的存在基础和追求目标。民族区域自治制度强化了国家政治制度的功能，使得少数民族的多元性的法律制度体系，更加规范化，已经形成了以宪法为依据，以民族区域自治法为核心，各基本法调整民族关系的条款和民族自治条例、单行条例相并存的法律法规体系。在现行宪法中，明确规定了少数民族与汉族公民一样，平等享有中国所有现行法律所规定的各项权利保护。有关法律、制度及法规的一些特殊的规定，对少数民族权益进行特殊的保护。正是如此的制度设计，使得民族区域自治保证了各种不同聚居情况的少数民族都能行使区域自治的权利，通过广泛自治权的行使，使得少数民族的公民基本权利及一般人权得到了基本的保障；大量的少数民族公职人员还在全国性的和地方性的各类国家机关中担任要职及其他公职，使得少数民族公民的政治权利得到了保障；少数民族地区的人民物质生活得到了明显的改善，贫困人口的减少，使得少数民族公民的经济权利得到了基本的保障；在贯彻实施民族区域自治制度的过程中，对少数民族的社会、文化等方面的权利给予了特别的保护，使得少数民族公民的文化、教育和使用本民族语言文字的权利得到了保障。
主权独立和国家统一是多民族国家政治整合的重要目标。主权是国家的核心，是国家统一的重要标志。现代意义上的多民族国家绝大多数是由多民族构成的，但多民族国家不是民族与国家的简单重合。由于主权的存在，而使社会内部的不同民族，不同组织，不同的经济、文化、政治与社会行为都必须纳入到国家权威及其制度架构之下。民族区域自治的制度设计和不断完善，将少数民族的地方政权纳入到国家政权体系当中，既保障了少数民族实行区域自治的权利，又从根本上改变了旧中国许多民族地区存在的不同程度的割据状态，有效地提升了国内各民族政治整合的程度，巩固了中央政权的政治基础，实现了国家政治上的高度统一。中国的民族区域自治的制度设计，在尊重中华民族多元一体格局的统一性，中华文化传统和中华民族的历史渊源的基础上，通过单一制的国家结构形式来体现、巩固和发展这种统一性，并不以强调一体而忽视甚至否认多元性，而是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权利的制度，体现了民族因素与区域因素的统一，政治因素与经济因素的统一，历史因素与现实因素的统一。这一制度设计很好地协调了统一与自治的关系，合理调整了少数民族与汉族之间、少数民族与少数民族之间的政治关系，为平等、团结、互助与和谐的民族关系的形成奠定了政治基础。显然，中国民族区域自治制度，既为多民族国家实现政治整合提供了一套可供选择的制度体系，也对国际社会和多民族国家解决民族问题具有现实的借鉴价值。
三、民族区域自治基于一体与多元的制度创新不足
实现国家层面的政治整合是任何一个多民族国家建设的必然要求。多民族国家的政治整合就是要通过现代化，保持国家的统一、稳定与和谐。新中国建立以来，通过民族区域自治制度基于一体的制度设计，努力把少数民族地区的发展纳入整个国家现代化发展之中，对少数民族地区进行的全方位的社会主义改造，使其在制度、组织和意识形态等层面与整个国家保持内在的一致性。在新的形势下，随着中国改革开放的不断深入和现代化进程的推进，在推进民族区域自治制度的完善和创新中，由于民族区域自治基于一体与多元的创新不够，使得民族区域自治政治整合的制度功能尚未充分发挥，影响着中国多民族国家政治整合进程的推进。
（一）民族区域自治基于一体的创新不足
在新的形势下，主要体现在三个方面：一是该制度的涵盖面不足。中国的民族区域自治只是针对某一个或某些具有或大或小的聚居区的民族而实行的自治制度，而不是针对某一个民族的所有成员而设立的，更不是针对所有的少数民族而设立的。在这一自治制度的框架下，使得没有居住自治区内的少数民族，不能享有与居住自治区内的同一少数民族享有的自治权；不具备建立民族自治地方的少数民族，也不能享有同其他建立民族自治地方的民族一样的自治权，这一制度涵盖面是有限和不全面的。二是其组织形式的不足。从政治机构的地位和级别看，没有相应的国家机构和地方机构与民族区域自治制度相对应，也就是说从形式看，民族区域自治制度作为三大基本政治制度之一，从机构设置看，全国和地方人民代表大会制度对应于全国和地方人大机关，多党合作与政治协商制度对应于国家和地方政协机关，而民族区域自治制度没有与之相对应的自治机构。三是制度本身的不足。我国的民族区域自治虽然作为制度得以巩固，但这项制度的内涵还未得到充分的展开，在国内外时空背景和制度环境发生较大变化的今天，这项制度与最初实施时的情况有所改变，其程式化仍然很低，还需进一步完善。显然，民族区域自治制度基于一体的创新不足，使得该制度政治整合功能的进一步发挥受到限制。
（二）民族区域自治基于多元的创新不够
民族区域自治制度基于多元的创新不够，主要体现在自治权行使的不足。具体来说，一是民族地方自治机关的自治权尚待发挥。从目前的情况来看，由于现行政治体制改革尚待深入，民族区域自治制度本身也缺少保证自治权有效实施的机制，这在一定程度上制约着自治权的充分实现，民族自治地方的自治机关行使由宪法和法律所赋予的各项自治权还远未达到充分的程度；民族自治地方的经济和社会发展水平较低，限制了某些自治权的执行。二是民族地方自治机关的自治能力较弱。民族区域自治法规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行。但在我国民族区域自治地方的自治机关普遍存在着缺乏主动性和创造性问题，当上级国家机关的决议、决定与民族地区实际相冲突时，民族自治地方的自治机关变通执行能力较弱，使民族区域自治流于形式。三是民族自治地方的责任和义务不清。民族区域自治是在国家的统一领导下实行的，民族自治地方是国家不可分离的部分，民族自治地方既有服从国家的领导，保障宪法和民族地方自治条例、单行条例和法律的实施的权利，又有服从国家的领导，维护国家的统一和民族的团结的义务；民族自治地方的人民代表大会和人民政府，既有行使自治权，管理好本地方的各项事务的权利，又有服从上级国家机关的义务。然而，在现有民族区域自治制度的框架内，涉及和偏重权利方面的内容比较多，涉及义务的内容比较少，对义务的方面强调不够，缺乏保证义务得以履行的机制。[12]四是自治机关的代表性不足。“在这种制度架构中，重要的问题是在于各民族群体成员在当地各级政府机关任职的比例关系，但对其是否真实代表其所属民族群体的实际利益倒显得不那么重要。”[13](P174)这种带有更多政治意味的安排，是建立在少数民族群体成员间利益一致性的基础上，忽视了少数民族内部成员利益诉求的不同，自治机关不能真实表达少数民族成员的利益。由此可以看出，民族区域自治制度基于多元的创新不够，影响着该制度政治整合功能的进一步发挥。
四、创新民族区域自治制度，提升民族区域自治的制度化整合效能
新形势下，在中国的现代化过程中，逐步完善民族区域自治制度，保证国家层面的普遍性与地方层面的特殊性良性互动，真正保障各民族之间达到平等、团结、互助、和谐、创新，提升民族区域自治的制度化整合效能，最终使各民族走向繁荣发展，无疑是中国多民族国家政治整合的重要路径。
第一，合理配置中央与民族地方的权力。在一个多民族国家，国家权力在各民族间的分享和分配也是影响民族关系的一个重要变量。从前苏联和前南斯拉夫的教训看，戈尔巴乔夫的实质性分权导致民族分离主义势力增强和中央权力的衰落，南共联盟中央权威的极大削弱，加速了南斯拉夫联邦“邦联化”的不断发展，使各共和国、自治省的地方分离主义和民族主义势力不断上升，联邦在“邦联化”畸变中最终不可避免地走向解体。两国在实现多民族国家政治整合和处理民族问题上，没有处理好“中央集权”和“地方分权”的关系。我国民族自治地方对中央政府仍有较强的依赖性，一个主要因素，是在体制上，民族自治机关为中央人民政府统一领导下的一级地方政权。自治机关有广泛的自治权，但实际自治权的大小，最终取决于中央政府的集权与放权。[14](P287)从中国民族区域自治的地方实践来看，实行民主集中制和实行民族区域自治并不矛盾。集权要求国家既要权力集中统一领导，又充分行使自治权，发挥民族区域自治地方的积极性和主动性。最为关键是要在民主集中制原则下形成一套协调中央和民族区域自治地方关系的具有操作性的制度，使自治机关的两重性有效统一起来。在具体的政治运行过程中，最主要的是通过发挥民族区域自治的制度功能，合理配置中央和民族地方的权力。通过民族区域自治的制度创新和与之配套的改革，来实现二者职能的有机耦合。在国家主权范围内，推行中央政府与地方政府职能行为的规范化和制度化，促进中央和地方权力分割与运行格局的合理化。
第二，充分尊重少数民族的各项自治权利。自治权是民族区域自治的核心，它能确保少数民族人民和民族自治地方参与国家政治活动、经济建设和社会文化活动的平等权力。因此，保障和落实各项自治权是坚持和完善民族区域自治制度的关键和核心。在现代社会中，多民族国家在解决国内民族问题的有效方式就是通过确立少数民族在宪法和法律上的各项权利及其保护，使少数民族积极地参与到国家和社会的建设来实现国家的统一和完整。作为国家各级政权体系，应以《宪法》和《民族区域自治法》的原则精神为指导，不断完善民族区域自治制度，充分尊重少数民族的各项权利，确保少数民族群体利益得到维护。首先，要加强宪法、民族区域自治法及其民族法律法规的落实、监督和检查，保障少数民族利益的实现。其次，在政治决策程序中设置相关少数民族群体代表，确保少数民族群体利益在决策贯彻机制中得到恰当的维护。最后，在此基础上，着力协调好两对关系：一是自治地方和上级国家机关的关系。就上级国家机关而言，应当依法保障和尊重民族自治地方的自治权利。对民族自治地方而言，作为地方一级国家机关，应当服从上级国家机关，各项权利的行使依照法律规定进行。二是行使自治权的民族和其他民族的关系。自治机关应保障本地各民族都享有平等权利，非自治民族与自治民族应彼此互相尊重。
第三，提高民族区域自治制度的整合效能。当今世界，多民族国家处理和解决内部民族问题的往往通过一定的制度安排和政策设计，有效推进少数民族群体的整体发展，并实现多民族国家的有效整合和多元统一。要推进我国多民族国家的政治整合进程，最主要的是要提高这一制度的整合效能。在国家统一的基础上，民族区域自治的框架内，我们通过必要的政策措施来满足各个民族的重大利益要求，以求保持国内民族关系的和谐、平稳，从而为包括各民族利益在内的整个国家的利益提供必要的保障。从多民族国家的角度来看，国家要充分地考虑到少数民族实行区域自治的自治权利，也要求自治地方和自治机关承担相应的义务，要从加强民族区域自治的族际整合效能的角度出发，不断推进民族区域自治制度的完善。在民族区域自治制度及其配套的具体制度的完善、发展和创新过程中，始终把国家利益置于至上地位，始终以国家利益为基本的出发点，“不能仅仅从少数民族的角度来考虑少数民族的利益和少数民族地区的发展，而是要从国家整体利益的角度来考虑少数民族的利益和促进少数民族地区的发展。”[15]同时，要把国家统一、民族平等作为民族政策的根本原则，加强民族团结政策和国家统一的教育，突出国家意识和共有价值观的核心地位。