综合化：政府应急管理体制改革的方向，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,方向论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1005-460X(2007)02-0024-07
我国历史上就是发生公共危机较多的国家之一。在长期应对各种突发事件的实践中，形成了比较有效的应急管理体制。当前，我国社会进入了转型时期，经济全球化影响越来越深入，城市化、信息化进程加快，人口增长、人力聚集和人员流动增加，生态环境变化，生物技术、能源技术、新型材料技术、核技术等高新技术广泛应用，体制转轨，利益分配，社会结构剧烈变动，使得公共危机的形式规模、传播速度和影响程度急剧升级和扩大，以往的应对突发事件的体制已经显得不能适应。面对公共危机多发、频发和重发的挑战，加快健全和完善政府应急管理体制，提高政府应对危机的组织化程度和综合化能力，具有重大意义。
一、政府应急管理体制的分析框架
体制是指组织模式和主体相互权力关系的正式制度建构。政府应急管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能。
建立政府应急管理体制，需要有一定的分析框架作指导，需要结合本国实际进行制度设计。
(一)应急管理组织结构
应急管理组织结构是指应急管理体系组成机构之间的职责划分和相互关系。典型的应急管理组织结构，由指挥、控制和通讯三个方面(3C:Command,Control,Communications)组成。[1] 一般依照这3方面的需要，组建五个板块：指挥机构、实际操作部门、信息传递部门、物资保障部门和财务管理部门，其中应急管理指挥机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个应急管理操作机构的行动；应急管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项作业，按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机(如图1所示)。
典型的应急管理组织结构模式可根据应急管理的实际需要，加以放大、缩小和补充。在实践中，随着危机规模的扩大升级，政府管理层级将从现场位置逐步上移，其中每个管理层级都由典型的应急管理组织结构组成，直至上升到中央政府层面(如图2所示)。
(二)应急管理职能
应急管理职能是指应急管理中采取措施、实施步骤的权限。现代危机管理理论强调对公共危机实施综合化管理，主张给予政府“一揽子授权”，往往采取在法律中确立政府管理公共危机的抽象的集中权限和具体的工作权限两种方式。抽象授权只适用于危机状态，而具体授权体现在任何时空。为了研究的方便，我们根据应急管理过程，即危机的预防、准备、响应和恢复四个阶段，分析政府应急管理在不同阶段的职能(见表1)。
(三)应急管理体制建设的任务和目标
政府应急管理体制只有符合应急管理规律才能奏效。当前突发事件日趋呈现多样化、复合化的特点，公共危机的次生性、衍生性越来越普遍，危机的放大、变异效应越来越明显，危机影响的速度越来越快、影响范围越来越大。根据这些情况，国际经验是，在建立高度组织化的现代应急管理体系中，要重视按照综合化的要求建立应急管理体制，从制度上保证有效整合政府应急管理资源，提高全社会应对公共危机的动员能力，实现政府、各类组织、社区、公民共同参与、相互合作，形成统一指挥、分工协作的应急管理组织结构。政府应急管理的预测预警体制、信息管理体制、决策指挥体制、组织协调体制、行动响应体制、处置救援体制、社会动员体制等，都要服从综合化的要求。
政府应急管理体制建设所要解决的核心问题，归结起来是三个：一是要明确指挥关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，建立一个规格高、有权威的应急管理指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各机构之间的横向关系；二是要明确管理流程，合理设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的危机行动管理；三是要明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。
二、我国政府应急管理体制的现状
我国政府应急管理在长期实践中逐步形成了统一领导、分级负责、条块结合和属地管理的体制。
(一)党和政府统一领导
我国实行党中央、国务院统一领导应急管理的体制模式。不能认为这仅仅是针对中央政府层面的应急管理体制。我国是单一制国家，中央政府行使全国行政权，国务院是全国应急管理责任主体和最高行政领导机构，统一领导各类突发公共事件预防和处置工作。因此，党中央、国务院对应急管理的领导是在全局意义上讲的，是覆盖全国的。国务院设有安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责领导和协调相关领域的应急管理。遇到重大公共危机，通常是启动非常设指挥机构。或者成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。例如，在2003年发生“非典”疫情时，2004年发生高致病性禽流感疫情时，国务院都成立了临时指挥机构，统一领导全国防治疫情工作。为了加强国务院非常态管理的协调职能，2005年末国务院在国务院办公厅内设立了国务院应急管理办公室，为司局级机构，职能是负责国务院办公厅所承担的相关应急管理方面的值班、信息汇总和综合协调工作，发挥运转枢纽作用。
中央政府统一的行政权是通过各级地方政府实现的。地方政府在国务院领导下具体实施应急管理的领导，即由党委和政府共同负责，并承担管理责任，在政府办公厅(办公室)内成立应急管理办公室，在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实在这些机构中，同时，接受国务院和上级政府的指导。
(二)分类别、分部门管理
一种或几种相关重大公共危机由国务院对口主管部门为主负责预防和处置工作(见表2)，其他相关政府部门参与配合。国务院各职能部门中负责有应急管理的机构为了应对职责范围内的重大公共危机，分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍(见表3)，并形成了危机事件的预警预报体制、部际协调体制和救援救助体制等。
(三)分级管理、条块结合
根据公共危机发生的规模程度和影响范围，分别由各级政府实施应急管理；跨省区、跨部门或特别重大的公共危机，由国务院及有关部门进行直接管理，地方各级政府予以协助配合；其他局部性的或一般性的公共危机，由地方相应层级政府负责处理，上级政府或有关部门可予以指导、支持和帮助，初步形成了条块结合的管理结构和响应体制。
(四)建立政府应急预案体系
预案实际上是对政府应急管理职能的进一步明确和细化。近年来，我国政府在以往制订的应急预案的基础上，由国务院领导同志和国务院办公厅组织国务院有关部门和单位进行应急预案编制和修改工作，初步形成了国务院总体应急预案、国务院专项应急预案和部门应急预案相互配套的应急管理预案框架体系。各地政府及部门在国务院的领导下，编制了地方政府应急预案。大型企事业单位在政府指导下也正在编制应急预案。全国各级政府、大型企事业单位应急预案框架已经初步形成。
上述应急管理模式，在我国应对突发公共事件实践中发挥了重要作用，也成为进一步深化政府应急管理体制改革和完善应急管理组织结构、功能配置的基础。
三、我国应急管理体制存在的主要问题
我国的行政管理体制，基本上是部门管理的体制，许多本属于一项事情的职能被人为地割裂开来了，这成为建立统一高效的管理体制的阻碍。
我国政府应急管理体制与行政管理体制一样，是传统上层建筑的产物，是与计划经济密切联系在一起的，也是与经济体制改革、行政管理体制改革同步推进的。这种传统体制，不仅与逐步深化的社会主义市场经济体制改革不相配套，而且与公共安全面临的形势极不适应。我国目前在应急管理方面，不同程度地存在着部门分割、条块分治、综合不够、信息不畅、责任不明和主体单一等问题，严重制约着应急管理水平和能力的提高。
(一)部门分割
从组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差。例如，对化学污染事故的危机处置，环保部门、生产运输部门、安全生产监管部门和地方政府都有各自的应急管理职能，在有关应急预案中也都有所规定，但如何统一行动、统一调配、相互配合，并没有明确规定，各部门往往只知道本部门职责，不知道如何协调，甚至互不知晓别的部门的职责是什么。从应急管理体系建设看，特别是在基础地理信息、信息通讯、救援队伍和救灾装备的建设方面，存在着部门分割、低水平重复建设情况，影响了国家投入的有效性。例如，有关应急管理部门都有自己的信息系统，有的相当先进和完善，但相互之间没有形成制度化的信息通报和信息资源共享体制和机制。从应急管理响应过程看，一方面灾种主管部门时常会感到救援力量和资源紧缺，另一方面感到协调困难，其他部门现有应急管理力量得不到充分利用，资源闲置。很多地方政府都建立了“应急管理办公室”，与政府值班室两块牌子一套人马，虽然在“职责规定”上写了“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”，但有的地方并未很好地发挥应急办的作用，与原来的值班室没有区别，当遭遇特大灾害时显得无能为力。在常设机构不起作用的时候，启用应急管理指挥部虽可弥补这一缺陷，但其他应急管理阶段的协调问题并未得到真正解决。因此，加快建立健全应急管理体制，实现资源共享、协同行动，已成为应急管理亟待解决的问题。
(二)条块分治
目前在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定，尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。在实践中，应对公共危机原则上是小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家，但由于条块应急管理职责划分并不清晰，经常出现条块衔接配合不够，管理脱节，协调困难等问题。属于“条”管理的单位，“块”不干预，反之亦然。中央所属的企业，在地方发生了重大事故，往往就容易出现与当地政府及有关部门行动的协同性较差等问题，信息通报不及时，地方无法配合救援，导致事故影响扩散，由“小灾”酿成“大祸”，由“单灾”变为“多难”。例如，2003年12月23日位于重庆市开县境内的中国石油天然气公司西南油气田分公司一个气矿发生井喷事故，该矿只是向其上级公司报告了情况，没有及时向所在地的地方政府通报，使地方政府未及时介入应急救援工作，导致含有高浓度硫化氢的天然气喷出后扩散，附近村民中毒，造成243人死亡，直接经济损失9263万元。[4]
(三)整合不够
由于公共危机的部门化管理不仅导致资源分散，而且降低了危机决策的层次，全局性危机往往被当作局部性问题来应对。为了加强对公共危机的监测，气象、地理、地震、卫生、防疫和统计等政府部门都建立相应的监测体系，开展有关灾害风险的预报预警工作，但从全局看，目前对灾害风险信息的综合利用、分析评估和趋势预测则有所不足，风险评估指标体系不健全，不利于实现综合减灾和早期预警。例如，全球气候变暖已成为不争的事实，这不仅预示着气象灾害的成因出现新的变化趋势，而且对其他类型灾害形成也会产生规律性影响。但对于全球变暖与灾害风险发生之间因果关系的评估预测，主要局限于气象部门，其他部门没有引起高度重视，这势必会影响到综合减灾的预见性和有效性。
(四)信息不畅
信息体制不完善。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、随意性强、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的体制性原因。各个应急管理信息系统相互分割，缺乏互通互联，难以实现信息资源共享。是导致综合性的信息分析和研判不足，综合评估和预测预警欠缺的体制性原因。
(五)责任不明
责任体系不健全。在加强公共安全的大环境下，政府及其部门应急管理的权限有了一定增加，设立专门机构，增加编制，兴建“应急管理指挥大楼”、“应急管理信息平台”等，就是例证。在加大权力的同时，责任意识如不同时提升，责任追究制度没有同步建立，是很危险的。有的地方借口加强党对应急管理的领导，在重大突发事件面前优柔寡断，以集体决策取代个人负责制，造成贻误战机。
(六)主体单一
与分散化相应的，是在政府应急管理体制上过分依赖政府所属部门的力量，不重视发挥社会组织体制的作用，造成应急管理的主体单一，社会参与度较低。提高应急管理能力，需要有全社会的参与。各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在应急管理中都可以发挥积极的作用。从实践上看，目前对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，措施不到位，具体要求不明确，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱，社会参与的动员体制亟待加强。
四、提高政府应急管理体制综合化程度的目标和重点
从整个行政管理体制的意义上讲，我们要提高应急管理综合化程度，需要根据整合资源、降低成本和提高效率的要求，改革行政管理体制，减少专业管理部门，推行“大部委制”，组建专门的应急管理职能机构，在此基础上，综合考虑建立政府应急预警体系、信息体系、决策体系、指挥体系、救援体系、救助体系和评估体系，实现应急管理各个系统之间的协调，建设一个前后衔接、综合配套、功能齐全和运转灵活的应急管理体系。在全面改革行政管理体制到位之前，应该在政府部门之上建立一个协调性的权威机构，指导各个部门步调一致地进行应急管理工作。
根据中央和国务院关于加快建立健全突发公共事件应急管理体制，提高政府应急管理能力的总体要求，现阶段加强政府应急管理体制应当在明确目标、原则和总体框架的基础上，从以下两个方面入手进一步完善政府应急管理体制：一是要明确应急管理体制组织机构和职责分工，重点加强统一协调和相互协同，落实责任；二是要以应急响应全过程为主线，合理设定管理机构，确定各机构间的职能关系和行动程序，提高效率。
从我国实际出发，借鉴国外有益经验，提出以下构想：
(一)基本目标和总体框架
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的总目标，坚持以人为本，建立统一、协调、规范、有效、高效、长效的应急管理体制，提高政府公共安全保障的能力和应急管理能力。[5]
按照上述基本目标的要求，采用标准管理组织结构理论和综合应急管理理念，政府应急管理体制建设的框架包括：应急管理组织结构(ICS)、应急管理工作体系、领导机构和总体协调机构、分类管理专门机构、联动协调体制等内容。
应急管理组织结构由国务院、国务院应急管理委员会、国务院应急管理委员会办公室(国家应急管理署)、公共危机主管机构、支持保障机构、军队武警、地方政府及社会组织构成。
国务院是全国特别重大和重大公共危机预防和处置工作的最高行政领导机构，统一领导全国紧急事务管理；国务院应急管理委员会是国务院负责指挥协调处理公共危机的机构，在国务院领导下负责对各部门、各地区应急响应行动进行组织、指挥和协调，这一机构可作为非常设领导机构，通过会议形式发挥功能作用；地方政府分级负责所辖区域内公共危机的统一应急管理处置工作，中央机构予以支持、援助和指导；各种社会组织配合政府参与应急管理。
国务院应急管理委员会设立办公室，具体负责该委员会的日常事务。该办公室应为国务院及应急管理委员会的常设办事机构，同时为负责应急事务管理的专门机构，名称可以为国家应急管理署，一套机构两块牌子。这一机构的主要功能不是直接处置公共危机，也不应替代其他职能部门的应急管理职能，而是主要负责应急管理事务的日常性管理和应急管理响应行动的具体协调工作(如图3所示)。
政府应急管理工作体系是由应急管理机构、组织、设施、技术和装备等应急管理要素组成并具有内在联系的系统。政府应急管理体系各组成要素之间既相互独立，又相互配合，并且是跨部门、跨地区的(如图4所示)。
(二)重点加强领导机构和总体协调机构建设
强化对突发公共事件应急管理的统一指挥、综合协调，是当代世界各国提高政府应对危机能力的一般做法和流行趋势。各主要发达国家在中央政府层面均设有名称形式各异、但都具有统一指挥和协调职能的专门机构，如美国的联邦国土安全部，俄罗斯的紧急事务部，英国的内阁办公室国内紧急状态秘书处，德国的联邦公民保护局，日本的内阁危机管理总监和内阁危机管理中心等。
从我国情况看，国务院直接领导特大和重大应急管理，既符合传统，又适应需要，这一条应该坚持和完善。同时，因为国务院主要工作还是常态管理，所以需要有一个专门机构代表国务院来处理应急管理事务，过去大都是由国务院所属的部门来负责此项工作，而造成难以整合资源、协调指挥力度不够等问题，这就需要在国务院设立应急管理指挥协调机构，解决目前应急管理中存在的部门分割、条块分割和力量分散等问题，强化政府的综合协调、统一指挥能力。这不仅关系到中央政府的应急管理体制、法制和预案建设，而且地方各级政府从上下对口、理顺关系角度考虑也要与之相互衔接，共同行动。
加强中央政府对重大公共危机预防和处置的统一领导、总体协调职能，并在组织机构上加以落实，目前应当重点在决策、协调和信息等环节上加强组织协调机构建设。组织协调机构的名称、级别、形式可以有多种选择，但职责、经费、机构和人员应当明确，保持相对稳定。
(三)建立分类管理公共危机的专业机构
近代科学起源于中世纪末的学科分类。没有科学的分类就无法建立科学研究独立的方法和体系。公共危机涵盖面很宽，影响到包括自然、社会、心理的各个方面，如果不加以分类，就很难准确认识其每一类别的特殊本质，不便于进行有效管理。
我国参照国际上通行的方法，结合实际，按照公共危机的性质和机理，将公共危机分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。这样分类，有助于了解相关性强的公共危机所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。如自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平、预警能力，增加应急管理物资储备，提高救助力度；事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府的责任制，增强救援的能力和科学化程度；公共卫生类应急管理的重点是提高信息报告的准确性、及时性，加强预防，加大防疫措施的力度；社会安全类应急管理的重点是正确处理人民内部矛盾，增强化解社会风险、处置群体性骚乱的能力。根据公共危机自身的特点及管理的重点，建立合理、精干的应急管理体制和机构，将多个部门管理的某一类危机整合到一个部门管理，或设计以一个部门为主、有关部门配合的体制，对于提高公共危机应对能力是极为重要的。如何设置各类应急管理的机构，是一个十分复杂的问题，可以边研究边推进，成熟一个建立一个。先分别设立四个类别的应急管理委员会，名称可为国家某类应急管理委员会，将公共卫生类应急管理委员会的总部(包括办公室)设在卫生部，社会安全类应急管理委员会的总部(包括办公室)设在公安部，事故灾难类应急管理委员会的总部(包括办公室)设在国家安全生产监督管理总局，自然灾害类应急管理委员会总部(包括办公室)设在“国家应急管理署”。③ 下一步再创造条件，逐步推进协调机构的建设，待四类应急管理都建立了综合协调机构后，就可以撤销四个类别的应急管理委员会，而对四个类别应急管理的政府主管部门的职能进行修改，将常态管理与应急管理职能并列于其中。
中央政府和省级政府应该建立统一的、上下衔接的机构，并且自上而下地进行调整，市、县(包括县级市)及以下的政府，可以直接建立“一元化”的应急管理机构，即组建应急管理局，以提高应急管理效率。
(四)建立分级响应和属地管理体制
当代公共危机按照可否预测，分为两类：一类是可预测的，如凭借现代科技监测手段可提前预测大部分自然灾害；另一类是无法预测的，如事故灾难等。对可预测的公共危机，可预先确定由哪一级政府负责管理；对于不可预测的公共危机，在危机境况下由于难以确定其性质、发展和影响，往往无法马上确定属于何等级别的公共危机以及启动哪一级政府应急管理响应。因此，要建立以应对能力为主要依据的分级管理体制，即根据事发地政府是否有足够的应付能力，来确定应急响应行动的级别。如果省级政府有能力应对已经发生的突发公共事件，就应当由其负责组织应急处置工作，中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助，强化属地管理责任；省级政府感到无力对付或危机规模跨省时，再升级到由中央政府负责组织应对；对于已经发生或预测可能发生的跨部门、跨省区的重大突发公共事件，直接由中央政府负责组织应对，形成以应对危机能力为依据的国家分级响应体制。
属地管理体制是一项基础性制度，处理任何公共危机都应该遵守，即使是特别重大的危机，由中央派人或组织专门机关进行直接指挥和协调，也要充分尊重所在地政府。如果所在地政府在应急管理中不得力，需要撤换人马的，要及时更换，不能因为要换人而放弃了属地管理原则。在这方面，特别需要解决好条块结合、以块为主的问题，在地方的中央企业事业单位发生公共危机，应该建立以地方政府为主负责应急管理处置、中央部门予以支持、援助的组织协调体制。也就是说，危机状态下，地方政府及应急管理机构对公共危机实施管理，对危机处理负主要责任，必要时可以接管中央单位的应急管理权。
建立属地管理体制还要解决多个上级政府部门都与该突发事件有关，由一个部门主管的问题，即要建立由一个政府主管部门牵头负责、其他部门予以配合的管理体制；建立跨部门、跨地区重大公共危机的危机处置由国务院统一指挥应急处置工作的响应体制。
(五)建立健全应急管理联动协同体制
为了提高政府应对危机能力，不仅应当建立总体性应急管理组织协调体制，而且应当建立健全应急管理联动协同体制。
通过制订应急管理法律和预案，明确主管部门、协助部门的应急管理职责、任务、程序和义务，为建立统一指挥、分工协作、资源共享的应急管理体制提供法律和制度保障。
加强各部门、各地区应急管理体系建设的统筹规划、资源整合和整体协同，可以共用的资源和力量要通过协调互相支援配合，尽可能地利用已有的应急管理力量和资源，避免重复建设、资源闲置。
对各部门已有专业救援队伍进行多种应急技能的专业培训，配置多种救灾抢险技术装备，如充分利用消防队伍布点广、机动性强和昼夜值勤的特点，除了发挥其消防灭火方面的优势外，还可以增加在防化、防暴等多方面的培训，并配备相应的技术装备，使之专兼结合，一专多能，可以同时承担几种救灾抢险任务。
建立相对独立的信息报告体制，各级政府和各种社会组织要确定专门机构或专门人员(包括兼职人员)负责信息报告工作，接受同级政府和上级部门的双重领导，独立履行信息专项职能，不受任何行政与外来权力的干扰，有关方面要定期对他们进行培训，使他们熟悉有关公共危机方面需要报告信息的内容、标准、渠道、程序、时限和责任。建立各级政府公共危机新闻发布制度，进一步完善信息沟通体制。
五、应急管理体制改革的策略和步骤
深化体制改革，建立综合化的应急管理体制，是实现和谐社会目标的必然要求，也是建设服务型政府的迫切要求。党的十六大和十六届五中、六中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标和建设服务型政府的要求。作为行政管理支柱之一，应急管理工作就是为国家、企业和公民提供安全、正常的社会环境的一个特殊领域和一种特殊服务。深化应急管理体制改革，就是在体制上提供保障，加大政府社会管理和公共服务功能，减少微观经济职能，实现政府及公共部门由管制型向服务型的深刻转变。因此，要从政治和国家战略的高度，看待应急管理体制改革，将这一改革与政治体制改革和政治文明建设结合起来，与行政管理体制改革结合起来，与转变政府职能结合起来，与政府管理创新结合起来，并把这项利国利民的大事当作各项改革的关键和重点，提到各级政府重要议事日程上来，抓紧抓实。[6]
建立综合化的应急管理体制，从策略选择上可分为两个阶段。第一阶段主要是建立不同类型公共危机的综合协调机构，加大其对应急管理系统的统一集中管理功能。此项改革可在“十一五”期间完成；第二阶段主要是实现应急管理系统的全面整合，并在运行机制和法制保障得到加强的同时，提高我国应急管理体系的综合化、信息化、专业化和现代化水平。
注释：
①表中未列入政府综合管理部门，这些部门对各类公共危机都负有相应的管理职责。例如，民政部负责各类自然灾害救灾救助工作和综合减灾项目实施(中国国际减灾委员会办公室也设在民政部)，属于综合减灾救灾部门。国家发展和改革委员会负责对各类公共危机救援物资的统一调配和协调，负有综合协调管理的职责。国家安全生产监督管理局对安全生产中的各种事故灾难负有监督管理职责等。
②表中行业主管部门和企业总部是指：矿山、石油、冶金、有色、建材、地质；机械、轻工、纺织、烟草、电力、贸易；公路、水运、铁路、民航、建筑、水利、邮政、电信、林业、军工、旅游等部门。
③将自然灾害类应急管理的抓总机构设在“国家应急管理署”，主要考虑：一是目前在国务院各部门中尚没有能统一领导和协调此类突发事件的机构，二是自然灾害在我国各类公共危机中所占的比例最高，危害最大。
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