联合国维和行动：现状与挑战，本文主要内容关键词为：联合国论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国维和行动是为了防止、控制和解决冲突而由联合国授权并指挥的，经冲突方同意后实施的非武力性行动。人们通常以冷战结束为界，将联合国维和行动划分为第一代（即传统型）和第二代（即复杂型）维和行动。本文将对20世纪90年代以来联合国维和行动所出现的最新变化及其对维和行动的影响进行分析，并在此基础上解读联合国维和行动面临的主要挑战。
联合国维和行动的现状
与冷战时期的第一代维和行动相比，冷战结束后开始的第二代维和行动出现了一系列显著的变化。联合国维和行动的现状呈现出以下一些特点。
1.维和战略从“维持”和平向“预防”和“巩固”和平发展
冷战期间，维和行动的开展主要是为了避免美苏两个超级大国迎头相撞从而引发新的世界大战，因此，维和行动的目标重在“治标”：即“维持”和平。这个时期的联合国维和行动不谋求也不可能从根本上解决冲突，更不用说消除冲突的根源。90年代初期，联合国在柬埔寨和莫桑比克等地维和行动的成功增强了联合国维护世界和平与安全的信心。联合国秘书长加利1992年6月发表的《和平纲领》中提出了预防外交、促成和平（注：“促成和平”译自英文“peace making”，也有的文献将其译为“缔造和平”。）、维持和平、建设和平等一系列旨在“治本”的新措施。预防外交就是在争端发展为冲突前设法解决争端；促成和平就是在冲突发生后通过各种外交手段使冲突得以停止；维持和平就是在冲突停止后使和平得以维持，并为全面解决争端创造适宜的条件；建设和平就是利用维持和平所创造的有利条件，采取政治、军事、经济等一系列措施使和平得以巩固，以防止冲突的复发。（注：和平纲领第21段.http：//www.un.org/chinese/aboutun/sg/report/hpgl.htm）《和平纲领》的提出，标志着维和新战略的诞生。
联合国维和战略的调整得益于冷战两极格局崩溃所带来的国际对话与合作的加强。在此之前，出于冷战的需要，美国和苏联在世界各地的局部战争中各自寻找自己的代理人，并借此扩大自己的势力范围。这个时期的维和行动只能实现停火或停战的有限目标，不可能从根本上削除冲突的根源。冷战结束以后，国际关系出现了新的发展，大国之间的对话与合作比冷战时期大为加强，联合国维和行动获得了更为广泛的国际支持，这为联合国维和行动向广度和深度发展提供了可能。
2005年3月21日， 联合国秘书长安南向联大递交的名为《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》的报告（注：http：//www.un.org/chinese/largerfreedom/report.html），进一步强调了联合国预防冲突、维持和平和建设和平的作用。关于预防冲突，安南称：“对于联合国来说，最根本的任务莫过于预防和解决血腥冲突。尤其是，预防必须是我们所有工作的中心。”除了消除贫穷、促进民主、制止武器流通外，联合国还应该通过派遣特派团和进行预防性部署等方式开展预防性业务活动。（注：大自由：实现人人共享的发展、安全与人权第106段）关于维持和平，安南“呼吁会员国作出更多的努力，确保联合国具备切实维持和平的能力，与会员国对联合国的要求相称。特别是，我敦促会员国改进部署备选方案，在联合国安排框架内建立能够迅速部署的战略储备。”（注：大自由：实现人人共享的发展、安全与人权第112段）关于建设和平，安南说：“要防止冲突，就必须确保和平协定以持续和可持续的方式得到实施。然而，正是在这个问题上，联合国的体制有很大的漏洞：联合国系统中没有任何机构能有效地处理帮助国家从战争走向持久和平的难题。因此我建议，为进行这项工作，会员国建立一个政府间建设和平委员会，并在联合国秘书处内建立一个建设和平支助厅”。（注：大自由：实现人人共享的发展、安全与人权第114、115段）报告还对建设和平委员会的具体职能作出了明确的阐述。安南报告中关于预防冲突、维持和平、建设和平的建议是对加利《和平纲领》和继承与进一步发展。
2.维和行动由主要处理国际冲突转为主要处理国内冲突
尽管爆发新的世界大战的可能性更小了，但冷战结束并没有使世界更加太平，局部冲突的数量不降反升。但与冷战时期相比，冷战后局部冲突的性质发生了极大变化。原先的地区冲突主要发生于国与国之间，而冷战后的冲突则多为内战性质。在1998年的全部27起武装冲突中，只有2起为国际间冲突（埃塞俄比亚——厄立特里亚和印度——巴基斯坦）。德国海德堡国际冲突研究所年度研究报告称，2004 年爆发的87场暴力冲突中的36场严重暴力冲突无一发生于国家间。（注：2004年的战争少于往年.[德]南德意志报，2004—12—14.见：新华网，2004—12—21.http：//news.xinhuanet.com/world/2004—12/21/content-2362499.htm）维和行动也相应地由主要处理国际冲突转为主要处理国内冲突。据笔者统计，在1990年前的18项联合国维和行动中，属于国际冲突的共15项，而在1990起开始的41项联合国维和行动中，属于国际冲突的仅9项。（注：据联合国官方网站资料统计.http：//www.un.org/Depts/dpko/dpko/text.htm）
冲突性质的改变也同样改变了维和行动的性质。传统的维和行动处理的多为由领土争端和非殖民化运动引起的国与国之间的冲突，冲突的直接参与者通常是正规的国家军队，冲突的结果往往是领土的得失，维和行动履行的是军事职能。而今，冲突的主体由原来的国家变成为民族或种族利益、宗教信仰、政治权力和自然资源等而战的武装派别或持有武装的平民。与国际间冲突中的正规武装力量不同，国内冲突中的派别组织结构混乱，纪律松弛涣散，更少遵守“游戏规则”。冲突的结果往往是国家处于无政府状态，以及大量的平民成为冲突的牺牲品。因此，在维和行动中，组织和监督宪法选举、协助司法改革、提供人道主义援助和人权保护等民事职能大大增加，在许多任务区，民事职能取代军事职能成为维和行动的主要任务。维和行动由单纯的军事行动变为民事和军事共同行动。
3.维和行动职能由单一转向多元
第一代（即传统型）维和行动履行的全都是单一的军事职能，执行维持停火、隔离部队和监督撤军等任务。由于冲突根源复杂，第二代维和行动就其目标而言追求标本兼治，以治本为主，因此，维和行动的职能越来越复杂、多元。政治方面，维和行动有时必须充当临时行政当局，组织或监督大选，协助实行宪法或司法改革；经济方面，维和行动通过扫除地雷、修建基础设施、筹集资金等帮助冲突地区进行经济重建；人道主义方面，维和行动协助难民安置，提供食品和医疗等人道主义救助；人权方面，维和行动通过对当地机构的执法监督，确保基本人权得到保障和尊重。
虽然军事职能仍然是第二代联合国维和行动的一项重要职能，但在处理国内冲突的维和任务区，军事任务发生了重大变化，由原来的维持停火、隔离部队和监督撤军变为解散各派武装，组建统一的国家武装力量，安置前战斗人员。
4.维和行动部署方式由线性变为非线性
传统型维和行动主要部署于国与国之间的冲突地区，部署方式为线性部署。这个“线”是指起军事分界作用的边境线、停火线以及沿边境线或停火线设立的非军事区或缓冲区。维和人员沿军事分界线部署于两侧或一侧。
第二代维和行动主要部署于国内冲突地区。由于维和职能的多样性，维和行动的直接作用对象涉及整个冲突地区的全体人群，且冲突各个派别之间并无明确的军事分界线，因此，维和行动的部署呈非线性的全境部署方式。
5.维和角色增加，维和行动日趋混杂
在传统的维和行动中，联合国往往是唯一的角色，维和人员虽然来自不同的会员国，但都接受联合国的统一指挥。冷战结束后，由于维和行动数量和规模的迅速增大，联合国难以包办所有维和行动，加上其他国际角色努力谋求在国际事务中拥有更大的发言权，因此，区域和次区域组织、政府和非政府组织、甚至一些私营公司与联合国一道积极参与维和行动。一些国家自愿组成多国部队或临时国家联盟在联合国授权或没有联合国授权的情况下实施维和行动。这些组织或国家与联合国在维和行动中形成不同的合作关系：有的与联合国整合为一体，在统一的指挥系统内联合开展行动，称“整合型行动”，如联合国与欧盟和欧安组织在科索沃；有的分别与联合国在不同的指挥系统下有协调地开展行动，称“协调型行动”，如联合国与北约在科索沃，联合国与独联体在格鲁吉亚；有的虽然与联合国共同部署于相同的任务区，但并没有正式的合作与协调，称“平行型行动”，如在卢旺达；有的充当联合国维和行动的先遣队，在联合国完成部署准备后由联合国接管，称“继承型行动”，如西非经济共同体在利比里亚、澳大利亚在东帝汶。（注：Dr.Bruce Jones，Feryal.Cherif，Center on International Cooperation，NYU.Evolving Models of Peacekeeping Policy Implications & Responses.http：//coe-dmha.org/PKO/USA04/images/references/un-pk.pdf）这使维和行动日趋混杂。
但是，对于联合国来说，大量其他角色的参与在缓解联合国维和资源不足的同时，也对联合国维和行动造成一定的不利影响。一是地区组织和一些强力国家在联合国框架外开展维和行动给联合国在维和行动中的主导地位构成一定程度的挑战。二是角色的增加加大了参与维和行动的各个角色之间的协调难度。
联合国维和行动面临的主要挑战
尽管联合国维和行动在冷战后发展迅速，并且在纳米比亚、柬埔寨、莫桑比克、东帝汶等地获得了成功，联合国维和行动在维持世界和平与安全方面所发挥的重要作用已为国际社会广泛承认，但联合国维和行动也面临一些严峻的挑战。
1.“强力”维和挑战传统原则
同意、公正和非武力是联合国维和行动在实践中形成的重要原则。同意，是指维和行动的部署必须事先取得冲突方的许可；公正，就是维和人员对冲突各方都平等对待；非武力，就是维和部队除自卫外在任何情况下不得使用武力。这些原则在传统的维和行动中始终得到坚持，并且被证明是维和行动取得成功的先决条件。然而，联合国秘书长安南任命的专家小组2000年8月提交的《联合国和平行动问题小组报告》（即《卜拉希米报告》向“同意”、“公正”和“非武力”等传统的维和原则发出了挑战。关于公正与非武力原则，报告认为，“联合国维和人员部署后必须能够专业地完成任务。交战规则不应限制特遣队只能进行一枪对一枪的还击……在情况危急时，不应强迫联合国特遣队将主动权交给攻击者。”“公正性不等于中立性，或等于在任何时候对所有各方一视同仁，那种做法有时可能等于是姑息。维和人员不但在行动上有使用武力的理由，而且基于道义也不得不这样做。”（注：Report of the Panel on the United Nations Peace Operations第49、50段.http：//www.un.org/chinese/work/peace/report/top.htm）《卜拉希米报告》发出了“强力”维和的信号。但报告的目的显然不仅是为了发发信号而已，报告已经成为战地联合国维和特派团进行强力维和的理论依据。联合国驻刚果（金）维和特派团就对拒不放下武器的部族民兵开展了清剿行动。（注：新华社金沙萨电，2005—04—02）联合国海地维和军警也向当地的非法武装开展搜捕和缴械行动，并与非法武装发生枪战，造成人员伤亡。（注：新华网哈瓦那电，2005—03—31）
“强力”维和对维和行动的影响不一定是积极的。首先，对于传统原则在以国内冲突为主要背景的复杂维和行动中要不要继续坚持，国际社会的意见并不一致。这种意见分歧甚至可能在安理会中得到反映并失去广泛的政治支持。其次，“强力”维和所导致的使用武力的增加，可能使维和部队成为冲突的一方，从而极大地增加维和人员的生命危险。会员国的出兵意愿将因此受到严重影响。
2.维和资源严重短缺
90年代以来，联合国维和行动无论是数量还是规模都急剧扩大。在数量上，截止2005年2月28日，联合国共实施了59项维和行动，其中1990以前总共只有18项，而1990以来维和行动却多达41项。在规模上，传统型维和行动由于职能单一，规模一般较小，部署人数超过1万的只有1960年至1964年开展的联合国刚果行动（1.9万名军事人员），而在多职能的维和行动中，由于保护平民及其他维和人员的需要，以及部署方式由沿军事分界两侧的线性部署改为非线性的全境部署，所需部署的人数大幅度增加。部署人数超过1万人的有6起，其中，第二期联合国索马里行动核准部署军警28000人，联合国保护部队在1995年3月时部署人数达到38599人。其他保障人员也相应大幅度增加。90年代以来，联合国每年至少有10项维和行动同时在世界各地进行，对资源要求之高可想而知。
承诺缺口大大加剧了维和资源的短缺状况。在人员提供方面，近年来，一些发达国家对联合国维和行动，尤其是在非洲的行动不太热心。据美国史汀生中心（Henry L.Stimson Centre）2004年发表的一份报告，发达国家对目前在非洲开展的联合国维和行动出兵率只占6％。与此形成对照的是， 发达国家对非联合国指挥的多国部队出兵率却快速增长，其中包括“反恐”和“倒萨”战争。在资金方面，数量和规模的扩大加重了联合国也就是会员国的财政负担，这一负担因为少数会员国的拖欠而变得更加沉重。有的富裕国家甚至利用财政问题向联合国施加政治压力。
3.维和人员的安全风险越来越高
2003年8月19日发生在巴格达造成21名联合国工作人员死亡的事件提醒人们，联合国也已经成为恐怖主义的目标。事实上，在复杂的维和行动中，维和人员的安全风险比任何时候都高。除了疾病、地雷、车祸外，政治动机、职能的复杂以及恐怖主义等都是重要的原因。国内冲突中的有些派别，并不总是信守自己的诺言，他们随时可能撕毁当初签订的和平协议，特别是当他们的要求（往往是无理的要求）没有得到满足时。有的派别甚至根本没有签署和平协议的意愿。他们往往把自己的失势归结为联合国对其对手的偏袒，或者把联合国的存在当作是妨碍他们行动的绊脚石，因而将联合国人员当作报复和出气的目标。2000年5月的塞拉利昂人质事件和2004年5月发生在刚果（金）的观察员被杀事件就是最好的说明。此外，联合国自己的不慎也可能使自己成为不受欢迎的人。在第二期联合国索马里行动中，来自美国的维和人员重蹈联合国在刚果行动中的覆辙，直接成为交战的一方，造成大量维和人员伤亡，并最终使联合国维和行动遭受挫折。
安全是联合国开展活动的先决条件，安全问题直接影响联合国会员国的出兵意愿，从而不可避免地影响联合国维和行动的开展。巴格达联合国办事处爆炸事件后，联合国不得不撤离了在伊拉克的全部工作人员。在向安理会递交的一份报告中，安南表示，在可预知的将来，联合国在伊拉克将是受攻击的“高价值目标”，这将影响到联合国在伊拉克开展的活动。
4.维和行动的有效性难有质的提高
尽管联合国维和行动的重要性日益显著，但联合国及其所领导的维和行动在维持世界和平与安全方面并未发挥决定性的作用。批评联合国维和行动反应迟缓、管理混乱、解决问题不力的声音时有所闻。笔者认为，受诸多因素制约，联合国维和行动的有效性难有质的提高。
首先，联合国没有常备部队，维和行动的部署难以做到迅速、及时。由于指挥和控制等方面所面临的难题，联合国至今没有实现其建立常备部队的愿望。近年实行的待命安排机制尽管已有90多个国家加入，但没有会员国的许可，联合国并不能调遣其处于待命状态的部队和人员。因此，一旦出现危机，联合国只好临时向会员国求援，等人员、装备和物资全部拼凑完成，已经造成太多的耽搁，部署的最佳时机已经丧失，所造成的生命和财产损失已经无可挽回。
其次，对维和行动的有效管理十分困难。一方面，新一代维和行动职能多样、规模庞大、任务繁重、参与者众，对计划与协调工作的要求非常高。另一方面，参与维和行动的角色众多，有的代表政府，有的由非政府组织派出，利益背景各不相同；各国军队装备和训练水平不一，作业标准难以统一；各类人员文化背景千差万别，受教育程度和个人素质参差不齐，行为表现有好有坏，维和职能的多元化又对维和人员的执勤技能提出了更高的要求。这些都给维和行动的管理带来极大的难度。
5.单边主义妨碍联合国发挥作用
长期以来，美国借重视联合国之名行控制和利用联合国之实，将联合国当作其推行霸权、谋取私利的工具。一旦联合国不愿按其意志行事，美国就想方设法将其“边缘化”。现任美国政府的单边主义之势更是愈演愈烈，对联合国及其维和行动也是消极对待。要么绕开联合国发动伊拉克战争，并且阻挠联合国在伊拉克战后重建中发挥主导作用；要么奉行双重标准，无视巴勒斯坦要求部署联合国维和部队的愿望，一次又一次否决安理会的决议；要么单方面削减其应向联合国缴纳的维和行动摊派款，并且以拖欠会费甚至退出联合国相威胁；要么大幅度减少向联合国维和行动的出兵数量。在美国一心谋求单极世界，实力又强大至难以遏制的情况下，其对联合国“能用则用，否则抛弃”的态度不会改变。只要美国不愿意，联合国就难以发挥主导作用。
总之，随着联合国维和行动的目标日益深化，其职能也越来越复杂和多元。联合国维和行动为世界各地的和平与安全所作出的重要贡献，并不能使我们无视其所面临的严峻挑战。因此，国际社会必须加强合作，共迎挑战，努力实现全世界的和平与安全。
标签：联合国秘书长论文; 联合国会员国论文; 冲突管理论文; 联合国维持和平部队论文;