税收分成规则变化的效应研究，本文主要内容关键词为：税收论文,效应论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理论分析
本文的理论分析可从中央政府与地方政府间的纵向税收竞争角度进行。
现有文献对税收竞争的分析总体上可分为地方政府间的横向税收竞争和中央政府与地方政府间的垂直(纵向)税收竞争。很明显，税收分成规则变化对中央和地方财政经济影响的研究应属于后一范畴。
横向税收竞争的基本结论已在标准税收竞争模型①(Zodrow and Mieszkowski，1986)中反映出来：均衡税率低于帕累托有效税率，政府对公共产品及服务提供不足。这一基本结论是从地方政府间税收竞争时产生的外部性推导出的。某地区资本税率提高，则资本流向其他地区，对流入地政府产生正的外部性，但各地区对此外部性都不予考虑，因此最终的均衡税率低于没有竞争时的帕累托税率，即税率过低造成各地方政府公共产品及服务提供不足，这一逻辑类似于厂商提供具有正外部性的产品时，均衡价格和均衡数量低于社会最优水平的情况。虽然以后的文献对标准税收竞争模型都通过对基本假定有所放松进行扩展，但基本结论并没有改变。
国内外学者对纵向税收竞争的研究兴趣只是近年才出现的，因此研究成果不是很成熟，但却得出了与标准税收竞争模型刚好相反的结论：纵向税收竞争会导致均衡税率过高(John Douglas Wilson，1999)。在横向竞争的标准模型中，各级政府的竞争对象，即经济资源是流动的，而在纵向税收竞争中各级政府竞争同一经济资源，即竞争对象是不可流动的。这样，在经济资源总量一定的条件下，当中央政府(或地方政府)提高税率②时，地方政府(或中央政府)可税资源必然减少，从而造成负的外部性。如果假设地方政府的支出责任没有发生变化，则为维持既有的支出水平，地方政府则很可能也提高税率(即使地方政府没有足够的税收立法权，也会通过征费的形式变相提高实际税率)。其作用机理与标准税收竞争模型刚好相反，最终的均衡税率高于没有竞争时的帕累托有效税率。但Wilson也承认，得出这一结论有些仓促，若考虑以下政治经济方面的环境和因素，均衡税率可能不会很高，甚至是帕累托有效的：
1．中央政府目标函数的设定。与横向税收竞争中的地方政府各自追求自身的收入最大化不同，中央政府所追求的目标若是全体居民的福利最大化，它可能比较注重收入较低地方政府的经济状况。这时，中央政府目标函数至少与某些地方政府的收入最大化目标是一致的，即中央政府与地方政府的目标函数在一定程度上发生重叠，减少冲突及外部性，由此导致的均衡税率不至于过高。
2．中央政府与地方政府的行动次序设定。一般来讲，中央政府的税收规则制定权限远大于地方政府。在中央政府与地方政府的完全信息动态博弈中，若中央政府不能信守既定的税率划分或分成规则，则会发生动态不一致问题，即地方政府不相信中央政府的承诺。此时即使是中央政府先制定税率或分成规则，地方政府也不会根据制定的规则为已知条件确定经济行为。这种情况等同于地方政府先行。中央政府经常变动税率或分成规则，造成地方政府预期不稳，严重影响其征税积极性，最终的均衡税率必然是帕累托无效的。相反，若中央政府能够信守既定规则或税率，并且它是仁慈的(benevolent)，在不存在信息不对称问题时，则中央政府先行的均衡税率就是帕累托有效的(Boadway，Marchand，and Vigneault,1998)。因为在这种情况下，假设中央政府是仁慈的，即它的目标函数尽量与地方政府保持一致，而且因为不存在信息不对称问题，也就是说中央政府了解地方政府的偏好和预算约束，则它可以采取一些矫正措施(Corrective Policies)如科学的转移支付制度等抵消规则制定或改变时对地方政府造成的负外部性。但若中央政府与地方政府同时行动或者中央政府不是仁慈(Benevolent)的，则最终的均衡税率是过高的或无效率的(Keen and Kotsogiannis，1996)。
总之，中央政府与地方政府之间的纵向税收竞争是比横向税收竞争更棘手、更难处理的一个概念。由上述理论分析可知，在下面几种情况出现时，偏离帕累托均衡的税率可能发生：
第一，中央政府不是怀有仁慈之心改变税收分成规则，即中央政府的目标函数偏离全体居民的福利最大化，而只是从本级收入的角度出发。
第二，中央政府频繁改变税收分成规则，这时，它存在信誉问题，实际上等价于在中央政府与地方政府的博弈中，中央政府与地方政府同时行动或地方政府先行。
第三，中央政府与地方政府之间的信息不对称问题比较严重时，由于中央政府不能够了解地方政府的具体偏好和财政状况，从而不能够采取一些正确的矫正措施(Cerrective Policies)，如科学的转移支付制度等。
二、所得税分成规则变化与分税制改革的完善
我国1994年实行的分税制改革，其直接目的是为了提高“两个比重”，特别是中央财政收入占全国总的财政收入的比重，但更深层次的意义在于满足我国要建立现代市场经济的客观需要，提高征管效率及地方财政的主体性和发展经济的积极性，与大部分发达市场经济国家的财政收入和征管体制接轨。分税制的核心在于“分权、分税、分征、分管”，科学清楚地界定中央与地方的支出责任，建立相对独立的中央税体系和地方税体系是分税制完善的必要条件。如果中央与地方的支出责任划分不清，没有相对独立的地方税体系，则无法体现分税制独特的提高经济效率和征管效率的优势。我国1994年分税制改革实施后，税种分成规则却缺乏稳定性，如证券交易印花税、企业所得税(包括外商投资企业和外国企业所得税)、个人所得税等税种在中央与地方之间的分配变化。到目前为止，较大税种和有较大增长潜力的税种都处于中央与地方的分享之中。(见表1)
表1我国目前主要税种的分成情况单位：％
分成情况
税种
中央政府 地方政府
企业所得税(包括外资企业所得税)* 60
40
个人所得税 同上 同上
增值税 75
25
卷证券交易印花税973
注：企业所得税是以2001年地方企业所得税数额为基数实行增量分成。
从表1中可看出，目前中央政府与地方政府的财政收入分配是以分成为主，中央独享的税种为消费税和关税，地方独享的税种只剩营业税和其他一些很小的税种。正如前面所述，相对独立的地方税体系的建立是完善分税制的必要条件，而主要的税种都实行分成制后，从性质上讲，与以前的财政包干制更加相似了，好像与完善分税制的改革方向是相背离的。下面结合上文介绍的相关理论对我国近年所实施的税收分成规则及其改变对财政格局的影响进行分析。
三、从中央与地方收入关系角度分析所得税分成规则变化的效应
税收分成规则的变化主要体现在证券交易印花税、企业所得税(包括外资企业所得税)和个人所得税几个税种上。其中证券交易印花税的分成规则变化比较频繁，而企业所得税及个人所得税收入分成的变化主要是指2001年12月31日国发37号文件确立的分成规则。该文件规定：除少数行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收人实行中央与地方分享。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数实行增量分成③。这一方案的实施，明显增加了中央财政收入在国家财政总收入中所占的比重。
从图1中可看出，中央政府财政收入所占比重有两次大的变动：一是1994年分税制改革后当年收入有一个很高的直线上升，从20％增长到50％多。二就是2001年底确立的所得税分成规则使中央与地方各自所占比重差距拉大。具体到企业所得税(包括外资企业所得税)、个人所得税和证券交易印花税各个税种的变化情况，参见表2。从表2可看出，中央政府的企业所得税数额占全国企业所得税总额的比重由2001年的36％猛增到2003年的60％，个人所得税的相应比重从28％增加到60％，证券交易印花税的变化幅度相对要小。
表2年所得税及印花税总额在中央及地方的分布情况单位：％
企业所得税
个人所得税 证券交易印花税
年份 中央 地方
中央
地方 中央 地方
政府 政府
政府
政府 政府 政府
1999 49510.299.8
76
24
2000 37630.237789
11
2001 366428 72946
2002 613950 50973
2003 604060 40973
资料来源：根据各年《中国财政年鉴》的有关数据计算整理。
我们还可以从具体税种的角度考察分成规则变化对各个地区财力的影响。因为在目前地方税体系中，个人所得税在地方税收收入中所占的比重相对较小，而企业所得税(包括外资企业所得税)所占的比重却相当高，因此在分析所得税分成规则变化对各个地区的财力影响时，以企业所得税为实例进行具体的定量分析。(见表3)
表3年各省份企业所得税变化情况单位：％
年份 1999-2001 2002年 年份 1999-2001 2002年
年平均
体制性 年平均 体制性
省份 增长率
差异率 省份
增长率 差异率
北京67 30河南 40 62
天津48 55湖北 36 51
河北27 52湖南 48 54
山西43 60广东 58 57
内蒙古
50 60广西 80 79
辽宁37 53海南 39 45
吉林43 52重庆 44 45
黑龙江
47 58四川 22 48
上海46 36贵州 50 52
江苏65 59云南 25 20
浙江81 66陕西 58 57
安徽43 62甘肃 37 54
福建68 61青海 39 48
江西58 70宁夏 97 84
山东49 65新疆 27 39
资料来源：原始数据摘自《中国财政年鉴》各年每个省份的决算报表，表中数据是笔者根据原始数据计算整理而得。
从表3可知，1999～2001年各个省份企业所得税数额增长率都是很高的，但由于2001年底国发37号文件的实施，从2002年起这一数字便出现了下滑，而且下滑程度很大，这一点可从表中“体制性差异率”这一指标看出来。体制性差异率的计算公式为：
2002年体制性差异率=(R′[,2002]-R[,2002])/R′[,2002]
其中，R′[,2002]为各省份2001年的实际企业所得税额按照1999至2001年企业所得税的平均增长率计算而得，R[,2002]为各省份2002年决算报表中实际取得的企业所得税额，两者之差即是各省份因2001年底所得税分成规则的施行而造成的减少额，体制性差异率则可以理解为因规则的实施而造成的各省份企业所得税额的“损失率”。从表中最后一栏的数字看，影响最小的是云南省的20％，最大是宁夏的84％，总体上看，影响还是相当大的④。
四、从均衡税率角度分析所得税分成规则变化的效应
综上所述，2001年底国发37号文件的颁布和实施使中央政府的财政收入得到较大幅度的上升，达到了增加本级财政收入的目的。但从上文介绍的中央与地方纵向税收竞争的理论分析中可知，当中央政府在竞争中的目标函数偏离全体居民的福利最大化、存在信誉问题、信息不对称程度比较严重时，它不能够采取科学的矫正措施(Corrective Policies)以克服对地方政府造成的负外部性，从而均衡税率可能偏离有效状态。从实际情况看，以下几个问题的存在可能导致这种现象产生：
1．分成规则本身的不确定性。37号文件规定：2002和2003年的增量部分实行五五分成和六四分成，而以后年度的分成视情况再定。这样，中央政府很有可能得不到广大地方政府的信任，产生动态不一致问题。这时，地方政府不会以上一年度或以前年度的分成规则为既定条件编制预算，在支出责任没有发生变化的条件下，可能减少征收企业所得税和个人所得税的积极性，具体形式包括滥用免税权、与企业合谋隐瞒利润、将预算内收入转为预算外等，同时，以其他不规范的方式(如收费)开辟新的“财源”。但因为以不规范方式筹集财政收入时，其所依据的地方规章的法律层级低，甚至没有法律依据，更容易扭曲生产者和消费者的经济行为，在征收的过程中不可避免地带来经济效率的较大损失。这样，中央财政收入的增长速度逐步放慢，提高了中央政府开始新一轮“规则制订”的激励，但包括以不规范方式筹集的其他财政收入在内的宏观税负与微观经济主体所承担的“超额负担”过重。
2．中央政府与地方政府之间的信息不对称状况可能影响中央政府采取合理的矫正措施(Corrective Policies)。因为我国幅员辽阔，各个省区地方的经济发展和财力状况相差很大，客观上由中央政府通过了解各地的偏好而制定合理的矫正措施来克服税收分成规则的变动对地方政府造成的外部性是非常困难的。
3．转移支付制度的非科学化制约了中央政府宏观调控能力的有效发挥。即使假定中央政府充分了解各地的具体偏好，并且中央政府也是仁慈(Benevolent)的，即为全体居民福利着想⑤，但由于我国目前的转移支付制度中调节地区财力差距的一般性转移支付所占的比重过低，这也制约了中央政府目标函数的实现。
从影响经济效率的均衡税率角度看，由于我国相关制度建设的落后，中央政府不能够采取一些有效的矫正措施(Corrective Policies)，中央与地方的纵向税收竞争很可能导致实际均衡税率过高。为使经济中均衡税率不至于太远地偏离帕累托有效税率，则应采取措施，完善相关财政体制，如：提高税收立法层次，保持中央与地方税收分享规则的长期稳定性，以解决中央政府的信誉问题；完善转移支付制度，使其逐步发挥平衡全国各地区财力的功能，解决中央政府缺乏有效财政调控工具的问题；健全地方税收体系，提高地方政府编制预算的相对独立性，解决中央与地方的信息不对称问题等。
注释：
①其基本假设是：资本要素总供给不变、只对资本要素征税、资本在地区间自由流动、参与竞争的各地方政府同质等。
②在本文的分析中，中央政府向有利于自己的方向改变税收分成规则与它提高自身的“税率”是一致的。虽然总的名义税率没有改变，但由于中央政府与地方政府竞争的对象是同一税源，实际上等同于中央政府提高自身的“税率”。
③具体规定为：以2001年为基准年份，2002年起所得税(包括企业所得税和个人所得税)增量部分中央与地方五五分成,2003年增量部分六四分成，以后年度分成视情况再定。
④因为随着时间的推移，按照分成规则变化前三年的平均增长率计算以后年度的体制性差异率时，误差较大，所以没有计算2003年的相应指标。
⑤事实上中央政府也说明了所得税分享比例调整所产生的增量集中部分主要用于对中西部地区的一般性转移支付。
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