论分税制的政策导向与地方财源建设的战略选择，本文主要内容关键词为：分税制论文,财源论文,导向论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制作为与市场经济配套和国际惯例接轨的一种规范而崭新的财政体制，它已经并将继续给地方财政经济发展带来一系列的深刻变革，其中尤以财源之变化为最大。地方财政收入的取得由包干制下的地方所属企业利税的单一渠道，变为地方税、共享税和中央返还三条渠道。这个变化的深层含义在于原来地方的主次财源格局将发生重大易位性变化，主财源转向中央，次财源留归地方。于是，分税制给地方带来的第一个冲击波就是：如何建设新财源。这一点已经成为地方的共同声音和普遍行动。但是从目前看，财源建设中也暴露出某些急功近利、“穿新鞋走老路”等盲目性和狭隘性。掌握不好，非但新的财源建设难以奏效，而且会导致资源的巨大浪费，要克服这种“盲目性”和“狭隘性”，别无选择，只有遵循分税制的政策导向，制定切实可行的财源发展战略，才能将地方财源建设导入正确的轨道和成功的彼岸。
一、政策导向：分税制的伟大之处在于它远远超出了财政本身，包容了党在新时期经济发展战略及其产业政策的相当丰富的内涵，只有吃透这些内涵，才能正确把握分税制的精神要旨。
（一）效益政策导向——分税制要求地方在经济工作中讲求经济质量，目的在于使我国经济发展尽快走上以经济效益为中心的轨道。去年出台实施的分税制方案，将直接依托于经济外延增长的增值税的75%和消费税的全部划归中央收入，将各种类型的非金融性地方企业所得税和上交利润划归地方固定收入。税收历来是调节经济的重要杠杆。这样对税种的划分，决不单纯是中央与地方之间在分“蛋糕”上的利益调整的简单问题，它显示出强烈的政策导向性。这种政策导向性是通过抑扬两个方面来实现的，从抑的方面看，分税制将75%的增值税和消费税的全部划归中央，实质是在很大程度上对地方以往偏重速度型发展的经济思路采取了限制措施。在原财政包干体制下，由于来自多方面的短期行为的作用和体制政策不完善所形成的扭曲的利益机制的驱动，靠扩大外延拉动经济增长，片面追求价高税大产品，成为地方发展经济的普遍“冲动”。尽管许多企业明知投产之日就是亏损之时，但是因其属于税大利小，以税补亏，尚有财政利益可得，所以照上不误。旧体制呼唤出来的诸如此类的不良惯性，使国家产业政策以至于税收杠杆的作用都降低到零，甚至出现负向效应。中央旨在用课征高额税收，以限制某些产品生产，促进结构调整的措施，反而被地方用来扩大这些产品生产而获取更多的财政利益的手段。因此盲目建设、结构趋同、效益低下，成为地方经济发展中的通病。至于以经济效益为中心，只能作为良好的愿望存在于官方讲话之中，根本无法在实际中贯彻落实。分税制将这部分靠外延拉动培植起来的财源的绝大部分划归中央，实质就是基本断了地方片面靠上项目、抓产值的生财之道，逼着地方向注重经济效益转轨。从扬的方面看，分税制将地方企业所得税和利润划归地方固定收入，并成为地方的主要财源。这对地方注重提高企业效益给予了极大的财政利益诱导。地方要壮大财源，就必须增加所得税的总量，而所得税的依托是利润，利润增加的唯一途径是提高企业的经济效益。这样一种抑扬结合的财政体制调节机制，就为真正贯彻实施中央多年倡导的以经济效益为中心的经济发展战略，提供了有力的经济效益支点。
（二）产业政策导向——分税制控制地方发展第二产业，支持发展第一产业、第三产业和非国有经济，目的在于提高一、三产业和非国有经济的比重，逐步实现产业结构、经济结构的合理化和高级化。分税制方案在把第二产业和商品流通环节的主要流转税大部分集中到中央的前提下，将包括农牧业税、农业特产税、屠宰税、营业税、房产税、契税、土地增值税、车船使用税、海洋石油以外的资源税和个体私营经济税收的大部分等划分为地方税，同时对农业税计税价格和资源税税率作了调整。中央对地方收入的这一界定，曾一度引起了某些误解和微词，地方的同志以为中央将大宗税源拿走，将零散税源甩给地方，有失公平，因此抱怨不喋。其实这种理解是不全面的，只看到其表面现象，没看到其内有实质。这一收入界定的内在实质在于，中央对此用心良苦，旨在通过不同属性的税种的配套运用，综合体现产业政策的导向和产业结构的框架。首先是鼓励发展第一产业。我国的农业和采掘业一直是作为原料生产对待的，没有将其当作直接的财源去建设。因此投入不大，发展不快，财政回报率不高。农业现代化水平低，抗御自然灾害能力弱，生产不稳，劳动生产率低下。采掘业发展缓慢，所提供的原材料远远不能满足经济发展的需要。分税制下，农业四税和资源税为地方收入的主要来源之一，必然促使地方加快第一产业的发展步伐。其次是鼓励发展第三产业。第三产业是我国产业链中的一个薄弱环节，集中表现在为物质生产服务的一切社会服务行业均不够发展，在规模和水平上都不能满足国民经济发展和人民生活改善的实际需要。分税制将营业税划归地方，目的就是让地方深入发掘第三产业这个很有潜力的财源。第三是鼓励发展非国有经济。非国有经济是一种与市场经济休戚与共的经济成分，它机制合理，投入产出回报率高。由于长期计划经济一统天下，国有经济独霸舞台，非国有经济在夹缝中生长，速度相当缓慢。分税制将私营经济税收的大部分划归地方收入，就是让地方加大发展非国有经济的力度。第四是控制第二产业的发展。从外延上扩大再生产——片面追求产值最大化——盲目发展加工业，是财政包干体制下形成的经济怪圈，致使地方产业结构畸形化发展。分税制将主要流转税收入的大部分集中到中央，就是促使地方将发展经济的热点由第二产业向第一、三产业和非国有经济转移。分税制通过上述“三鼓一控”的政策导向，逐步理顺三次产业之间的关系，将产业结构不断推向合理化和高级化。
（三）资源政策导向——分税制引导地方加强对国有土地占用、转让和房地产交易的管理，目的在于节约使用土地，防止国有土地资源流失。我国是土地资源相对贫乏的国家，现阶段发展建设资金又十分紧缺。因此如何促使各级政府有效地加强对土地资源及其收入的管理，不仅具有长远的历史意义，而且具有重大的现实意义。我国对外开放的一个突出特点是房地产业先行。从沿海到内地，大凡开放地区无不从房地产业率先开始。各种开发区曾遍及大江南北，红火一时。房地产开发和买卖作为一种新兴产业迅速崛起。如果运作得好，必将成为地方的一个重要财源。但是，从全国大部分地区看，由于原来财政体制对来自国有土地转让和耕地占用的收入给地方所留甚少，严重影响了各级地方政府管理土地资源及其收入的积极性。甚至在有偿转让土地使用权和用土地使用权投资入股兴办合资、联营企业等房地产业发展过程中，竞相制定对外商、外埠投资者过分优惠的土地批租及合资作价政策。不仅造成大量土地资源的严重浪费，而且导致了国有土地资源收益的巨额流失。长此下去，必将给我国有限的土地资源带来无法挽回的损失。中央及早意识到了这个问题的严重性，在分税制方案中，将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税连同土地使用权有偿转让收入，全部划归地方固定收入。土地资源开发、转让的责、权、利统归地方，这就从财政利益机制上解决了地方政府对土地资源及其收入管理能否真正关心的问题。对于节约使用土地，防止国有土地资源流失将起到巨大的制约作用。
（四）行业政策导向——分税制抑制地方过多发展烟酒业、高耗能产品、高档奢侈品和金融企业，目的在于节约利用不可再生产资源，防止金融领域的过度竞争。分税制方案，在对烟酒、化妆品、护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮及焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等11类产品加征消费税的基础上，把消费税和地方及外资金融性企业所得税划归中央收入。这是运用财政利益机制促使地方不能再无限制地发展烟酒、石化、化妆及贵重首饰制品、鞭炮焰火、小汽车和摩托车等生产。因为这些行业过度发展，既不符合国家产业政策，又会造成资源的极大浪费。由于这些行业税率较高，加之财政包干体制下的利益驱动，地方对其发展表现出极大的兴趣，呈现难以抑制的势头，给产业结构调整带来了诸多麻烦。此外，与地方政府为发展经济筹资相呼应，各种非银行金融机构竞相创办，既造成了金融秩序的某些紊乱，又出现了金融领域的过度竞争所引发的金融效率衰减。分税制以其鲜明的政策导向，对烟酒、高耗能产品、高档奢侈品和金融性企业提出严格的限制，这就在很大程度上保证了国家不可再生资源的合理利用和统一行业政策的贯彻实施。
（五）支出政策导向——分税制促进地方对财政支出实行总量控制，结构优化，目的在于实现财政职能的根本转换。传统经济体制和财政体制下的财政职能是办事无所不管，花钱无所不包的万能“管家婆”。管行政事业“吃饭”，管企业亏损退库，管公共设施建设，管经济发展投资。总之，除了企业负担的之外，剩下的财政全包全管，这是同计划配置资源，政府主办经济的体制一脉相承的。致使财政“小马拉大车”，收支矛盾日益尖锐化。于是乎，全国财政理论界千呼万唤，要摆脱财政困境，要重建财政。但是在传统的经济和财政体制下，这些呼唤只能被束之高阁，无法实行，体制不变，观念无改，操作难行。市场经济体制确立并实施之后，为解决财政困难带来了希望的曙光。大家形成了基本共识：摆脱财政困难的根本出路在于实现财政职能的转换，即将财政职能转到其应当起作用的领域，找到财政的最佳位置，恢复财政的本来面目。这就要求财政将其职能从一切不该管的领域自觉退出，同时向一切该管的领域主动延伸。就其基本方面来说，财政至少应该从竞争性的生产建设领域退出，向垄断或基础性的生产建设领域延伸；从直接管理经济的领域退出，向间接调控经济的领域延伸。从而实现向公共型财政的转轨，将财政由“管家婆”、“大出纳”的地位提升到政府调控经济的左膀右臂的地位。但是市场经济体制的确立和实施，还只是为财政职能的转换，提供了希望和可能，要真正讨诸实施，还必须有相应配套的财政体制的作用，分税制就是这样一种与市场衔接、配套的财政体制。分税制方案，将60%的财权集中到中央，将60%的事权下放到地方，其差额部分实行中央对地方的转移支付制度。这一体制给地方带来的直接影响是收入少一大块，支出强化了对中央的依赖。其政策导向是要求地方在调整财源的同时，必须对支出实行总量控制，结构优化，效益提高。甚至要从支出领域开辟替代财源，鼓励行政事业单位创收，以冲减财政支出。随着财政在财源建设和支出方面的职能的全面调整，必将客观地带来财政职能的根本转换。
二、战略选择：地方财源建设的根本点在于，循着分税制指示的方向，结合地方政府发展经济的总体框架和现有经济优势，充分贯彻产业政策，重塑出结构合理，效益显著，后劲十足的地方财源新格局。
我省产业结构的现实是，由于传统体制和国家宏观政策的作用，我省作为一个资源大省形成了一套畸形、落后的产业结构，即资源型、原子号、初加工和重型化。这样的产业结构就决定了它投入大、周转慢、产出低、效益差；这样的产业结构就决定了它是为国家奉献型的经济，仅价差一项每年就要贡献几百亿元；这样的产业结构就决定了财政收入的80%以上由国有企业来承担。要改变这种产业结构，就必须遵循分税分级财政的体制要求，从强化本省财政利益机制出发，在搞好国有企业的基础上，加速开辟经济发展的“第二战场”，发展多种经营、精深加工和替代产业，尽快将我省经济发展和财源建设引一条低投入、高产出、快积累的路子。在财源建设的战略选择上应侧重五个方面的着力点：
（一）开拓效益型财源——搞好国有企业改革。我省是计划经济比重较大，持续时间较长的省份。国有经济理所当然地成为地方经济的主力和财源的骨干，国有企业提供的产值和税利都在80%以上。可以毫不惭愧地说，国有经济为全省、全国的经济、社会发展做出了不可磨灭的贡献。但是，由于外部环境和内部机制等诸多不良因素的影响，致使国有企业陷入了空前的困境，甚至面临着殊死的考验。开工不足，负担沉重，效益低下，吃饭难保是其空出的矛盾。据资料表明，全国国有企业百元资金创利2.7元，其中1/3明亏，1/3暗亏，只有1/3盈利。而目前我省国有企业贷款负债率一般在70%以上，并有相当一部分企业资不抵债。这种严重超过警戒线的资产——负债结构说明，绝大部分国有企业已利不抵息，根本无效益可言。因此，我认为，存在就是现实，尽管国有企业面临千难万险，我们决不能弃之不管，另起炉灶。相反，要在国有企业困难的时候“拉老兄一把”，把既有的财源阵地巩固住。但是拉的办法必须是以深化改革为手段，以提高效益为目标。一是改革巩固大部分。西方人做生意注意掌握法律，我们搞经济，至少要注意掌握政策和机遇。由年初开始实施的中央关于重点深化国有企业改革的决策，是我省搞好国有企业的极好机会。我们应当利用这次机会所能给予地方的一切优惠政策和有利条件，把现有国有企业尽可能搞好。搞好的关键在于按照产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的思路，加强企业外部环境的再造和内部机制的重塑。用公司制等现代企业制度彻底改造现有国有企业，从根本上解决国有制与市场经济之间存在的矛盾。二是以副养主一部分。按照省委关于开辟经济发展“第二战场”的要求，搞好国有企业的多种经营、精深加工，达到以小养大，以副养主，通过反哺进而搞活国有经济。三是转让出卖一部分。对于那些小型国有企业，具有竞争行业特点，要转让出卖一部分，既有利于放活企业，又有利于减轻财政负担。四是破产关停一部分。《企业破产法》已公布实施，对于那些违反国家产业政策，又长期扭亏无望的企业坚决实行破产关停，以防止带来更大的损失。总之，要通过一系列的效益监督机制，促使国有企业减亏增盈，提高经济效益，增加所得税，进而增加地方财政收入。
（二）开拓基础型财源——加速发展农业和资源采掘业。农业和资源采掘业都是我省的自然优势。在旧体制下，由于各种政策上的原因，致使这两业贡献大、补偿小、缺后劲，非但没有成为地方的经济优势和得力财源，相反甚至在一定程度上成了财政的包袱。但是分税制已将农业四税和海洋石油以外的资源税划给地方，同时提高了农业税的计税价格和资源税定额，使第一产业财源在地方总财源中的地位明显提高。因此，不能不引起各级政府对第一产业财源的高度关注。从农业看，土地是万物之母，在分税制下，土地是万财之源。一是抓好粮食生产基本财源。在大力发展“两高一优”大农业，采取政策调动农民将尽可能先进的技术应用于粮食生产的基础上，主要是通过发育全省乃至全国统一的农产品市场和要素市场，引导农民按着需求结构的变动和地区比较优势的变动，调整产业、产品结构，达到提高单产，稳定总产，增产增收，壮大财源的目的。二是抓好经济作物重点财源。农林特产税是农业四税中最有增长潜力的税种，它主要依托于农林特产品的生产。但是目前的问题是，特产税税源分散、特产基地基础差，特产商品率低、增值小、财政回报率不高。因此，当务之急是地方各级政府要鼓励农民对特产进行系统开发、规模经营。例如可以按一县一品、两品的模式进行运作。地方财政部门可以通过支农周转金、建立农林特产科技开发基金、实行农村股份制、合作制等多种形式，增加对农林特产资源开发的投入。同时要层层建立生产基地，实行生产、管理、销售“一条龙”的服务体系，让农林特产品走向大市场，创造大财源。三是抓好养殖业后续财源。农村蛋禽和畜牧业是一种后起之秀，前途无量的产业，它已成为我省县域经济的基础环节。双城市将农村奶牛业与城市乳品加工业配套发展，每年市财政得税收5000万元，农民获收入15000万元。 当前关键是地方各级政府应通过各种必要手段，引导农村养殖业向规模化、科学化、效益化发展。从资源采掘业看，我省的煤、木、油等产业仍是我省得天独厚的优势，因为这些资源尚处于中年期，远没有枯竭，资源永远是国家的瓶颈产业。现在遇到的困难是产业单一、价格管制、运力不足、资金拖欠等客观原因造成的。只要国家大力扶持，企业改善经营管理，尤其按照省委的决策，积极开辟“第二战场”，发展精深加工和多种经营，包括非煤、非木、非油等主业之外的产业，就能使我省的资源采掘业枯木再逢春，更上一层楼。连同农业整个第一产业的财源，将成我省地方财政的重要支柱。
（三）开拓生力型财源——大力发展非国有经济和第三产业。古老的计划经济曾给我们黑龙江人带来过几多欣喜、骄傲和满足。“一五”时期的156项黑龙江有22项。这份不算薄的家底， 既奠定了黑龙江的国民经济基础，也培植出黑龙江人的固有的经济工作思维定式，项目“一大二公”，产品“傻大黑粗”。企业和产品文化反映了一方水土的文化，自我欣赏冲淡了忧患意识，荣耀感吞噬了危机感。正当我们陶醉于资源大省、“三大动力”、“十大军工”，并通过各种名义大上国有企业的时候，南方各省正乘改革开放的春风，掀起向非国有经济和第三产业进军的浪潮。十年改革风雨骤，已是山花烂漫时，非国有经济和第三产业一跃成为地方的主体财源。而当我们发现国有经济衰落，职工待业率上升时，才意识到十年改革最大的落伍，是没有把非国有经济和第三产业搞上去。正是因为非国有经济和第三产业占国民经济的比重过小，才使我省国民经济的抗风险能力大大降低。省委看到了这个差距和危机，作出了在搞好国有企业的同时，开辟经济发展“第二战场”的决策。这是黑土地迎来的加速经济发展的又一个春天。我们应当把省委决策要求与分税制政策导向紧密结合起来，真抓实干，打好发展非国有经济和第三产业的翻身仗。为此，必须坚持生产力标准，遵循“三个有利于”原则，只要生产发展快，提供税利多，对财政贡献大，不论什么经济成份，政府都应一视同仁地给予政策、资金上的扶持，使之成为新的财源生长点。在发展非国有经济上，要采取一切强有力的政策措施，放手发展个体私营经济，城乡股份制合作经济、乡镇企业、区街经济、三资企业，尽快提高地方财政收入来自非国有经济的比重。我省发展第三产业的潜力很大。发达国家第三产业占GNP的比重一般为60—70%， 我国一般为25%左右，而我省则大大低于全国平均水平。现实差距大，说明发展潜力大。因此我们应该在总体规划、政策引导的前提下，要采取一切突破性的过硬措施，最大限度地动员社会各方面的力量兴办第三产业。除了巩固现有商品流通业之外，还要大力发展社会保障业、房地产业、劳动就业服务业、科技事业及科技服务业、信息咨询服务业和广告业、交通运输和邮电通信业、市政公用事业、居民服务业、旅游业、农村社会化综合服务业、地质勘查业、环境保护业、教育事业、文化体育业、卫生事业、视察福利和社会服务业等。加快发展第三产业，应以提高现有第三产业的社会化程度和经济效益为中心，大力发展智力型、劳务型，以及与科技管理现代化相配套的新兴产业。把传统的服务与现代服务有机结合起来，建立起符合我省省情的第三产业体系。通过大力发展第三产业，既可以大量增加营业税和土地增值税等地方财政收入，成为地方的支柱财源，又可以克服经济增长的瓶颈制约，改善投资环境和居民生活条件，创造更多的就业机会。
（四）开拓潜在型财源——加强预算外资金和国有资产管理。认真研究分税制的政策导向，还可以发现它对指导财源建设的引伸意图。要求我们不要忽略对早已潜存在于经济生活中的既成财源的管理。这种财源无需投入，只要相应调整政策，就会使过去散在的财源收入财政囊中。此外还应使闲置的资源得以生效。这就是加强预算外资金和国有资金的管理。从壮大财源角度加强预算外资金管理，就是将其收归预算内统一调度安排，以缓解地方财政资金紧张的矛盾。预算外资金本来就具有财政资金的属性，它是国家党政机关、企事业单位，在正常工作中通过某种服务所取得的收入。本该上交财政，但出于财政高度集中的传统计划体制下，调动地方单位积极性的考虑，将这部分资金放在预算外管理。这在当时是有一定道理的，然而时至今日，市场经济体制和分税制财政体制的实施，都对财政预算内处资金的规范统一管理提出了强烈的要求。不如此，便会给地方经济发展带来无穷的消极作用。预算外资金是“大锅饭”财政体制下采取的一种临时对策。分税制后，中央与地方是分权的，加之中央拿去收入大头，地方财力趋紧，根本没有必要再从趋紧的财力划出一块给别人去花。何况预算外资金增长快、数额大，基本与预算内资金等量齐观。任凭这样一大块资金去搞“自由化”，显然是不明智的。既使地方损失了财源的半壁江山，又使国家宏观调控削弱，还使政府与企业、中央与地方的分配关系很难规范。因此，将地方财政预算外资金归并到地方预算内统一管理已势在必行。这件看似是财政上的事，但必须由地方政府拍板，方可实施。具体可以采取“软着陆”的办法。例如在不涉及各级财政基数，不影响财政分级管理的原则下，将预算外资金归并到各级财政预算内统筹安排，依法管理。今后地方财政资金不应再有预算内外之分，以便地方政府统筹资金，搞好地方财源建设。从财源建设角度加强国有资产管理，就是要提高国有资产的运营效益。一方面，地方政府作为现有国有企业资产的所有者，应该千方百计促进其存量资产的合理流动，提高其运营效益。既可以凭借国有资产参与企业分红，又可以向企业再投资。使长期沉睡闲置的国有资产，不断生出效益，以扩充地方财源。另一方面，国有土地作为国有资产的一部分，也必须通过有偿使用，增加财政收益。主要是尽快完善有关制度，正确引导房地产业发展，防止土地和房产交易中的财税收入流失。使地方财源不断注入新活力。
（五）开拓替代财源——鼓励行政事业单位节支创收。分税制在地方财源建设上提出一系列鲜明的政策导向的同时，也在财政支出上直接或间接提出了一系列值得探索的问题。一方面如何在支出中节支。这是一个古老的话题，但是分税制却赋予它以崭新的含义。如果说分税制以前讲节支是为了当年财政收支平衡的权益之计，那么分税制以后讲节支则是为了实现财政职能转轨的长远之策。因此各地要从深化财政改革，转换财政职能的高度来认识和操作今天的节支工作。既要有魄力，又要有远见，还要有招法。有魄力，就是要看到分税制对地方财政的一个重要警示，是非压支出不可。因为分税制后，无论从近期还是长期看，地方财源增长不会很快，由中央转移回来的支出基本戴帽下达，成了“僵化”支出，地方调剂余地很小，收支平衡将构成地方财政的长期压力。在平衡的压力面前，首要的就是砍支出。有远见，就是地方要认识到这种支出砍法，是长久地砍掉一部分支出，而不是象原体制下的砍法，今年砍明年还可以恢复。因此，在砍支出时，要瞻前顾后，照顾到左邻右舍的各类支出项目。要做到砍之合理，砍之服气，砍之有效。有招法，就是当前最重要的是应做好支出项目的模低测算工作，同时首先将原体制下支出中“几保几压”的项目规范化起来，然后再考虑向补贴性、福利性等其它支出项目扩展。从而达到净化和优化财政支出的目的。另一方面，如何从支出中创收。支持行政事业单位创收是个新的正在试行中的办法。目前的矛盾焦点在于，创收运作机制不规范，效益目标难实现。各地更多的是在用旧体制下的一套观念和办法管理行政事业单位的创收，脱勾不到位，政策不托底，使责、权、利很难在创收单位落实，出现了效益导向隐晦化，财政效益负向化，非但没能替代财政支出，反而让财政倒贴了许多。因此，从财源建设的角度抓行政事业单位创收，就要敢于动真刀真枪。先把规模搞起来，组织行政事业单位创收集团，并由目前公益型、事业型、福利型尽快向自负盈亏、自主经营、自我发展，自我约束的企业型转变。再从政策上实行分类发展，重点培植，逐步同原单位脱勾。最后是抓住效益这个“牛鼻子”，通过合理的财务管理办法，鼓励创收单位追求效益的最大化和公开化，并由以收抵支逐步向定额上交过渡，真正体现替代财源的效益作用。
三、对策取向：在分税制下建设地方财源，是一项全新浩大的系统工程，它要求建设者们，有胆有识，胸怀全局，立足地方，思维辩证，深谋远虑，善于操作。
这一政策取向，集中体现在应正确处理财源建设中的八个关系：
（一）正确处理摸式选择与当前操作的关系。按照分税制的政策导向重塑地方财源，首先必须制定财源发展规划或称选择财源建设模式。一个地区究竟选择一种怎样的财源模式，必须根据当地的实际情况来确定。重点应该考虑当地自然资源、产业基础、技术力量、管理水平、市场走势、经济战略以及国家产业政策和分税制的意图等等，使财源模式既具有地方特色，又科学合理，切实可行。并应通过当地人民代表大会立法认可，以保持其模式运转的连续性和实效性。防止由于目前政府官员的更替及其某些急功近利的短期行为，可能带来模式执行中的改变或中断。但是我省目前在财源建设上已经表露出某些带有盲目性的迹象，主要是不注重选择财源模式，而只注重盲目操作。各地面对分税制后地方财源格局骤然变化，资金运行急剧紧张的压力，“火烧眉毛——只顾眼前”。从解决当前困难出发，什么来钱抓什么，开始了所谓的财源建设进程。由于这种财源建设是在模式欠缺，思路不清的条件下进行的，难免出现盲目建设，脱离实际，事与愿违的问题。因此，各地要真正搞好地方财源建设，就必须十分注意财源模式选择与财源建设操作的结合，使财源建设工作一开始就走上功省效宏的健康轨道。
（二）正确处理中央财源与地方财源的关系。目前我省地方财源建设中一个值得注意的问题是，有些地方还在用旧体制下的偏狭观念来指导今天的财源建设，难免有失偏颇，误入歧途。主要表现在对中央财源与地方财源的关系上不能正确地把握。认为既然分税制是分税、分权、分征、分管，中央与地方分级组织收入，分别安排自己的事情。所以对中央级财源无须多顾，甚至在选择地方财源项目时，尽可能选择有利于地方而不利于中央的。这实质是旧财政体制下的互相“挖墙角”的偏狭观念作崇。在财政包干体制下，按企业隶属关系划分收入并实行总额分成，这种“大锅饭”的财政体制，促使中央与地方之间互相“打埋伏”、“挖墙角”的现象司空见惯。地方为了少向中央上解或多争取补助，往往采取对企业少收，藏富于企业，然后地方用钱时再向企业摊派的做法。然而，在分税制下建设地方财源，这种旧观念已经过时，甚至会导致错误。因为分税制改革的重要目的之一，就是要解决中央与地方互相“分心眼”的问题。对不同级次政府的税源的划分一般都是你中有我、我中有你的，只是份额大小有别而已。即使是上划中央比重很大的消费税和增值税，其基数和部分增量仍是地方的，况且增幅大小直接影响着中央对省的税收返还。因此，各地在财源建设过程中必须兼顾中央与地方两级财源的同步增长。
（三）正确处理国有经济与非国有经济的关系。分税制下的方财源建设，是对既有财源格局作重大调整基础上的重建，它的总体指导原则是建设多元结构的效益型财源，包括多种经济成分和多种产业方式。因此如何正确处理各种经济成分和产业方式之间的关系，便成为地方财源建设成败与否或质量高低的重要方面。从我省看，其中主要是正确处理国有经济与非国有经济的关系。非国有经济是我省的短腿，甚至可以说是空白。况且，非国有经济是一种同市场经济最接近，投入产出效益好，财政回报率高的经济成分。南方各省十年改革，经济腾飞，主要是靠非国有经济起家的。我省要加速发展地方经济，追赶南方先进省份，也必须在很大程度依托非国有经济的高效驱动。省委关于开辟经济发展“第二战场”，发展非国有经济的决策无疑是非常正确的，必须义无反顾、不折不扣地贯彻实施，以补长我省非国有经济的短腿，完善财源结构，提高整体效益。同时，也必须冷静地看到国有经济是我省的骨干财源，是我们的家低，国有经济之所以能在我省大规模发展，也是有它的客观根据的，绝不能轻易放弃。要抓住中央重点深化国有企业改革的有利时机，通过内转机制，外造环境，把我省国有企业搞活搞好，扭亏为盈，再创辉煌，重振雄风，使之发挥骨干财源的应有作用。
（四）正确处理农村财源与城市财源的关系。这是着眼于区域经济的问题。经济发展的规律性是多方面的，它既有模向对各类经济比例的配置，也有纵向产业链条长度的延伸，还有纵横交织的区域范围的连动。区域经济也可以有不同的划分，诸如省域经济、市域经济、县域经济、乡域经济等等。我省九十年代初搞的县域经济，就属于这类经济。它的优点在于可以统筹安排区域内的各种生产要素，可以综合设计区域内的经济发展目标。形成一个相对独立而完整的经济发展小气候。有利于经济在一个区域内高度成熟发展。正因为如此，我们建设地方财源的过程中，必须坚持区域经济的思路，将农村和城市两大块财源的建设，在一定区域内有机统一起来。我省目前尚存在的问题是，农村财源结构残缺，基础薄弱，城市财源结构失衡，效益不高。因此，我省在制定地方财源发展规划时，应将这两块财源综合起来考虑，并针对其薄弱点，采取相应的有力措施，以使其全面发育，连动提高。城市财源要以国有企业为“龙头”，以非国有经济和第三产业为“两翼，”以提高效益为中心，加速改革、改造和发展。农村财源要以基础、开发、综合、科技、效益等先进农业观念为指导，全面开拓粮食生产、种植养殖、乡镇企业、商品流通、个体私营经济等财源领域。完善结构，夯实基础，再图发展。在城乡之间逐步形成种养加“一条龙”、“贸工农一体化”等一系列有机联系的区域经济机制，达到富省富区、富县富民的目的。
（五）正确处理开发财源与控制支出的关系。当前我省在建设财源中也流露出另一种倾向，只重视开源，不重视节流。以为分税制后对地方财源冲击最大，地方当前要紧的是缺钱，至于支出，本来就已压到不能再压的程度，在缺钱的情况下，再压也没大油水。因此，只有抓财源建设，把“蛋糕”做大，大家才能免于挨饿。于是乎，一个大抓财源建设的热潮迅速在黑土地上广泛掀起，奔腾不息。这无疑是件好事。但是也要冷静地看到，这种热潮背后所附带而来的某些盲目性，特别是忽视支出控制的片面性。当然，这种倾向表现的程度也不一样，财政日子比较宽松的地方，强调开展财源多，控制支出少；财政日子比较紧张的地方，则强调控制支出多，开发财源少。正确的做法应当是将二者结合起来，做到开源与节流两手抓，两手都要硬。因为开发财源是当务之急、必须抓好，控制支出也是分税制所要求的，节支就是增收，并且来得更快。因此过去一些好的节支做法也不能丢掉。这样在开源中节流，在节流中开源，我省地方财源必将生生不息地涌现出来。
（六）正确处理财政效益与经济结构的关系。一般说来，发展经济与财源建设应该是等同的，政府发展经济的战略也就是财源建设的战略。但是具体说来，发展经济与财源建设又是有一定差异的，这种差异性表现为经济与财政各有各的特定角度和利益选择，因之难免导致二者的某些错位。这种错位在财政包干体制下，由于财源划分不规范，表露很不明显，在分税制条件下，财源按税种和行业划归不同级次的政府所分享，不同的经济发展模式和产业结构，给不级次的政府带来的财政利益份额差异很大。因此，政府在地方财源建设中必须兼顾好经济结构与财政效益的关系。在设计和调整经济结构时，要充分考虑到财政体制环境的变化及各产业发展对地方财政的回报率。同时，也不能把获取更多的财政效益作为调整经济结构的唯一原则，还必须考虑地方经济结构的合理性和经济发展的各种制约条件以及社会目标。因此正确的处理办法是，既要避免为争得部分财政效益而损害经济结构的合理性，又要防止不顾财政效益而片面追求经济结构的齐全和完整。努力实现财政效益最大化与经济结构合理化的高度结合。将地方财源建设真正植于经济发展的沃土之中。
（七）正确处理自我生财与间接生财的关系。进行地方财源建设离不开资金投入。那么在分税制条件下，主要靠谁来投入，这里既涉及到对传统观念的转变，又涉及到理论与实践的创新。在传统的经济和财政体制下，政府用计划手段配置资源，集中表现为靠财政独家投入来拉动经济增长。单一的经济结构与统收统支的财政体制是相联并生的。再生产规模主要取决于财政对生产领域投入资金的状况。财政生产建设性支出规模，既决定着国民经济增长规模，也决定着财政收入可能增长规模。与之相适应，在财源建设上就形成一套以自我生财为中心的理财观念。在理论认识上表现为突出财政生产性；在实践上则表现为财政投资向有利于增加财政收入领域倾斜。这种自我生财观念是旧体制下的产物，同市场经济和分税制都是矛盾的。财政配置资源属于政府行为，坚持自我生财观念，政府投资大量进入盈利性生产领域，并向能够增加财政收入的产业、产品倾斜，势必对市场配置资源产生排挤效应，不利于产业政策的贯彻和产业结构的优化。从我省财源建设的实际看，自我生财的观念依然根深蒂固，有些地方说到建设财源需要投入时，总是慨叹财政生产性支出能力弱化，今不如昔。一种“如欲平治天下，当今之世，舍我其谁也”的无奈之情溢于言表。结果“旧路新走”，“老话新谈”、“换汤不换药”的现象十分普遍。长此下去，结构调整，财源建设将会无望。应该看到，随着市场经济的发展和分税制的实施，财政已失去直接投资、自我生财的必要和可能。这种情况下，还硬要坚持自我生财的观念就会使政府作茧自缚，危害财源建设的大局。明智的选择应当是采取间接生财的做法，到财政直接投资之外，去寻求依靠各种政策推动经济发展，促进资源配置优化，提高经济效益，增加财政收入的生财新道。
（八）正确处理政策调动与行政制约的关系。世间一切事物都离不开人的因素，尤其在中国这样法制不健全的国家，人的因素更是至关重要的。好的人才可以成就一项事业，可以造福一方；差的人才可以毁坏一项事业，可以造孽一方。建设地方财源也有一个用人和管人的问题。省委将用好干部，用好人才作为实施开辟经济发展“第二战场”的三个支点之一，是十分英明正确的。这一点对于地方财源建设完全适用。因此各地应尽快组织起由党委挂帅、政府牵头、有关部门参加的强有力的财源建设领导班子或协调委员会。并明确责任，落实措施，兑现政策，奖罚分明。将财源建设中的农业生产、乡镇企业、非国有经济、第三产业、经济效益，特别是财政收入等主要指标，都细化、层层落实到人头，并实行严格的考核制度，把政策调动与行政制约结合起来，对在财源建设工作中政绩突出者，分别给予相应的物质鼓励和提拔重用等奖励措施；对政绩平平，甚至玩忽职守给财源建设带来重大损失者，应给予经济上重罚和政治上免职等处罚措施。尽可能避免财源建设中的因领导者更替或个人偏好、思想情绪，急功近利等人为因素的干忧，确保地方财源建设各项目标的如期实现。
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