中国国有企业改革及其治理，本文主要内容关键词为：中国论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革是中国整个经济体制改革的中心环节。经历了近30年的改革历程，中国国有企业在内在机制及外部环境上均发生了深刻的变革。在取得成就的同时，与非国有企业相比，国有企业从总体上看适应市场竞争的能力还相对较弱，且部分国有企业亏损现象严重。因此，如何完善国有企业公司治理，增强大中型国有企业竞争力，是当前深化国有企业改革的重点，也是学术界研究的热点。
一、1978年改革前国有企业的情况
建国初期，中国的国有经济是在苏联模式——计划经济体制影响下成长和发展起来的。传统体制中的国有企业，是国家在资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构下形成的。它与当时的经济体制、历史条件和经济发展水平相适应，奠定了中国经济发展的基础。
从1958年开始，中国工业领域中就只存在国有经济和集体所有制经济两种经济成分。截至1978年国有企业改革拉开序幕之前，中国工业企业总数为348400家，其中，全民所有制企业83700家，占企业总数的24%。这8.37万家国有企业的工业总产值为3289亿元，占全部工业总产值的77.6%。1978年全民所有制企业各部门固定资产原值为4488.2亿元，就业人数达7451万人。[1]
国有企业在国民经济中的支柱地位决定了它是国家财政收入的重要组成部分。1978年国家财政收入1132.26亿元，其中国有企业上缴利税962.42亿元（包括上缴利润571.99亿元，上缴税收390.43亿元），占国家财政收入的85%。
从以上统计数据看出，1978年以前中国经济呈现出“大一统”的局面。国有企业数量庞大，规模可观，在中国社会主义建设史上发挥了支柱性的作用。但是，在高度集中的计划经济体制下，国有企业没有任何的经营自主权，这不利于企业经营者和职工生产积极性的发挥，从而导致国有企业长期在低效率的状态下运营。
二、国有企业改革的历程
自1978年起，中国开始了国有企业改革的探索之路。至今，国有企业改革已经历了放权让利、“利改税”、承包经营责任制、建立现代企业制度及“抓大放小”、“债转股”及建立现代产权制度五个阶段。
（一）1978～1982年放权让利阶段
1978年党的十一届三中全会召开，启动了第一次思想解放的高潮，市场机制、价值规律的调节作用在理论上得到了肯定。1979年4月做出了扩大企业自主权的决定，决定向企业让渡生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等14项权力。同时，政府给企业确定增产增收目标，允许企业在实现目标的前提下提取少量的利润留成作为职工的奖金。
这一举措提高了劳动者的生产积极性，4200多家试点企业的产值、利润均有大幅度增长。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1%，国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余135.41亿元，职工实际工资比上年增长了7.5%[2]。但由于计划经济时期的宏观环境和政策环境与放权让利的政策不相匹配，企业负盈不负亏，经营者又存在着道德风险，改革后期出现了“工资侵蚀利润”的现象。这种现象严重违背了“给予企业自主权和独立利益的同时，不断提高国有资产的收益以及财政收入”的改革目标。
（二）1983～1986年实行“利改税”阶段
为实现提高国有资产收益和确保财政收入稳定增长的双重目标，1983年4月，国务院颁布了《关于国营企业利改税试行办法》。将所有大中型国营企业从以往上缴利润的制度改变为按实现利润向国家缴纳企业所得税，税后余利由企业与主管部门进行利润分成，国营小企业按八级超额累进税率缴纳所得税。为了进一步加强企业的经济责任，1985年国家对国有企业实行“拨改贷”政策，将企业投资由国家无偿预算拨款改为银行贷款。这预示着我国金融市场、资金市场逐步形成。
“利改税”的改革战略试图为企业创造公平稳定的税收制度和竞争环境，把国有企业培育成自主经营、自负盈亏的经济实体。但在实际推行过程中，由于价格机制改革落后，企业的经济和审计制度不完善，使得“利改税”未能避免“快打牛鞭”“、苦乐不均”的现象，而且企业设法规避税负的行为也影响了政府财政收入的增加。
（三）1987～1992年推行承包经营责任制阶段
经过前两个阶段的改革，政府已经对国有企业下放了部分权力并让渡了部分利润。1986年12月，企业承包经营责任制开始逐步实施，这一改革效果显著。从1987年到1992年经历了两轮承包，98%的国有大中型工业企业都采取了不同程度的承包经营责任制。
承包责任制确实推进了国民经济的发展，然而在企业经济效益增长的同时，国家财政收入却不断下降。这一现象源于承包人在承包前期与国家讨价还价，承包过程中掠夺性地利用资源，合同兑现时又负盈不负亏。承包经营者的道德风险在宏观市场环境发育不健全的条件下是不可避免的。
尽管同一时期国内的一些学者提出了国有企业股份制改革的思路，且于1986年已在部分中小型国有企业开始试点。但由于缺乏非国有财产主体的介入，股份制企业融资不足，股份制改造在这一时期没有顺利进行。
（四）1993～1997年建立现代企业制度和“抓大放小”的国有经济战略性重组阶段
1993年党的十四届三中全会提出了围绕“建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”来“解决深层次矛盾、着力进行企业制度的创新”的问题。1996年第八届全国人民代表大会对国有企业改革提出了“抓大放小”的新思路，对国有企业实施战略性重组。通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐，同时积聚力量塑造具有国际竞争力的大企业集团。
国家对国有企业结构性改组的战略思路是分类指导：提供公共产品的企业，选择国有国营模式；垄断性行业选择国有控股模式；竞争性行业进行公司制改造，国有资本有序退出。经过这一阶段的改革，国有企业战线明显收缩，产业结构得到优化。
（五）1997年至今的债转股政策及建立现代产权制度新阶段
长期以来，国有企业高负债一直制约着国有经济的发展，并加剧了中国银行体系的金融风险。1997年以来，国家出台了加大企业兼并破产力度、债权转股权、技术改造贴息等重大政策，支持国有企业的脱困工作。中央政府为四大国有商业银行注入2000亿元资本金，承接各银行的不良债权，使四大国有银行分别组建了资产管理公司。同时把部分国有企业2万亿的银行贷款转化为资产管理公司对企业的股权，使“债转股”政策得以实施，改善了国有企业的资本结构。
2003年国有资产监督管理委员会正式成立，开始代表国家履行国有资产出资人的监督管理职责，同年召开的十六届三中全会提出：要着力推进国有企业股份制改革，使股份制成为公有制的主要实现形式，必须加快推进产权制度改革，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。
随后，党的十六大建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的两级国有资产管理体制，开启了国有资产管理体制改革新的历史阶段。[3]
三、国有企业改革取得的成果
经过30年的积极探索和实践，国有企业的内在机制及外部环境均发生了深刻的变革。中国国有企业改革在许多方面取得了令人瞩目的成就与创新。
（一）国有经济的战线显著收缩
自1996年以来，国家通过实施“抓大放小”的战略，利用拍卖、兼并等途径，大多数小型国有企业已转变为非国有企业，国有经济在国民经济总体中的比重明显降低。
国有企业数量由1998年的23.8万户减少到2005年的12.7万户，减幅达46.6%。其中，国有工业企业战线的收缩更为明显，见图1。
图1 1978～2005国有工业企业户数及其占比
资料来源：中国统计年鉴1989～2006
以1978年为起点，中国国有工业企业的户数呈现先升后降的趋势。1995年工业企业户数达到峰值11.8万户，到2005年减少到27477家，仅占10%，比1995年减少了76.7%，比改革之初的1978年减少了67.1%。
改革的成果不仅体现在国有企业数量的减少，更体现在经济结构的优化。国有企业在竞争性领域的比重显著下降，一批困难企业通过政策性破产退出市场。国有资本在关系国家安全和国民经济命脉的军工、石油石化、电力、冶金、电信、民航、海运等重要行业和关键领域，继续保持支柱地位。处于优势和控制地位的国有企业资产总额和资产净额都有显著增长。国有资产总额由1998年的13.5万亿元增加到2005年的26.7万亿元，增长了97.8%；国有净资产总额从50370.7亿元提高到76763.2亿元，增长了52.4%；2005年国有及国有控股企业工业总产值83749.92亿元，是1978年的25.5倍。
（二）国有企业的整体经济效益得到改善
国有企业战线收缩的同时，整体的经营状况得到了改善。近几年，国有企业的销售收入、利润、税金等指标均成两位数逐年增长。到2005年底，全国国有企业累计实现利润9047.2亿元，同比增长25.1%，是1978年的15.8倍，是亏损最为严重的1998年的42.3倍，见表1。
表1 1997～2005年国有企业实现利润
资料来源：《中国财政年鉴2006》
图2 1998～2004国有企业重要利润指标
资料来源：中国财政年鉴2005
企业利润的增加还表现在资产利润率由1998年的0.16%上升为2004年的3.42%，同时，净资产利润率和销售利润率等效益指标也都逐年上升，见图2。
（三）产权制度改革取得突破
产权制度改革是近年来国有企业改革的重点，国有企业实现了财政预算贷款、国内银行贷款、自筹资金投资、利用外资等多种融资形式。目前，多数地方政府成立了国有资产监管机构以促使政企分开。全国2903家国有及国有控股大型骨干企业已有1464家改制为多元股东持股的公司制企业。全国国有控股的境内外上市公司1000余家，累计筹集资金超过1万亿元。部分省市国有中小企业改制面已达80%以上。
（四）主辅分离和企业富余人员分流推进
近年国有企业分流下岗人员累计达到2700多万人，其中1800万人实现了再就业。2005年全国就业总人数为75825万人，国有单位6488万人，仅占总就业人口的8.56%。2005年，中石油、中石化、东风汽车三大集团分离社会职能试点基本完成，有854个中小学和公检法机构、9.4万名职工从三大集团中分离，每年为企业减轻负担40多亿元。截至2005年9月底，通过主辅分离，全国共分流富余人员141.4万人。[4]
（五）形成了一批具有国际竞争力的大企业
一系列改革措施的实施促使一批初步具有国际竞争力的大企业开始涌现，2005年中国内地进入世界500强企业已达15户，全部是国有企业。2006年中国企业500强上榜企业中，国有及国有控股企业349家，占企业总数的69.80%。其年末资产总计390919亿元，占中国企业500强的94.95%；实现利润总额为5656亿元，占中国企业500强利润总额的87.99%；从业人数2042万人，占中国企业500强从业人数的90.15%。
虽然国有企业改革取得了令人瞩目的成就，但与建立社会主义市场经济体制的要求相比，国有企业改革的进展还不尽如人意。国有经济的发展速度总体落后于非国有经济，由于产权界定不清晰、所有者职能不到位，国有企业通过企业重组进行调整的效率会大打折扣，国有资产很难实现保值增值。公司治理的核心是在所有权与经营权分离的情况下，通过一系列的制度安排，保障所有者对企业的最终控制权，并平衡企业各利益相关主体之间的关系。因此，有效的国有企业公司治理模式是现阶段国有企业改革新的关注点。
四、国有企业公司治理分析及改进策略
（一）中国国有企业公司治理模式的演变
在传统的计划经济体制下，国有企业的资源配置、经营目标、人事任命等市场运行的各个方面完全依靠政府这只“看得见的手”进行调节，国有企业与政府形成了单向的“命令服从式的”权利关系。这种行政化的治理模式不能称之为真正意义上的公司治理。
伴随着中国国有企业的改革，国有企业公司治理形成了以委托代理理论为基本理论前提，以股东利益最大化为治理目标的现代企业制度的治理模式。1993年颁布的《公司法》，初步构建了中国国有企业的公司治理体系——股东大会下设董事会和监事会两个平行机构的“二元制”结构，比较接近日本模式。1998年稽查特派员制度的试行，中国逐步将德国模式中的公司外派监事会制度引入公司治理的框架中来。此后，中国上市公司在治理中逐步汲取了英美模式的做法，引进了独立董事制度。因此，中国国有企业公司治理的模式兼具日德模式和英美模式的特点。
（二）中国国有企业公司治理现状及问题
中国国有企业在从完全行政化的治理模式逐步转变为所有权和经营权相互分离，股东会、董事会、监事会相互制约的现代企业公司治理模式的进程中取得了突破性的进展。但由于历史、体制及市场环境等多方面的原因，国有企业公司治理尚存在不少问题。
1.委托代理链条冗长
现代企业中，由于经营权和所有权的分离，存在股东会与董事会、董事会与经理层以及股东会与监事会之间的委托代理关系。国有企业的产权属于全民所有，但全民不能直接对国有企业进行监督和管理，只能委托政府进行管理，政府按照政资分离的原则设立中央及地方国资委对国有资产行使所有权。国资委又组建国有投资公司代表国有资产出资人和企业发生产权关系，即形成了全民——政府——国资委——国有投资公司——企业等一系列初始的所有者与代理所有者之间的委托代理关系。再加上企业内部普遍存在的三层委托代理，组成了国有企业中多层次的复杂的委托代理关系。在每一层次的委托代理中都存在委托人与代理人之间利益与目标函数的差异，从而放大了信息不对称并增加了监督成本，使代理效率降低。在这一链条中，所有者很难对经营者进行有效监督，股东利益最大化的目标难以实现。
2.国有股“一股独大”，公司治理结构失衡
在国有企业股份制改造过程中，国有股往往会占据绝对控股地位，使得国有企业产权结构比较单一，国有股“一股独大”，国有股在现有董事会中高度垄断而形成了董事小团体利益一致、口径一致的现象。在这种情况下，外部董事必然会受到内部董事的收买、排斥，其作用没有真正发挥出来。而集团公司通过采用管理者兼职、业务关联、公共设施交叉、财务资金互通等手段牢牢控制上市公司的股东会、董事会以及管理层，出现了国有企业中“内部人控制”和“大股东控制”并存的局面，使国有企业内部治理结构失衡①。这使得国有企业在科学决策、对经营管理者的监督、中小股东利益保护等公司治理方面的措施都不能得以落实。同时，国有企业现代公司改制过程中存在新老“三会”并存的局面。党委会、职代会与工会“老三会”在原有的国有企业的经营管理中发挥了重要作用，而股东大会、董事会与监事会是公司治理结构中的“新三会”。“新老三会”职能的交错重叠也导致了国有企业内部治理结构失衡。
3.所有者缺位
公司治理的目标是股东利益最大化，股东为了自身利益的实现就会有动力对企业经营状况进行监督。但对于中国国有企业而言，国家作为名义上的持股者却没有监督的动力，原因在于剩余索取权与剩余控制权的不相匹配导致政府拥有“廉价投票权”。大股东所有者缺位使西方所谓股权相对集中的“有效监督假说”在中国国有企业不能成立。而小股东由于手持的权益有限，存在“搭便车”行为，他们无能力也无动力对管理者进行监督。另一个因素是中国的小股东大部分是为了投机而购买股票，他们大多只在乎短线的盈利而非股权的收益，自然不会留意管理者的长期经营方向和企业盈利可能。总之，大股东虚置，小股东投机最终造成了中国国有企业的所有者缺位。
4.经营者激励约束机制失衡
在英美等发达国家，完善的资本市场和经理人市场，是对经营者进行激励约束的重要客观条件。而目前中国企业的外部市场尚未成熟，破产机制也不规范，由竞争带来的对经营者的威胁很小，无法构成经营者行为的约束机制。另外，与发达国家相比，中国经营者的报酬很低，总经理的名义收入平均只有职工的3倍左右，不足以激励他们努力工作。[5]当显性激励之下获得的契约报酬与声望不如约束之外获取的隐性收入时，激励就会失效，而约束又短缺，很容易造成经营者滥用职权。经营者在职消费过度、利用职权为自己营造关系网、利用国有资产进行内外寻租等现象比比皆是。另外，行政任命的不确定性也会导致企业经营者的短期化行为。这些都不利于经理人员行为的激励约束。
5.政企不分，内外部监督职能弱化
在典型的现代企业制度中，股东大会是公司的最高权力机关，董事会是最高决策机关。而在国有企业中，股东大会、董事会做出的决议往往还需经过上级主管部门的批准，受上级主管部门的监督。而政府在执行监管职能时，一方面要扮演国有资产所有者的角色追求股东权益最大化的目标，另一方面又扮演着公众事务管理者的角色要实现复杂的社会目标。政府赋予了国有企业许多政策性负担和社会责任。在这样的情况下，政府无法准确衡量国有企业实际运营绩效的高低，信息不对称使得政府对国有企业的监督难以实现。在国有企业内部，由于中国公司法缺乏对监事任职资格条件和外部监事的规定，国有企业的监事会成员几乎全部是内部人员，与董事长形成上下级关系，大大削弱了监督力度。同时，由于中国的公司治理兼具英美与日德模式的特征，使得独立董事与监事会都依法对公司财务状况负有监督检查的权利和义务，这种因职权重叠造成的扯皮、推诿使得仅存的一些监督绩效也大打折扣。
（三）中国国有企业公司治理的改进策略
1.完善国有资产管理体制，优化委托代理链条
我国国有企业治理问题的特殊性及委托代理链条过长的现象归根结底是由国有资产管理体制造成的。为了解决委托代理链条中的信息不对称及代理成本过高的问题，国有企业应首先理清代理链中各个环节的地位及作用，把政府行政机构与国有资产管理机构相互区分，使国有产权的行政性委托代理关系转化为企业性委托代理关系。国资委作为国有资产所有者代表应既享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者的权利，又要履行出资人义务，维护企业的经营自主权。同时，继续完善国有投资公司专门从事国有资产运营管理的能力。国资委应对国有资产投资公司进行业绩指标和职责履行情况的考核，以确保国有资产的保值增值。
2.促进产权流通，促使所有者到位
根据产权理论，有效的产权安排应使剩余控制权与剩余索取权相互匹配，并使产权清晰、可转让。然而，在国有企业，剩余索取权属于国家，剩余控制权属于经营者。为解决剩余索取权和控制权不对称的问题，国有企业相继进行了厂长负责制、承包制、建立企业集团、国有资产管理公司和股份制改革等，其基本逻辑是从单一的国有所有制向多元混合产权结构转化。[6]通过资本市场的有效调节和相关制度安排，促进国有股、个人股、法人股以及外资股等以一定的比例进入国有公司制企业，这不仅有利于国有资本的扩张，更有利于形成多元主体的制衡机制，促进国有企业所有者到位。
3.发挥银行等金融机构的作用，优化治理结构
由于中国正处于转轨时期，市场机制的完善还需要一定的过程。在这一过渡时期，银行等金融机构在国有企业公司治理过程中应发挥重要的作用。根据日德模式的经验，银行等金融机构通过参股获得企业的经营信息，从而影响企业的决策，这有利于企业的融资与金融监督，降低了资本运作中存在的风险。在我国国有企业改革的过程中，“债转股”政策的实施，使银行持有了大量的国有企业的股份。因此，银行应该具有监督和管理被持股国有企业的运营状况的动力。金融机构对国有企业决策的参与一方面可以减少企业的投机行为，保护中小股东的利益；另一方面，有利于在董事会中形成相应的制衡力量，促使国有企业治理结构优化。
4.创造竞争环境，改善经营层激励约束机制
委托代理理论认为公司治理问题来源于所有权与经营权的分离，以及由此产生的激励不相容，信息不对称和责任不对称等等一系列问题。完善的公司治理结构关键是建立一个激励相容机制，以企业经营的客观成果，作为经营者绩效的评价信息和奖惩依据。在英美模式的公司治理中，发达的金融市场和透明的市场信息对经理人形成了持续性约束，成为激励约束经理人员的根本保证。因此，建立健全有效的金融市场、产品市场、经理人市场及信息披露制度，可以为国有企业经营层的激励约束创造良好的竞争性外部环境。从内部机制来看，首先，国有企业必须改经理人员行政任命为公开选聘，取消企业的行政级别和管理人员的干部级别。经营者的工作绩效应通过企业市场占有率、销售率、利润率、股票价格等市场指标进行考核。其次，国有企业应通过制定合理的薪资、剩余索取权的合理分配、挑战性的工作、适当的在职消费以及声望、社会地位的舆论支持等对经营者进行激励，同时必须对其加强财务监督约束、个人行为法制约束以及职业道德约束等。激励约束相容才能保证经营者行为代表所有者的利益。
5.减少政府干预，促使预算硬化
在政企不分的经济环境下，国有企业因负有沉重的政策性负担和社会责任而出现政策性亏损。国有企业利润不能完全反映经营者的绩效，使得政府对国有企业预算约束软化。政策性负担→信息不对称→软预算约束，形成了一个恶性循环，内生地导致了国有企业当前的效益低下和国有资产流失问题。因此，国有企业改革的关键是取消其政策性负担，减轻社会和历史负担。同时建立起符合市场要求的国有资产经营预算体系，建立起真正的委托代理者的约束体制和监督、奖惩机制。在此基础上，政府的工作重点将放在审查国有企业的经营目标，聘请专业机构对国有企业进行审计，派出监事会对审计结果进行考核、评价，以更好地实现监督职能，而将经营自主权真正还给企业。只有这样，国有企业才能以公平的起点与其他企业竞争，从而解决国有企业长期存在的信息不对称及预算软化的问题。
注释：
①公司治理结构是指所有者、董事会和经理人员三者之间的相互制衡关系。
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